我國連片特困地區(qū)增長極培育的戰(zhàn)略分析——以武陵山地區(qū)為例

童中賢，曾群華，馬 駿

(湖南省社會科學院 城市發(fā)展研究所，湖南 長沙 410003)

國家在新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃中確定南疆地區(qū)、青藏高原東緣地區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、秦巴山－六盤山區(qū)等連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)重點，加大扶貧開發(fā)力度。武陵山地區(qū)位于湘鄂渝黔四省市邊界地帶，不僅是全國六個集中連片扶貧開發(fā)的特困地區(qū)之一，還是國家主體功能區(qū)規(guī)劃的重要生態(tài)安全保護區(qū)之一。探討武陵山地區(qū)增長極培育的戰(zhàn)略機理，對于加快推進連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的步伐，加快老少邊窮地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，加快國家生態(tài)功能區(qū)建設，促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、培育武陵山地區(qū)增長極的戰(zhàn)略意義

增長極理論是由法國經(jīng)濟學家佩魯在1950年首次提出的，該理論認為:一個國家要實現(xiàn)平衡發(fā)展只是一種理想，在現(xiàn)實中是不可能的，經(jīng)濟增長通常是從一個或數(shù)個“增長中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導［1］。因此，應選擇特定的地理空間作為增長極，以帶動經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，區(qū)域開發(fā)與發(fā)展會逐步呈現(xiàn)出增長極(點)開發(fā)——點軸開發(fā)——網(wǎng)絡開發(fā)三個不同發(fā)展階段。一般認為，增長極開發(fā)模式適用于經(jīng)濟比較落后或經(jīng)濟稀疏地區(qū)，點軸開發(fā)模式適用于發(fā)展中地區(qū)或經(jīng)濟較密集區(qū)，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)更適合網(wǎng)絡開發(fā)模式。武陵山地區(qū)作為國家實施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的第一個試點，適合選擇增長極開發(fā)模式，帶動區(qū)域發(fā)展。

1.促進武陵山區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要培育增長極

根據(jù)增長極理論，區(qū)域經(jīng)濟增長源于區(qū)域增長極，經(jīng)濟增長通常是從一個或數(shù)個“增長中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導，推動空間經(jīng)濟發(fā)展［1］。引領和帶動區(qū)域發(fā)展，選擇最適宜空間并最具成長性的中心城市，培育增長極是關鍵。實踐證明，特定區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展可以通過優(yōu)先發(fā)展區(qū)位條件好、資源稟賦優(yōu)的少數(shù)城市或城鎮(zhèn)，使之成為區(qū)域發(fā)展的增長極，通過集聚效應與擴散效應帶動和促進整個區(qū)域發(fā)展。武陵山區(qū)應集約有限的要素資源，打破區(qū)域均衡發(fā)展和齊頭并進的模式，注重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性與非均勻性，首先在政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等最具發(fā)展?jié)摿Φ摹包c”或“核”上，發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進區(qū)域經(jīng)濟生長點的膨脹與集聚，最終成為整個區(qū)域的增長極。

2.實施連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)需要培育增長極

武陵山地區(qū)是全國十四個集中連片的貧困地區(qū)之一，也是國家西部開發(fā)與中部崛起戰(zhàn)略的交匯地帶。歷史上，長期受自然環(huán)境的囿閉與落后生產(chǎn)生活條件等多種因素的影響和約束，雖擁有十分豐厚的優(yōu)良資源，但經(jīng)濟社會發(fā)展至今相對滯緩。在邁向全面小康社會建設的現(xiàn)代化進程中，從根本上解決尚處于發(fā)展劣勢的區(qū)域性絕對貧困，仍將是一項長期而艱巨的繁重任務。國家新一輪扶貧戰(zhàn)略明確了以攻堅開發(fā)為主導的政策取向，先行推進武陵山區(qū)域扶貧戰(zhàn)略轉型，從扶貧幫困轉向扶貧開發(fā)，帶動貧困山區(qū)走向內(nèi)生成長的創(chuàng)新發(fā)展與跨越發(fā)展道路，在較高起點上改善武陵山貧困地區(qū)自我造血功能。在實踐策略上，需要銳意探索扶貧新模式，奮勇拓展開發(fā)新路徑，注重培育和構筑區(qū)域增長極，充分發(fā)揮其獨特的資源優(yōu)勢，加快武陵山地區(qū)擺脫絕對貧困的堅實步伐，從而在國家新一輪扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中奮進崛起。

