美國(guó)跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的借鑒

汪小勇 萬(wàn)玉秋 姜 文 繆旭波 朱曉東

(1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，污染控制與資源化研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，重慶400033;3.環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心，江蘇南京210042)

美國(guó)跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的借鑒

汪小勇1萬(wàn)玉秋1姜 文2繆旭波3朱曉東1

(1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，污染控制與資源化研究國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，重慶400033;3.環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心，江蘇南京210042)

大氣污染因其污染因子易受氣候變化等影響，可進(jìn)行長(zhǎng)距離跨界傳輸，是典型的跨行政邊界問(wèn)題。我國(guó)地域遼闊，行政區(qū)域眾多且與多個(gè)國(guó)家接壤或比鄰，跨界污染問(wèn)題研究十分必要。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域性大氣污染問(wèn)題明顯，管理手段落后，缺乏相應(yīng)管理體制和機(jī)制。美國(guó)在跨界大氣環(huán)境管理方面取得了顯著的成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理，尤其是跨界大氣環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義。本文首先以美國(guó)大氣跨界污染治理為例，結(jié)合具體實(shí)例，主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)、運(yùn)作方式三個(gè)方面詳細(xì)分析了州內(nèi)、州與州與之間以及跨國(guó)界三個(gè)層次跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系;其次，從上述幾方面對(duì)我國(guó)與美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行逐項(xiàng)比較分析;再次，對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系障礙分析認(rèn)為，統(tǒng)分結(jié)合的環(huán)境管理體制和尚未建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的主要障礙;在此基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境管理工作提出5個(gè)方面的建議，即成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu);加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作;強(qiáng)化依法治理;多種管理手段綜合應(yīng)用;加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與。

跨界污染;大氣污染;環(huán)境監(jiān)管;啟示

環(huán)境問(wèn)題的整體和差異性導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題跨越了原有的行政區(qū)限，呈現(xiàn)區(qū)域整體性特征。解決跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題是許多國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境治理難題之一。一些國(guó)家和地區(qū)在跨區(qū)域環(huán)境管理方面進(jìn)行了很多有益的探索和實(shí)踐，制定了一些關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境管理政策和制度［1］。在水環(huán)境方面，跨區(qū)域(流域)方面已經(jīng)制定的政策和制度取得了較好的實(shí)施效果［2、3］。與水環(huán)境污染有所不同，大氣環(huán)境污染因子受氣候、風(fēng)向等自然條件影響可進(jìn)行長(zhǎng)距離傳輸，是一種典型跨界環(huán)境污染問(wèn)題，但世界范圍內(nèi)有效治理經(jīng)驗(yàn)還很少［4］。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)伴隨著資源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年來(lái)大氣環(huán)境質(zhì)量雖有所好轉(zhuǎn)，但SO2、粉塵等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的區(qū)域性復(fù)合性大氣污染問(wèn)題［5］。隨著城市化進(jìn)程的加快，區(qū)域性大氣復(fù)合污染環(huán)境問(wèn)題將愈來(lái)愈突出。本文詳細(xì)分析了美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境管理的制度框架，在對(duì)我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管以及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)我國(guó)大氣環(huán)境管理和即將修訂的《大氣污染防治法》提供參考建議。

1 美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管

本文所指的區(qū)域指行政區(qū)域。本文將從州內(nèi)、州與州之間、美國(guó)與其他國(guó)家之間三個(gè)行政尺度范圍分析美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管。州內(nèi)以美國(guó)西部工業(yè)區(qū)加利福尼亞州(California)為例，這里工業(yè)發(fā)達(dá)，大氣污染嚴(yán)重且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng);州與州之間以美國(guó)東北部工業(yè)區(qū)各州和大西洋中部各州之間為例;第三個(gè)層次將以美國(guó)、加拿大和墨西哥三國(guó)間跨國(guó)界大氣污染為例。

