政府形象建設(shè)視域下公共危機信息傳播控制研究

文/吳佳妮

公共危機事件頻繁發(fā)生，容易造成巨大的經(jīng)濟損失，影響全社會的安定團結(jié)。政府處理公共危機，抵御風(fēng)險、化解危機的能力直接關(guān)系到政府的自身形象。對公共危機信息傳播的有效控制，是公共危機管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國對公共危機信息的傳播控制，特別是在危機潛伏、爆發(fā)時期信息的傳播控制，尚未形成準(zhǔn)確有效的機制?！胺堑洹敝?，政府逐步建立起公共危機管理的相關(guān)法規(guī)制度，并在危機信息管理方面頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》、實施新聞發(fā)言人制度等，近兩年來，政府對危機信息的管理水平有著明顯的提升。但各級地方政府在應(yīng)對各類危機時還是存在種種不足。溫家寶總理在十屆人大三次會議上的《政府工作報告》中談到建設(shè)服務(wù)型政府時指出：“大力推進政務(wù)公開，加強電子政務(wù)建設(shè)，增強政府工作透明度，提高政府公信力?！盵1]可見，政府已開始重視對危機信息的傳播控制。

公共危機信息傳播控制是指當(dāng)公共危機潛伏和發(fā)生時，政府對有關(guān)信息的收集、整理、分析、反饋、利用的動態(tài)過程。由于公共危機總處于一個不斷發(fā)展變化過程中，信息的蔓延影響危機發(fā)展的態(tài)勢，因此，對信息傳播的控制應(yīng)當(dāng)是整個公共危機管理的核心。從傳播學(xué)的角度看，公共危機管理過程實質(zhì)上是一個危機信息的采集、加工、分析、反饋的過程，是對危機信息傳播的控制過程。

一、公共危機信息傳播控制的特點

公共危機信息傳播的控制是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，有以下四個方面的特點。

第一，公共危機信息傳播控制是一種“資源”控制。公共危機管理的每個階段都有賴于信息資源管理的支持，信息掌控者快速、準(zhǔn)確、充分的信息提供是預(yù)防和消除危機的主要手段，而信息控制的成效又建立在管理者的信息交換能力和依據(jù)信息迅速決策的能力之上。

第二，公共危機信息傳播控制是一種“溝通”控制。即要以最快、最恰當(dāng)?shù)姆绞?，將最有價值的信息傳遞到需要者的過程。現(xiàn)代科技給危機信息的傳播提供了多種實現(xiàn)渠道，特別是以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的各種論壇、網(wǎng)站等，成為危機信息傳播的新途徑。危機信息管理者必須致力于在四通八達的信息流通環(huán)境中實現(xiàn)危機信息的有效傳播，有序管理，才是提高公共危機管理能力的有效途徑。

第三，公共危機信息傳播控制是一種“情境”控制。任何危機狀態(tài)都存在于一定的社會環(huán)境和背景中，危機態(tài)勢的變化發(fā)展必然使危機信息瞬息變化。由此，決定了危機信息傳播控制是一種在復(fù)雜情景下對事態(tài)變化信息的把握和處理。

第四，公共危機信息傳播控制是一種“行為”控制，政府要對危機信息形成一套集事前預(yù)警、事中收集控制和事后安撫、反饋于一體的、行之有效的危機信息管理的整套行為方案。管理活動最基本的職能為計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。[2]每一項管理活動都是從計劃開始，經(jīng)過組織和領(lǐng)導(dǎo)到控制結(jié)束，而這一過程的每個階段都與信息傳播控制工作密切相關(guān)，不可分割。

二、政府形象建設(shè)與公共危機信息傳播控制的關(guān)系

政府有完善的公共危機信息傳播機制，有較強的執(zhí)行力，引發(fā)公共危機的風(fēng)險和危害就能被有效遏制和化解，政府的形象也就隨之得以提升和優(yōu)化。同時，優(yōu)良的政府形象能夠有效地提升政府對公共危機信息的傳播控制的能力，從而提高政府的公信力、執(zhí)行力，使危機處理的決策和措施得以順利推進，達到預(yù)期效果。