3.推進民族地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展需要培育增長極

武陵山脈綿延區(qū)域，居住著土家族、苗族、侗族、白族、回族、仡佬族等30 多個少數(shù)民族共計1200 多萬人，山同脈，水同源，族同根，民同俗，是我國跨省交界面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)之一。受自然條件、行政區(qū)劃、社會歷史等因素制約和影響，區(qū)域發(fā)展缺乏統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略規(guī)劃與科學合理的經(jīng)濟體系，產(chǎn)業(yè)布局、資源利用同質(zhì)競爭、虛耗嚴重，結構性低效十分突出。在國內(nèi)外區(qū)域競爭日趨激烈和多邊合作不斷深化的時代背景下，激活并釋放武陵山民族地區(qū)長期積淀的后發(fā)優(yōu)勢，必須實施增長極帶動戰(zhàn)略，整合區(qū)域資源、優(yōu)化經(jīng)濟結構、加速產(chǎn)業(yè)升級，從小、弱、散的傳統(tǒng)低效經(jīng)濟走向大、高、強的現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)濟，避免重復建設、資源浪費和惡性競爭，提高整體綜合實力，謀求風險成本、機會成本最小化，實現(xiàn)區(qū)域效益最大化，走出一條區(qū)域整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。

4.實現(xiàn)武陵山區(qū)經(jīng)濟生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展需要培育增長極

作為集中連片貧困的武陵山地區(qū)，也是國家重要的生態(tài)安全功能區(qū)，扮演著極其重要的環(huán)境保護角色，實行集約、集聚發(fā)展對于統(tǒng)籌經(jīng)濟建設、社會進步與生態(tài)保護具有重要的促進作用。由于大量山地的存在，不僅帶來了武陵山地理狀況的多樣性，更增添了武陵山的復雜性和特殊性，加大了經(jīng)濟社會發(fā)展的艱巨性和不平衡性。就總體而言，山區(qū)的發(fā)展難度要大于平原地區(qū)，愈是深山區(qū)難度愈大。因此，選擇適宜發(fā)展的城市地區(qū)培育增長極，優(yōu)化武陵山區(qū)發(fā)展空間，把武陵山綜合開發(fā)和扶貧開發(fā)結合起來，用積極的保護性的發(fā)展代替因貧困而產(chǎn)生的亂砍濫伐，不僅是振興武陵山區(qū)域經(jīng)濟、促進武陵山區(qū)人民脫貧致富奔小康的根本大計，也是國土整治、江河治理的重大舉措。

5.促進武陵山區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要培育增長極

武陵山地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模小、人均擁有量低、自主發(fā)展能量不足等現(xiàn)實差距仍很明顯。原因故然很多，但其根本致因在于區(qū)域空間經(jīng)濟結構不合理，中心城市與次中心城市經(jīng)濟關聯(lián)度低，城鄉(xiāng)間回流效應與涓滴效應弱，缺少資源集聚與輻射帶動能力強大的增長極更是武陵山區(qū)域發(fā)展的巨大軟肋。因此，在武陵山地區(qū)培育增長極，用工業(yè)文明提升農(nóng)耕文明，城市文明帶動和輻射農(nóng)村文明，利用其特殊優(yōu)勢快速發(fā)展并借助其擴散效應、示范效應引領推動武陵山地區(qū)城鄉(xiāng)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域間的優(yōu)勢互補、優(yōu)勢共享和優(yōu)勢疊加，達到帕累托最優(yōu)的合作績效。這是對我國改革開放以后區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗總結，同時也是解決我國區(qū)域發(fā)展仍然不平衡問題、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然選擇。

二、武陵山地區(qū)增長極體系結構戰(zhàn)略設計

緊抓國家新一輪西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略實施的機遇，充分發(fā)揮武陵山的區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、人文優(yōu)勢，以“統(tǒng)籌發(fā)展、科學跨越”為主題，以轉變區(qū)域發(fā)展方式為主線，以構建快速便捷的立體交通體系為突破口，通過建設低碳生態(tài)山水城市，堅持調(diào)整經(jīng)濟結構與發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相結合、堅持突出城市品牌與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相結合、堅持強化內(nèi)源發(fā)展與注重借力發(fā)展相結合、堅持注重民生為本與提高發(fā)展質(zhì)量相結合，加快推進中心城市職能的提升，合理構建武陵山區(qū)域的增長極等級體系，帶動區(qū)域經(jīng)濟快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