1.1 州內(nèi)跨界大氣環(huán)境管理

第二次世界大戰(zhàn)給加州經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了良好的契機(jī)，隨著入遷人口的急增和工業(yè)化進(jìn)程的加快，加之洛杉磯盆地特殊的地形，使得加州地區(qū)煙霧彌漫，大氣污染問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，引起州政府和當(dāng)?shù)鼐用竦母叨戎匾?。為了控制跨界大氣環(huán)境污染，加州政府將全區(qū)設(shè)13個(gè)質(zhì)量管理區(qū)實(shí)行區(qū)域管理，但各個(gè)區(qū)域獨(dú)立的管理已經(jīng)不能解決整個(gè)區(qū)域環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)區(qū)域間的非正式合作與協(xié)商解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題也被證明是無(wú)效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)(the South Coast Air Quality Management District，SCAQMD)，在 SCAQMD 領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問(wèn)題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內(nèi)跨界大氣環(huán)境問(wèn)題的典范。

1.1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)成立［7］。其管理范圍涉及洛杉磯(Los Angeles)、橙縣(Orange)、河邊縣(Riverside)和圣伯那迪諾(San Bernardino)四個(gè)大縣和幾十個(gè)城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴(yán)重的地區(qū)。管理區(qū)設(shè)有一個(gè)管理委員會(huì)，下設(shè)12個(gè)委員，其中州政府代表3個(gè)，其他9個(gè)委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長(zhǎng)親自參加。管理委員會(huì)一般在每個(gè)月的第三個(gè)星期日上午召開(kāi)例會(huì)，討論通過(guò)預(yù)算、立法、人事等重大決策。

1.1.2 職能職責(zé)

作為一個(gè)區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，SCAMQD管理對(duì)象是固定大氣污染源和部分流動(dòng)污染源，汽車等流動(dòng)污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責(zé)是加強(qiáng)跨界合作，與地方政府和其他社會(huì)團(tuán)體共同制定和實(shí)施跨界合作計(jì)劃。通過(guò)區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實(shí)施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國(guó)國(guó)家環(huán)保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整個(gè)國(guó)家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來(lái)，SCAMQD向國(guó)家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計(jì)其數(shù)。

1.1.3 運(yùn)作方式

管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測(cè)3個(gè)主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計(jì)劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標(biāo)和措施。根據(jù)這一計(jì)劃，還要對(duì)各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過(guò)管理委員會(huì)審議通過(guò)后即可實(shí)施。管理區(qū)執(zhí)法部門主要是負(fù)責(zé)審查頒發(fā)許可證及對(duì)各企事業(yè)單位的環(huán)保計(jì)劃和措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領(lǐng)取許可證時(shí)需要交費(fèi)，另需每年交納一定的年費(fèi)，對(duì)污染企業(yè)也會(huì)收取排污費(fèi)。目前，管理區(qū)近90%的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由各類收費(fèi)解決。監(jiān)測(cè)部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)大氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術(shù)的推廣工作。管理區(qū)代理機(jī)構(gòu)更多的采用非管制手段，例如基于市場(chǎng)的激勵(lì)手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術(shù)支持等。

1.2 州與州之間跨界大氣環(huán)境管理

科學(xué)家經(jīng)由模式和研究證明，臭氧前趨物質(zhì)會(huì)有長(zhǎng)距離傳輸現(xiàn)象，因此臭氧與光化學(xué)煙霧問(wèn)題須跨州合作才能解決［8］。于是美國(guó)東岸成立臭氧傳輸委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。本文選取臭氧傳輸委員會(huì)(the Ozone Transport Commission，OTC)為例說(shuō)明美國(guó)州與州之間的大氣環(huán)境監(jiān)管。盡管我國(guó)目前沒(méi)有成立關(guān)于某一類污染物的專門機(jī)構(gòu)，但是OTC作為一個(gè)跨行政區(qū)劃的機(jī)構(gòu)，它的大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制具有代表性，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)的跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管借鑒。