1.公共危機信息的傳播控制能力對政府形象建設(shè)的制約作用

公共危機一旦爆發(fā)，其突發(fā)性、危害性、擴散性會在極短時間打破社會運行的正常秩序，甚至威脅社會各階層利益和安全。面對復(fù)雜局面，各級政府部門由于應(yīng)急能力差異和認(rèn)識不同，會采取諸多“恰當(dāng)”或“不當(dāng)”的非常措施來應(yīng)對危機。這些措施的得當(dāng)與否，直接導(dǎo)致公眾對政府的不同評價。同時，公共危機信息傳播控制是一個動態(tài)過程，因此對政府形象的影響也是動態(tài)的，政府形象受損并不是危機一出現(xiàn)就導(dǎo)致的?？梢?，公共危機信息傳播控制對于政府形象而言是一把“雙刃劍”， 機遇和挑戰(zhàn)兼有，只有敏銳地抓住危機信息傳播中影響政府形象的環(huán)節(jié)和因素，才能有效維護和提升政府的形象。

2.良好的政府形象是政府實現(xiàn)有效公共危機信息傳播控制的基礎(chǔ)

政府是公共服務(wù)提供者、公共權(quán)力行使者、公共資源掌控者，政府在整個公共危機傳播控制過程中起著主導(dǎo)和關(guān)鍵作用。政府形象是一種能力資源，是化解公共危機的重要保障。良好的政府形象能凝聚社會力量，能號召社會公眾團結(jié)一致，對政府在危機中的各種措施保持理解、認(rèn)同、支持、諒解等態(tài)度。反之，如果一個形象極差的政府，公眾就會對其危機治理的能力和措施產(chǎn)生質(zhì)疑，甚至拒絕執(zhí)行其政策。因此，政府要在日常生活中對自身的形象進行不斷的培植和建設(shè)，才能在危機信息傳播控制中充分發(fā)揮這筆無形資源的積極作用。

三、提升公共危機信息傳播控制能力對政府形象建設(shè)的意義

“無聲無息存在著的政府形象平常容易被人忽視，每當(dāng)非常時期，又會被人們強烈地感覺到”，[3]政府形象來自于政府執(zhí)政效能與公眾期望值的博弈。良好形象的政府保證了有效公共危機信息傳播控制的實施。因此，提升危機信息傳播的控制能力，對于良好的政府形象建設(shè)意義深遠(yuǎn)。

1.提升公共危機信息傳播控制能力促進政府危機決策的順利實施

良好政府形象使社會公眾對政府決策產(chǎn)生情感認(rèn)同，心甘情愿服從和支持政府的決策，從而減少了政府為實施決策所做的動員成本、準(zhǔn)備時間以及阻力，提高執(zhí)行效率。政府從維護公眾利益、滿足公眾意愿和訴求的原則出發(fā)，對公共危機信息傳播進行控制，政府的威信會因為控制效果的體現(xiàn)而提振。政府應(yīng)對危機信息傳播的能力，有著巨大的凝聚和號召人心的作用。政府在危機來臨之時，能沉著應(yīng)對，果斷處理危機相關(guān)的信息，并正確作出決策，最大限度地保障社會和公眾的利益，維護國家和民族的形象，是政府號召力凝聚的有力保障。

2.提升公共危機信息傳播控制能力促進政府公信力的樹立

政府公信力是政府在長期執(zhí)政的過程中積累的，表現(xiàn)為政府存在的權(quán)威性、信譽度、影響力以及公眾評價等特征。政府公共危機信息的處置態(tài)度，對政府公信力的樹立有直接影響。2003 年“非典”事件、2008 年“甕安事件”中，由于政府對相關(guān)信息處理的不到位，導(dǎo)致了政府的公信力在一段時間內(nèi)下降，并造成了危機處理的一些被動局面。因此，政府在公共危機中對信息控制的態(tài)度必須客觀、科學(xué)、真誠、行之有效，一旦處理不當(dāng)或缺位，就容易減低公信力，給政府執(zhí)政帶來困難與阻礙。