中心城市通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與轉移、綜合服務功能的完善和城市能級的提升，不斷增強對周邊城市的輻射、擴散、服務、示范等作用，帶動周邊城市與之協(xié)調(diào)發(fā)展，是帶動區(qū)域大發(fā)展的重要“引擎”。根據(jù)武陵山地區(qū)的實際情況，按照土地集約、產(chǎn)業(yè)集合、人口集中的原則，以提升具有相對優(yōu)勢的中心城市職能為重點，著力構建武陵山區(qū)域的核心增長極。吉首市與武陵山地區(qū)其它中心城市相比，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢與比較優(yōu)勢，是武陵山地區(qū)連南接北通道上的重要節(jié)點城市，承擔長株潭經(jīng)濟圈、成渝經(jīng)濟圈、云貴經(jīng)濟區(qū)的輻射和對接功能，構建吉首城市經(jīng)濟圈，加快“吉鳳”融城步伐，建設商品貿(mào)易集散地和以民族風情旅游為主導的生態(tài)園林城市，培育成為武陵山區(qū)核心增長極。重點發(fā)展綠色食品、旅游、醫(yī)藥、煙酒等支柱產(chǎn)業(yè)，到2020年城區(qū)人口達到80 萬人。

在以吉首為一級(核心)增長極的基礎上，加快建設懷化、張家界、黔江、恩施、銅仁等綜合服務和集聚輻射功能強大的區(qū)域次中心城市，使之成為區(qū)域性加工制造基地、特色農(nóng)業(yè)基地、綜合交通樞紐、商貿(mào)物流中心、民族文化中心、信息服務中心、金融中心，成為帶動武陵山地區(qū)發(fā)展的二級增長極。與此同時，積極推進來鳳和龍山、秀山和酉陽等地區(qū)的一體化發(fā)展，使其逐漸培育成為武陵山地區(qū)新的二級增長極。在此基礎上，加快推進具有空間優(yōu)勢的縣城發(fā)展，培育武陵山地區(qū)的三級增長極(圖1)，不斷推動武陵山區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

懷化市。承擔著珠江三角洲經(jīng)濟圈、北部灣經(jīng)濟圈的輻射和對接功能，建成重要的綜合交通運輸樞紐和現(xiàn)代物流中心，重點發(fā)展林產(chǎn)、醫(yī)藥、食品、建材、旅游、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)，到2020年城區(qū)人口規(guī)模達到90 萬人。

張家界市。承擔著武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群及長江中游城市的輻射和對接功能，建成旅游產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展、旅游設施完備、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好、社會和諧的國際風景旅游城市，到2020年城區(qū)人口規(guī)模達到50 萬人。

圖1 武陵山區(qū)增長極體系戰(zhàn)略設計

圖2 武陵山地區(qū)城鎮(zhèn)組團增長極

黔江區(qū)。承擔著成渝經(jīng)濟圈及整個西南地區(qū)的輻射和對接功能，建成區(qū)域性交通樞紐、產(chǎn)業(yè)集聚中心和公共服務中心，重點發(fā)展綠色食品、建材、化工、制藥、現(xiàn)代服務、公共服務等產(chǎn)業(yè)，到2020年城區(qū)人口規(guī)模達到50 萬人。

恩施市。承擔著武漢經(jīng)濟圈和長江中上游城市的輻射和對接功能，建成園林城市、優(yōu)秀旅游城市，重點發(fā)展富硒食品和生態(tài)文化旅游，到2020年城區(qū)人口規(guī)模達到50 萬人。

銅仁市。是連接貴州、云南通道上的節(jié)點城市，建成商貿(mào)、旅游的核心城市和山水園林城市，重點發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、特色食品加工業(yè)、旅游服務業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)，到2020年城區(qū)人口規(guī)模達到50 萬人。

龍鳳一體化。龍山、來鳳兩縣國土面積4470平方公里，人口90.4 萬人。兩縣縣城一水相隔，現(xiàn)有城區(qū)面積30 平方公里，城區(qū)人口25 萬人。按照“政策同等、設施同建、資源同享、環(huán)境同治、產(chǎn)城融合”的總體思路，大力推進一體化發(fā)展，把龍山來鳳建成武陵山地區(qū)新的經(jīng)濟增長極。

以城鎮(zhèn)空間布局的優(yōu)化為支撐，推進武陵山地區(qū)增長極組團發(fā)展。武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔四省市邊界地帶，盡管所涵蓋區(qū)縣基本屬于地理區(qū)位內(nèi)自然功能與經(jīng)濟社會基礎水平的同質(zhì)性區(qū)域，但由于受行政區(qū)劃的分割與地方利益的本位主義，仍處于各自為政、自我發(fā)展的離散狀態(tài)，城市空間結構顯得較為松散而不夠緊湊。因此，武陵山地區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展應在加快構建區(qū)域增長極與建設中心城市的基礎上，以優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局為支撐，推進武陵山地區(qū)增長極組團發(fā)展，構建“組團增長極”(圖2)，“組團增長極”不僅可以實現(xiàn)組團內(nèi)各地優(yōu)勢互補資源共享，促使各地立足自身優(yōu)勢謀劃發(fā)展思路，而且能夠通過組團內(nèi)的城鎮(zhèn)逐漸帶動和輻射整個武陵山地區(qū)的快速發(fā)展。