1.2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

OTC成立于1990年，由《清潔空氣法》修正案批準(zhǔn)設(shè)立，主要關(guān)注美國(guó)的東北部區(qū)域，負(fù)責(zé)美國(guó)東北部11個(gè)州和華盛頓特區(qū)的臭氧運(yùn)輸工作和規(guī)劃推動(dòng)氮氧化物抵換交易制度。OTC對(duì)組成成員有一定的限制，參加會(huì)議的成員必須是政府環(huán)境委員，EPA是其中必須參與的成員之一，這樣可以迫使聯(lián)邦政府和州政府能在一起討論問(wèn)題。當(dāng)?shù)胤秸枰ㄟ^(guò)OTC向EPA提供建議時(shí)，EPA可以贊成也可以駁回它的提議。但是一旦駁回了OTC的建議，EPA必須給出理由，并提出可以達(dá)到相同目的的供選擇的其他方案。

1.2.2 職能職責(zé)

OTC最初的職責(zé)是幫助地方政府采取必要措施對(duì)對(duì)流層臭氧濃度進(jìn)行控制，以達(dá)到聯(lián)邦政府的要求，后來(lái)進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)氮氧化物的遷移對(duì)大氣環(huán)境的影響，開(kāi)始關(guān)注氮氧化物的擴(kuò)散。它的工作分為3個(gè)主要方面:①風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和模型研究。重點(diǎn)關(guān)注大氣污染易造成哪些潛在的健康威脅或安全風(fēng)險(xiǎn)，以及目前急需解決的科學(xué)問(wèn)題。②制定控制移動(dòng)大氣污染源相關(guān)政策，主要是對(duì)汽車尾氣的移動(dòng)污染源控制。③制定控制固定大氣污染源相關(guān)政策，主要是能源的有效利用。

1.2.3 運(yùn)作方式

OTC主要通過(guò)以下三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn):

(1)聯(lián)合科研、企業(yè)等各種機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)研究和綜合評(píng)估，同時(shí)也參與其中的科學(xué)研究，通過(guò)對(duì)大氣污染物的傳輸研究，為EPA制定控制臭氧長(zhǎng)距離傳輸相關(guān)決策提供可靠依據(jù);

(2)OTC成員州之間的約定。在OTC成員共同簽署的理解備忘錄指導(dǎo)下，各成員通過(guò)合作協(xié)議，相互合作、共同協(xié)商合作區(qū)域內(nèi)流動(dòng)污染源的控制;

(3)聯(lián)合機(jī)制。通過(guò)這個(gè)機(jī)制OTC成員州可以在某個(gè)事件上一致對(duì)外(其他州、產(chǎn)業(yè)、聯(lián)邦政府等)。

1.3 美國(guó)—加拿大—墨西哥之間跨界大氣環(huán)境管理(北

美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境合作)

20世紀(jì)70年代起美國(guó)、加拿大和墨西哥三個(gè)北美主要國(guó)家已經(jīng)對(duì)嚴(yán)重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)注，主要焦點(diǎn)問(wèn)題集中在酸雨上［9］。1993年三國(guó)簽訂了《北美環(huán)境合作協(xié)定》(North American Agreementon Environmental Cooperation，NAAEC)，主要通過(guò)規(guī)定環(huán)境保護(hù)的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機(jī)構(gòu)和尋求環(huán)境爭(zhēng)端的妥善解決等各種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)。NAFTA為協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題構(gòu)建了一個(gè)全新的模式。

1.3.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

為了保證環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，北美自由貿(mào)易區(qū)區(qū)內(nèi)建立了北美環(huán)境合作委員會(huì)(Tri-national North American Commission for Environmental Cooperation，CEC)。由三個(gè)部分組成:部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)、秘書處和聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)(Joint Public Advisory Committee，JPAC)。理事會(huì)由三國(guó)部長(zhǎng)級(jí)官員組成，每年至少召開(kāi)一次例會(huì);秘書處處理日常事務(wù)及為理事會(huì)執(zhí)行協(xié)議提供具體技術(shù)服務(wù);聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)由來(lái)自成員國(guó)的15名環(huán)境和工商界代表組成的聯(lián)合咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)向理事會(huì)就環(huán)境事務(wù)提供咨詢，包括年度工作計(jì)劃和CEC預(yù)算。

1.3.2 職能職責(zé)