四、政府形象建設(shè)視域下提升公共危機信息傳播控制能力的建議

從公共危機信息傳播控制的角度看，如何創(chuàng)新危機信息傳播控制方法和觀念，進一步提升危機信息傳播控制的能力，是提高公共危機應(yīng)急反應(yīng)能力的正確抉擇，也是政府形象建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.建立和完善有利于政府危機決策的信息機構(gòu)管理制度

我國現(xiàn)有的信息機構(gòu)實行分級、分塊管理，各自對自己的上級主管部門負(fù)責(zé)，由于行政層級和歸屬的不同，加上地方保護主義等原因，使得一些上級政府所獲得的信息存在著單一、滯后、不實的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響危機決策。從信息資源利用的角度看，如果政府沒有理順各行政部門對危機信息管理的權(quán)責(zé)和管理制度，不能做到下情上達，上情下達，左右兼顧，資源整合，就很難實現(xiàn)危機信息管理的系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)，最終影響政府危機決策效果。因此，在我國自上而下的分級管理體制下，必須建立和完善信息機構(gòu)管理制度，理順各行政部門和各主管部門在危機信息管理方面的權(quán)責(zé)，才能很好地解決危機情境下信息的獲取、整合與共享的問題，避免扯皮、推諉、多頭領(lǐng)導(dǎo)、信息零散等現(xiàn)象。

2.實現(xiàn)政府議程和新聞議程的融合，促進政府和媒體構(gòu)建良性互動關(guān)系

媒介的議程設(shè)置功能，即通過有選擇地報道新聞來把社會注意力和社會關(guān)心引導(dǎo)到特定的方向。[4]美國學(xué)者費姆·邦茨（k.Feam Banks）認(rèn)為：“一個有效的傳播不僅能減輕危機，還能給組織帶來比危機發(fā)生之前更為正面的聲譽，而低劣的危機處理則會損傷組織的可信度、公眾的信心和組織多年來建立起來的信譽。”[5]現(xiàn)代社會，媒體報道是獲知信息最主要的渠道之一。在危機事件中，新聞媒體的任務(wù)是負(fù)責(zé)將危機事件中的信息告知社會公眾，危機信息通過媒體龐大的傳輸通道傳送至各個組織和個人，再經(jīng)由各種社會網(wǎng)絡(luò)進行擴散，在信息的傳播、接收、反饋的循環(huán)過程中，一方面，媒體及時向公眾提供危機事件變動情況、政府舉措，社會動態(tài)等信息，起到解釋政府行為、引導(dǎo)公眾行為、維護政府形象、穩(wěn)定社會局面的作用。另一方面，媒體將不斷收集的社會輿論反饋給政府，提高政府的民意敏感度，為政府決策提供參考，起到一定的導(dǎo)航功能，促進政府行政正常運作。

根據(jù)“議程設(shè)置”功能的理論，可以獲知，政府可以通過媒體設(shè)置危機新聞報道的議程，表達政府明顯或者隱晦的意見和態(tài)度，引導(dǎo)社會輿論，安撫社會情緒，進而有助于實施危機的預(yù)防、處置和恢復(fù)，提升政府形象。政府和媒體間良好互動的關(guān)系是政府議程和媒體議程融合的基礎(chǔ)，也是雙方共贏的前提。因此，在公共危機信息管理中，要實現(xiàn)政府危機新聞議程設(shè)置的效果，必須構(gòu)建政府與媒體之間良性互動關(guān)系。

3.增加技術(shù)投入和資金投入，提高信息傳播控制系統(tǒng)的預(yù)警、應(yīng)急、聯(lián)動能力

經(jīng)過幾年的積累和建設(shè)，我國政府的部門危機信息傳播控制系統(tǒng)已初具規(guī)模，危機信息獲取和傳遞速度都有顯著的提高，但是，從整體上說，地方政府對公共危機信息傳播系統(tǒng)還是缺乏必要的技術(shù)和資金投入，這種狀況，導(dǎo)致一旦危機爆發(fā)，信息傳播控制常常會“抓瞎”，甚至造成信息片面和失真的狀況，影響政府決策。