圖3 吉首市區(qū)位分析圖

表1 武陵山地區(qū)中心城市之間公路里程表 (單位:公里)

武陵山地區(qū)“組團增長極”即銅(仁)吉(首)張(家界)城鎮(zhèn)走廊和黔(江)恩(施)龍(龍山、來風)城鎮(zhèn)組團、銅(仁)吉(首)懷(化)城鎮(zhèn)組團、張家界城鎮(zhèn)組團。銅吉張城鎮(zhèn)走廊不僅與武陵山的東北——西南走向吻合，而且也是武陵旅游經(jīng)濟圈的重要走廊，是帶動和輻射周邊城鎮(zhèn)快速發(fā)展的重要軸線。黔恩龍城鎮(zhèn)組團承擔著成渝經(jīng)濟圈及整個西南地區(qū)、武漢經(jīng)濟圈和長江中上游城市的輻射與對接功能，在重點建設黔江、恩施中心城市的基礎上，應著力推進龍山、來鳳一體化;銅吉懷城鎮(zhèn)組團是珠江三角洲經(jīng)濟圈、北部灣經(jīng)濟圈和云貴經(jīng)濟圈的重要樞紐，應以出境大通道建設為契機，促進中心城市發(fā)展壯大;張家界城鎮(zhèn)組團是武漢經(jīng)濟圈、環(huán)長株潭經(jīng)濟圈及長江中游城市旅游的重要目的地，應以張家界地貌為品牌，打造國際旅游之都［2］。充分發(fā)揮“組團增長極”的帶動作用，分別從武陵山西北、西南、東北等全方位的帶動武陵山地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、培育武陵山地區(qū)核心增長極的條件分析

吉首歷來是湘鄂渝黔的門戶重鎮(zhèn)，是四省市邊區(qū)的貿(mào)易中心和物資集散地。整合湘西州的資源，融合周邊五縣(“1 +5”城市經(jīng)濟圈)，把吉首打造成武陵山地區(qū)核心增長極，與武陵山地區(qū)其它中心城市相比，具有明顯的優(yōu)勢和條件［3］。

1.區(qū)位獨特:培育核心增長極的理想空間

吉首市不僅是武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的交通樞紐，是唯一與武陵山地區(qū)5 個地市州均接壤的地區(qū)(圖3)，同武陵山地區(qū)內(nèi)其它五個中心城市的距離之和最短(表1)，還是連接我國西南地區(qū)和中東部地區(qū)的交通樞紐。目前，以吉首市為樞紐，以跨域連接為取向的內(nèi)外通暢的大空間、多層次的綜合交通運輸體系已初步形成，已成為全國18 個高速公路樞紐城市之一，特別是常吉、吉懷、吉茶、吉恩等高速公路的建成將全面實現(xiàn)跨域交通主骨架內(nèi)的干線互通，暢達長沙、武漢、重慶、貴陽、南寧等周邊特大城市的4 小時經(jīng)濟圈也將基本建立。獨特的區(qū)位，既為接受輻射增強經(jīng)濟實力提供了便利，也為產(chǎn)生擴散帶動周邊地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了條件，使之成為武陵山地區(qū)核心增長極培育的首選之地。

2.資源稟賦:培育核心增長極的自然基礎

吉首市各類資源富集度高，優(yōu)勢度強，開發(fā)潛力巨大。現(xiàn)已探明的礦產(chǎn)資源63 種，其中錳、釩、汞、鋁、紫砂陶、鉛鋅礦、含鉀頁巖、大理石居湖南省和武陵山地區(qū)之首(表2)，尤其釩礦、含鉀頁巖居全國第一，錳礦、汞居全國第二，鉛鋅礦居全國第三，素有“錳都釩?！敝Q。擁有中藥材資源2000 多種，享有“生物基因庫”和“中藥材寶庫”之美譽。農(nóng)產(chǎn)品甚為豐富(表3)，是世界最大的有機富硒獼猴桃基地、全國最大的椪柑產(chǎn)業(yè)基地、國家煙葉新區(qū)開發(fā)和全國現(xiàn)代煙葉農(nóng)業(yè)示范區(qū)?！熬乒砭啤?、“古丈毛尖”、“湘西椪柑”等湘西特產(chǎn)名聲遠播。更為獨具特色優(yōu)勢的是，吉首具有三個獨特的自然資源帶，即氣候上的微生物發(fā)酵帶、土壤中的富硒帶和植物群落里的亞麻酸帶，這就為利用農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展生物制藥、綠色食品加工業(yè)的培育和發(fā)展奠定了堅實的基礎。