CEC主要致力于提高環(huán)境保護(hù)水平，提高公眾的環(huán)保意識(shí)。主要工作包括協(xié)調(diào)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的關(guān)系、生物多樣性維護(hù)、防治污染、保護(hù)公眾健康和環(huán)境法律政策管理。通過(guò)聯(lián)系政府官員、專家顧問(wèn)、學(xué)術(shù)界人士及關(guān)心環(huán)境的公眾來(lái)共同推動(dòng)地區(qū)性的環(huán)境改善。在跨界大氣污染治理方面主要通過(guò)協(xié)議合作來(lái)解決跨界大氣爭(zhēng)端。主要有三個(gè)方面工作:促進(jìn)三國(guó)空氣質(zhì)量管理合作;開(kāi)發(fā)提高北美空氣質(zhì)量的技術(shù)和戰(zhàn)略工具;制定三國(guó)空氣質(zhì)量改善計(jì)劃。

1.3.3 運(yùn)作方式

NAAEC運(yùn)作方式最顯著特點(diǎn)就是信息公開(kāi)和公眾參與機(jī)制。部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)每年至少開(kāi)一次會(huì)，其中至少有一次必須向公眾開(kāi)放，至少在一次會(huì)議中組織三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)與公眾對(duì)話回答與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的問(wèn)題，接受與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的投訴和建議。所有的理事會(huì)決定都必須向公眾宣布。聯(lián)合公眾咨詢委員會(huì)則是直接促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)，每年就各種環(huán)境論題開(kāi)展公眾咨詢。

其次是爭(zhēng)端解決機(jī)制。NAAEC爭(zhēng)端解決的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在當(dāng)成員國(guó)持續(xù)的不實(shí)施其環(huán)境法規(guī)時(shí)才使用制裁手段。CEC有權(quán)召集技術(shù)顧問(wèn)調(diào)解和向各方提出建議來(lái)尋求圓滿的解決方案。允許成員國(guó)的公民或團(tuán)體向CEC秘書處提出申訴，控告某一國(guó)未能有效地執(zhí)行其環(huán)境法規(guī)。這種公眾直接提出申訴在國(guó)際組織中是罕見(jiàn)的［10］。

2 中美跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管機(jī)制比較分析

2.1 組織方式比較

美國(guó)與我國(guó)都實(shí)行環(huán)保局統(tǒng)一管理、其他相應(yīng)部門分別管理的統(tǒng)分管理模式。但在美國(guó)政治文化傳統(tǒng)中，強(qiáng)調(diào)的是地方自治，對(duì)于涉及區(qū)域事務(wù)的問(wèn)題，多數(shù)情況只建立管理體制，不建立政府體制。以《國(guó)家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府之間經(jīng)常會(huì)從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，找到利益共同點(diǎn)，從而聯(lián)手合作。而我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)部門之間或互相“扯皮”或爭(zhēng)奪管轄權(quán)的情況，最根本的原因在于各部門的職權(quán)沒(méi)有通過(guò)立法加以明確和細(xì)化。

2.2 法律和制度建設(shè)比較

1970年美國(guó)制定了以《清潔空氣法》為核心的一系列法律法規(guī)，通過(guò)立法來(lái)控制大氣污染，并取得了明顯的效果。1990年頒布的新的清潔空氣法，對(duì)原清潔空氣法進(jìn)行了重大修訂和補(bǔ)充，修正案進(jìn)一步加強(qiáng)了聯(lián)邦和州兩級(jí)政府環(huán)保主管部門的權(quán)限，提出了一系列新的法規(guī)，要求在工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、交通系統(tǒng)，甚至社會(huì)生活方式方面都要做出改進(jìn)，以減少空氣污染物的排放。

中國(guó)的大氣環(huán)境保護(hù)立法，在法律的層次上，主要包括《環(huán)境保護(hù)法》和專門的《大氣污染防治法》。在行政法規(guī)和規(guī)章的層次上，主要包括《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》、《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法的通知》等。此外，我國(guó)還制定了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》、《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 機(jī)構(gòu)建設(shè)比較

美國(guó)在區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管中設(shè)立了許多由立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)，以州為單位的組織，如加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)。州級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)不受聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，各州環(huán)保局各自保持獨(dú)立，依照本州法律履行職責(zé)，只依據(jù)聯(lián)邦法律在部分事項(xiàng)上與聯(lián)邦環(huán)保局合作，完成任務(wù)。