要切實提高公共危機信息傳播控制系統(tǒng)的預(yù)警、應(yīng)急、聯(lián)動能力，必須加大技術(shù)和資金兩個層面的投入。提高公共危機信息傳播控制系統(tǒng)的預(yù)警應(yīng)急聯(lián)動能力，就要應(yīng)用先進的現(xiàn)代化通信技術(shù)和計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)成一個跨學(xué)科，跨專業(yè)的綜合系統(tǒng)工程。[6]就現(xiàn)實來看，從中央到地方各級政府都應(yīng)盡快建立起能夠覆蓋全國各大中城市和地區(qū)的公共危機信息傳播控制系統(tǒng)，提高公共危機信息系統(tǒng)的整體應(yīng)急反應(yīng)能力。

4.加強危機信息傳播控制人員的培養(yǎng)與培訓(xùn)

我國政府部門中的公共危機信息傳播控制人員大都處于“兼職”狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的職業(yè)化危機信息傳播控制培訓(xùn)，尤其是對先進的數(shù)字信息技術(shù)掌控和應(yīng)用的能力欠缺，經(jīng)驗不足。因此，要實現(xiàn)以現(xiàn)代科技為支撐的危機信息傳播，必須加大力度培養(yǎng)專門人才。

一是培養(yǎng)和提高危機信息傳播控制人員的危機意識。要進行系統(tǒng)的法制觀念、政治素養(yǎng)、職業(yè)道德的教育，定期開展模擬和實戰(zhàn)培訓(xùn)，培養(yǎng)他們對危機預(yù)測的敏銳的感知力和判斷力。

二是建立專門機構(gòu)對危機信息傳播控制人員進行專業(yè)技能的培訓(xùn)和考核。通過培訓(xùn)，使其掌握傳播規(guī)律和技能，熟練應(yīng)用各種技術(shù)設(shè)備和手段采集、處理、分析信息。能在復(fù)雜情況下迅速甄別信息真?zhèn)?。掌握溝通技巧，與上級、下級、同級部門、公眾、媒體進行順暢的信息溝通。具有大局意識和政策應(yīng)用能力，具有良好的文字和口頭表達能力和公關(guān)能力等。

三是在高等教育中進行政策性引導(dǎo)和投入。設(shè)立相關(guān)專業(yè)或課程培養(yǎng)專門從事公共危機信息管理的人才，是時代發(fā)展的需要。

總之，公共危機信息傳播控制中的政府形象建設(shè)是一項長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府工作的各層級、各方面。面對公共危機，面對瞬息變化的危機信息，政府必須高度重視，拿出智慧，按照誠實公開、宏觀統(tǒng)籌、迅速及時、整體把握、分塊落實、重點突破的原則，運用和借鑒國內(nèi)外先進的傳播控制理論、技術(shù)和手段，對公共危機信息進行卓有成效的控制，才能化解危機，才能真正樹立政府的良好形象。

注釋：

[1] 溫家寶在十屆人大三次會議上作《政府工作報告》[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/200703/04

[2] 胡昌平.管理學(xué)基礎(chǔ)[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2002

[3] 張勤.政府形象——社會關(guān)注的新焦點[J].新視野.1998，(2)

[4] 郭慶光.傳播學(xué)教程[M] 北京：中國人民大學(xué)出版社，2004

[5] 任軼群.媒體危機傳播對公眾危機感知的影響[D].中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)碩士論文.2009(4)

[6] 王偉.公共危機信息管理體系的構(gòu)建與運行機制研究[D].吉林大學(xué)博士論文.2007(12)

[1]弗蘭克·杰弗金斯.公共關(guān)系與成功的管理[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，1989

[2]斯蒂文·芬克.危機管理[M].臺北：臺灣經(jīng)濟與生活出版事業(yè)有限公司，1987

[3] 王瑋.鏡頭里的“第四勢力”[M].北京:北京廣播學(xué)院出版社，1999.

[4] 高波.我國政府傳播論[D].中央民族大學(xué)博士論文.2006 (4)

[5]朱立言,陳宏彩.論危機管理中的行政信息公開[J].新視野.2003，(6)

[6][7] 葉浩.政府新聞學(xué)[M].南京:江蘇人民出版社，2007