表2 湘西州主要礦產(chǎn)資源儲量及排序

表3 武陵山地區(qū)主要中藥材及農(nóng)產(chǎn)品

3.結構合理:培育核心增長極的產(chǎn)業(yè)基礎

吉首市三大產(chǎn)業(yè)結構合理，是典型的“三、二、一”結構(表4)。而且特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯，工業(yè)方面，初步形成了以錳鋅為主的礦產(chǎn)品加工業(yè)、以白酒為主的食品加工業(yè)、以中藥材加工為主的生物制藥業(yè)、以民族工藝品為主的旅游商品加工業(yè)等四大產(chǎn)業(yè)集群。農(nóng)業(yè)方面，初步形成了以椪柑、獼猴桃為主的水果業(yè)，以優(yōu)質(zhì)煙葉、茶葉為主的高效經(jīng)作業(yè)，以牛、羊為主的草食畜牧業(yè)，以青蒿、百合為主的中藥材產(chǎn)業(yè)等四大特色產(chǎn)業(yè)。文化旅游方面(表5)，湘西是一塊神奇而令人向往的土地，這里有著絢麗多姿的民間歌舞、流光溢彩的傳統(tǒng)戲曲、琳瑯競秀的手工技藝、廣博深厚的民間信俗。2004年，湘西州被列為第二批中國民族民間文化保護工程綜合試點。2010年，文化部批準設立武陵山區(qū)(湘西)土家族苗族文化生態(tài)保護試驗區(qū)，這是國家設立的第6 個國家級文化生態(tài)保護試驗區(qū)。湘西州還因其眾多知名的旅游品牌(表6)，榮膺“中國十佳魅力城市”和“中國最佳旅游去處”，“神秘湘西”品牌已蜚聲海內(nèi)外。

表4 三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及占GDP 比重(2010年)

表5 武陵山地區(qū)文化旅游資源(2010年)

表6 湘西州國家級旅游品牌

表7 武陵山地區(qū)部分高校實力比較(2010年)

4.組團性好:培育核心增長極的空間基礎

吉首市作為湘西自治州府，東連瀘溪，南臨鳳凰，西接花垣，北與保靖、古丈二縣毗鄰。以吉首市為核心，以上周邊五縣均坐落于半徑50km 范圍之內(nèi)，且均有高速公路與其相連，從空間上吉首市完全具備打造“1+5 城市經(jīng)濟圈”、實現(xiàn)空間組團發(fā)展的現(xiàn)實基礎和成長潛力。在進一步提升吉首市首位度的同時，加強培育環(huán)吉首衛(wèi)星城市的配套協(xié)作能力，實現(xiàn)以吉首市為核心，周邊五縣為次中心，高速公路沿線為發(fā)展軸線，“一心四軸五組團”的空間發(fā)展結構。通過抱團發(fā)展、形成強大合力，進一步增強吉首市的經(jīng)濟集聚度和區(qū)域輻射帶動能力。

5.人文深厚:培育核心增長極的內(nèi)生動力

以永順老司城為標志的土家族歷史文化和以鳳凰臘兒山苗王府為標志的苗族歷史文化組成湘西民族文化的主體，更是武陵山民族文化的精華。在以吉首市為核心的湘西這塊神奇的土地上，誕生了一批剛毅的武將、儒雅的文人。民族英雄、陜甘總督楊岳斌，愛國名將羅榮光，民國內(nèi)閣總理熊希齡，文學巨匠沈從文，畫壇大師黃永玉，歌唱家宋祖英等等。吉首市人文景觀眾多，文化底蘊豐厚。包括乾州古城、德夯苗寨、湘西剿匪陳列館等，是中國西南現(xiàn)存文物建筑最多的地區(qū)之一。作為文化策源地的吉首大學是我國少數(shù)民族自治州中的第二所綜合性大學，是武陵山地區(qū)規(guī)模最大、層次最高、科研勢力最雄厚的綜合性大學，其立足湘西，面向湖南，輻射四省(市)邊區(qū)，在湘、鄂、渝、黔邊區(qū)的影響力也是第一位的(表7)。其培養(yǎng)的大批實用型、一專多能的各類人才為吉首培育武陵山地區(qū)核心增長極提供不懈動力源泉。

6.開放度高:培育核心增長極的外在動力

由于獨特的區(qū)位優(yōu)勢及便利的交通，包括吉首在內(nèi)的湘西州對外開放程度比較高。2010年，湘西州外貿(mào)依存度達5.43%，在武陵山地區(qū)排第一。

表8 武陵山地區(qū)對外開放程度(2010年)單位:萬美元

四、武陵山地區(qū)增長極培育的戰(zhàn)略路徑選擇

1.以城市品牌引領增長極建設

以城市品牌創(chuàng)建凝聚發(fā)展共識，以品牌引領城市發(fā)展，全方位提升武陵山地區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境軟實力。圍繞吉首、懷化、張家界、黔江、恩施、銅仁等綜合服務和集聚輻射功能強大的中心城市的特色功能，打造具有品牌特色、山區(qū)特點、時代特征的城市形象(表9)。

2.以基礎設施帶動增長極建設

以資源開發(fā)為主旨，以中心城市為樞紐，以跨域連接為取向，加快公路、鐵路、航空、城市交通等大空間、多層次的綜合交通網(wǎng)絡建設，不斷建設鄉(xiāng)、村出入通行條件，擴大覆蓋范圍，提高交通設施水平，全面實現(xiàn)區(qū)域交通骨架內(nèi)的干線互通，構建暢達省會城市、區(qū)域中心城市的大通道;締造聯(lián)接長沙、武漢、重慶、貴陽、南寧等周邊特大城市的3 小時旅游經(jīng)濟圈等。

(1)加大公路建設力度。構建區(qū)域內(nèi)城際聯(lián)接的快速通道，加快農(nóng)村公路建設步伐，連通跨省界、市界的“斷頭路”，重點建設區(qū)域內(nèi)渝湘、渝宜、黔張、恩張高速公路，興建區(qū)域間邊際對接互通的高速公路。擴大路網(wǎng)覆蓋面，提高公路等級，完善路網(wǎng)結構，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)所有縣(市、區(qū))通高等級公路，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通瀝青(水泥)路。完善高速公路、干線公路與景區(qū)景點的連接，高標準建設核心景區(qū)疏散游客的主通道。

(2)重點完善鐵路網(wǎng)建設。加快渝懷鐵路復線、渝滬高速鐵路重慶至湖北利川段及黔江——張家界——常德鐵路的項目進程，規(guī)劃建設恩施——黔江鐵路、威遠——遵義——秀山——吉首鐵路和安康——恩施——張家界——衡陽鐵路、重慶——張家界——長沙客運專線。修建萬宜鐵路，實現(xiàn)萬宜鐵路與渝懷鐵路、渝滬高速鐵路的接軌。延伸長沙——常德的城際軌道交通至張家界，實施長沙——張家界鐵路提速改造，開通長沙——張家界動車組與假日旅游專列。遠景規(guī)劃張家界——長陽——巴東——利川——石柱——銅仁——懷化——吉首——張家界的環(huán)形鐵路。

(3)加快提升航空運能。加快完善機場設施，改擴建和新建一批對改善邊遠地區(qū)交通條件、促進旅游資源開發(fā)以及應急保障具有重要作用的支線機場。建設張家界荷花機場、銅仁鳳凰機場、黔江舟白機場和懷化芷江機場等的支線航空網(wǎng)絡。加快張家界荷花機場的航空口岸建設，增開國際航線，對來往游客實行落地簽證，提高國際旅游勝地的空中運力及其可進入性。積極推進跨區(qū)運輸合作和運輸協(xié)同管理，促進各種運輸方式無縫銜接，逐步實現(xiàn)武陵山地區(qū)交通一體化。

3.以特色產(chǎn)業(yè)支撐增長極建設

武陵山地區(qū)特色資源豐富，產(chǎn)業(yè)結構較為合理。為進一步增強區(qū)域增長極的集聚與輻射功能，應從現(xiàn)有資源優(yōu)勢、區(qū)位特點和產(chǎn)業(yè)基礎出發(fā)，立足于經(jīng)濟發(fā)展新階段的新需要，以資源節(jié)約和環(huán)境保護為前提，強調(diào)綠色發(fā)展理念，以增強自主創(chuàng)新能力和培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點，搞好發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，合理進行產(chǎn)業(yè)布局，著力培育生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、綠色食品加工業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)、民族特色工藝產(chǎn)業(yè)、礦產(chǎn)精深加工業(yè)等武陵山地區(qū)新型優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地(表10)。加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成布局優(yōu)化、結構合理、互利互贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。

表9 武陵山地區(qū)中心城市品牌建設構想

表10 武陵山地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點

4.以民生保障促進增長極建設

武陵山地區(qū)作為國家“十二五”規(guī)劃確定的六個集中連片特困地區(qū)之一，優(yōu)化民生保障顯得尤為重要，是武陵山地區(qū)區(qū)域發(fā)展增長極的根本任務。

(1)優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。鞏固發(fā)展基礎教育，進一步鞏固“兩基”成果和提高“兩基”水平，促進教育資源向農(nóng)村傾斜。加大教育設施建設，實施標準化學校建設和校舍保安工程。切實改善農(nóng)村教師住宿條件。穩(wěn)步發(fā)展民辦教育，形成政府主辦，社會參與、主體多元，形式多樣的辦學體制。加快發(fā)展職業(yè)教育，以技能型實用人才培養(yǎng)為重點，支持企業(yè)和職業(yè)學校聯(lián)合開展“訂單式”培訓，重點發(fā)展中等職業(yè)教育。大力發(fā)展高等教育，重點支持吉首大學、湖北民族大學、懷化學院、銅仁學院等高等學校的發(fā)展，積極爭取進入國家中西部高等教育振興計劃。

(2)著力提高公共衛(wèi)生服務能力。深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，穩(wěn)妥推進公立醫(yī)院改革試點，建立規(guī)范的公共醫(yī)院管理制度，切實解決人民群眾看病難、看病貴問題，基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健網(wǎng)絡體系和公共衛(wèi)生服務體系。基本建立比較完善規(guī)范的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和市、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，建立比較完善的社區(qū)衛(wèi)生服務機構體系。進一步加強疾病防疫控制體系建設，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急機制，繼續(xù)加強衛(wèi)生監(jiān)督體系建設，有效控制重大傳染病和人畜共患病。

(3)不斷完善社會保障體系。著力改善居民醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房、就業(yè)等社會保障，逐步提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，加快完善失業(yè)、工傷、生育保險以及離休人員、傷殘軍人等特殊群體醫(yī)療保障制度。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，繼續(xù)提高企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金待遇標準。制定農(nóng)民工、被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障實施辦法，推進和完善農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度。加快廉租房、公轉房和農(nóng)村危房改造建設，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、農(nóng)村危房全面改造，積極幫助困難群眾解決住房問題。積極發(fā)展民政事業(yè)，完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障、社會福利、社會救濟和社會互助制度，建立城鄉(xiāng)社會救助體系，確保弱勢群體基本生活。實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險全覆蓋。

5.以生態(tài)環(huán)境保障增長極建設

樹立生態(tài)先導觀，突出“中國綠心”建設［4］，發(fā)展低碳生態(tài)經(jīng)濟，優(yōu)化水源涵養(yǎng)、水土保持和生物多樣性保護功能。根據(jù)區(qū)域自然與經(jīng)濟發(fā)展特點，合理劃分生態(tài)功能區(qū)域，做好本區(qū)生態(tài)建設規(guī)劃方案，重點是小流域規(guī)劃、生態(tài)林基地規(guī)劃、生態(tài)景觀規(guī)劃、生態(tài)縣規(guī)劃。有計劃有步驟地實施生態(tài)建設方案，按照地理條件的客觀實際和自然規(guī)律集中成片建設武陵山地區(qū)生態(tài)基地，建設中國亞熱帶和溫帶物種基因庫，建成長江流域重要生態(tài)安全屏障。

(1)建立重點生態(tài)保護區(qū)。建立以世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、國家森林公園和自然保護區(qū)、世界生物多樣觀察點為依托的“國家生態(tài)安全保護示范區(qū)”、“地貌多樣性保護區(qū)”和“動植物物種保護區(qū)”。加大生物多樣性保護與可持續(xù)利用的研究投入，加強對水杉、紅豆杉、大鯢、金錢豹等珍稀瀕危野生動植物就地保護，完善武陵山地區(qū)生物多樣性保護體系。

(2)實施生態(tài)建設工程。堅持綠色發(fā)展，在事先保護和自然恢復的基礎上，加強以森林生態(tài)功能保護為重點的生態(tài)建設工程，開展生態(tài)文明示范工程建設，繼續(xù)抓好退耕還林、流域防護林、石漠化治理等林業(yè)重點工程，推進植樹造林。加強對礦山開采的生態(tài)監(jiān)控，抓好礦山生態(tài)環(huán)境治理工程。落實基本口糧田、農(nóng)村能源、生態(tài)移民，解決好農(nóng)民當前困難和長遠生計。

(3)加強環(huán)境綜合治理。進一步完善和提高中心城市的污水和垃圾處理系統(tǒng)，加快推進縣城和重點城鎮(zhèn)的污水處理、污水管網(wǎng)、垃圾處理設施建設和擴能改造升級。全面加強區(qū)域內(nèi)水環(huán)境、大氣環(huán)境和耕地環(huán)境的保護。建立健全防災減災和監(jiān)測預警系統(tǒng)，抓好重點工程好礦山地質(zhì)災害防治，在推進城鎮(zhèn)建設、旅游景區(qū)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境建設、耕地開發(fā)整治過程中，加強對地質(zhì)災害的預防和治理。

五、結論和進一步的討論

我國實施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅戰(zhàn)略，實施增長極開發(fā)模式，無疑是一種理性選擇。但培育增長極并發(fā)揮其帶動作用，又需要區(qū)域一體化協(xié)調(diào)機制來支撐。自1984年6月吉首、酉陽、秀山、銅仁、來風等縣(市)先后進行互訪，尋找經(jīng)濟合作的途徑以來，武陵山區(qū)域內(nèi)協(xié)作組織從經(jīng)濟、文化、民族等不同發(fā)展方面開展活動，已取得了不少成績，但各區(qū)域協(xié)作組織尚缺乏權威性的定位、務實性的制度安排、緊密型的組織機構、有效的利益協(xié)調(diào)機制、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作的法制體系等。因此，武陵山地區(qū)應從監(jiān)管機構、協(xié)調(diào)機制、政策法制等方面推進武陵山區(qū)增長極體系之間的協(xié)調(diào)互動，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

1.建立跨區(qū)域合作工作機制

跨區(qū)域的經(jīng)濟協(xié)作與發(fā)展的最大障礙，就是由于行政區(qū)劃和自然－經(jīng)濟區(qū)劃的不整合造成的重大體制問題。因此，結合復合行政原理［5］，在建立武陵山區(qū)域合作領導機構的基礎上，建立武陵山區(qū)域聯(lián)席會議制度，負責統(tǒng)籌研究、協(xié)商處理重點領域、薄弱環(huán)節(jié)和關系全局的重大問題，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)需要共同推進的重大合作事項，積極為武陵山地區(qū)的發(fā)展獻計獻策，參與促進武陵山地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展重大政策的制訂、重大項目的協(xié)調(diào)、重大活動的組織等工作。聯(lián)席會議下設區(qū)域協(xié)調(diào)委員會、區(qū)域合作發(fā)展基金委員會等專門委員會(圖4)，負責組織推進區(qū)域合作，提出階段性目標、重點任務和具體實施方案，及時解決合作專項規(guī)劃實施中存在的重大問題。建立武陵山經(jīng)濟協(xié)作秘書處，聯(lián)絡、籌備和組織聯(lián)席會議，負責日常具體工作。

2.建立跨省市的利益協(xié)調(diào)機制

圖4 武陵山區(qū)增長極帶動協(xié)調(diào)機制示意圖

這是跨區(qū)域合作發(fā)展機制創(chuàng)新中最為關鍵和復雜的問題。武陵山片區(qū)經(jīng)濟協(xié)作可以積極借鑒歐盟的成功經(jīng)驗，設立保證制度執(zhí)行的武陵山片區(qū)區(qū)域合作發(fā)展基金，包括投資貿(mào)易促進基金、研發(fā)創(chuàng)新基金、項目風險基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)基金、人才培養(yǎng)和就業(yè)指導基金、區(qū)域內(nèi)地區(qū)發(fā)展平衡基金等，積極構建區(qū)域合作的利益分享和補償機制，以保證區(qū)域合作的順利推進、區(qū)域利益的公平分配和區(qū)域內(nèi)的均衡發(fā)展等。此外，還可充分利用各層次對話協(xié)商平臺進行“一事一議”的利益協(xié)調(diào)，諸如聯(lián)合招商引資、信用信息共享、農(nóng)民工社會保障關系跨地區(qū)接轉、流域生態(tài)補償?shù)龋⑻剿鲃?chuàng)建一些新的制度化、規(guī)范化的利益協(xié)調(diào)機制。

3.營造無障礙的政策環(huán)境和完善的法制環(huán)境

跨區(qū)域合作更需要完善法律制度，建議武陵山地區(qū)首先研究協(xié)調(diào)四省市的地方性法規(guī)政策和各項制度，在全國統(tǒng)一的法律和政策體系的指導下，逐步修正和統(tǒng)一各成員的地區(qū)性法規(guī)和政策，如戶籍制度，就業(yè)制度、住房制度、教育制度、醫(yī)療制度、社會保障制度等。其次，在此基礎上，商討建立有利于武陵山區(qū)域合作的法律法規(guī)。如在國務院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，研究制定《武陵山區(qū)域開發(fā)與管理法規(guī)》、《武陵山區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作條例》等。建立有利于進行跨行政區(qū)建設和管理的復合行政體系，以便通過區(qū)域的共同行政來促進武陵山地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展進程，從根本上扭轉各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的局面。

［1］弗朗索瓦·佩魯.增長極概念［J］.經(jīng)濟學譯叢，1988，(9):67－72．

［2］童中賢，黃永忠.戰(zhàn)略布局武陵山［N］.經(jīng)濟學家周報，2011－06－26(3)．

［3］湖南省社會科學院課題組.把吉首培育成為武陵山地區(qū)核心增長極［J］.城市湖南，2010，(2):25－27．

［4］童中賢，熊柏隆，陸福興.湘鄂渝黔邊域定位:“中國綠心”游憩第一區(qū)——以大湘西北地區(qū)為例［J］.鄭州航空工業(yè)管理學院學報，2008，(3):125－129．

［5］王健，鮑靜，劉小康，王佃利.“復合行政”的提出——解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路［J］.中國行政管理，2004，(3):44－48．