我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)成立了6大區(qū)域環(huán)境督查中心，地方上有些省份也成立了地方環(huán)境督查中心，但是在跨區(qū)域管理上機(jī)構(gòu)職能不全，例如華東環(huán)境保護(hù)督查中心“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，只有事故發(fā)生后的協(xié)調(diào)功能，明顯力度不夠。一些地方政府干預(yù)環(huán)保部門執(zhí)法，批準(zhǔn)建設(shè)短期經(jīng)濟(jì)效益好但能源資源消耗大、大氣污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目;不執(zhí)行國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定，盲目建設(shè)了一些布局不合理和污染超標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目。

2.4 監(jiān)管手段比較

美國(guó)《清潔空氣法》所規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、排放限制、新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和危險(xiǎn)空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。具有以下特點(diǎn):①遵循技術(shù)強(qiáng)制原則，根據(jù)污染物類型的不同，新源和現(xiàn)源的不同，依據(jù)不同的生產(chǎn)工藝和污染控制技術(shù)規(guī)定了寬嚴(yán)程度不同的排放標(biāo)準(zhǔn);②強(qiáng)調(diào)對(duì)新源和有害污染物的控制，由聯(lián)邦環(huán)保局劃分制定措施全國(guó)統(tǒng)一適用;③在全國(guó)范圍內(nèi)劃分控制單元，將其分為達(dá)標(biāo)區(qū)和未達(dá)標(biāo)區(qū)兩類，對(duì)未達(dá)標(biāo)區(qū)規(guī)定達(dá)標(biāo)期限，制定地方排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制;對(duì)達(dá)標(biāo)區(qū)實(shí)施反惡化和防止降級(jí)的計(jì)劃;④排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施得到聯(lián)邦和州的雙重監(jiān)督，許可證的全面有效推行也為標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施提供了保障。

我國(guó)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以環(huán)境質(zhì)量為主要依據(jù)。其特點(diǎn)是:①雖然法律規(guī)定在制定排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮技術(shù)條件，但實(shí)際上排放標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)政策和污染控制技術(shù)之間的依托關(guān)系不明確，區(qū)別于美國(guó)的“技術(shù)強(qiáng)制”原則;②排放標(biāo)準(zhǔn)因污染源和污染物的分類不如美國(guó)的更具針對(duì)性和合理性;③對(duì)未達(dá)標(biāo)規(guī)定了總量控制，但對(duì)達(dá)標(biāo)區(qū)卻沒(méi)有防止空氣質(zhì)量惡化和降級(jí)的相關(guān)計(jì)劃;④環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與“三同時(shí)”、環(huán)評(píng)以及限期治理等制度有關(guān)，但沒(méi)有規(guī)定許可證為直接實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的載體。

2.5 主要成效的比較

美國(guó)早在1976年就開(kāi)始試行可交易的排污許可證制度。聯(lián)邦環(huán)保局重視康涅狄格州的污染許可貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)，于1982年頒布、1986年修改了排污交易政策，并注意不斷推行在創(chuàng)立監(jiān)測(cè)和減少污染的市場(chǎng)機(jī)制方面的一系列經(jīng)驗(yàn)。1990年通過(guò)的美國(guó)《清潔空氣法(修正案)》擴(kuò)展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個(gè)組成部分的適用范圍。通過(guò)排污權(quán)交易，可以保證每年1000萬(wàn)t的SO2排放量發(fā)生在那些能夠以最低廉的代價(jià)控制排放的污染源。

我國(guó)排污權(quán)交易制度的應(yīng)用相當(dāng)廣泛。2001年7月，山西省政府確定將亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供技術(shù)援助的“山西省二氧化硫排污權(quán)交易管理辦法”項(xiàng)目在太原市進(jìn)行試點(diǎn)。太原市采取“有上限的交易計(jì)劃”，在總量控制下進(jìn)行SO2配額交易。

2002年，江蘇省發(fā)布了全國(guó)首部排污權(quán)交易辦法，近年來(lái)長(zhǎng)三角兩省一市的排污交易愈發(fā)受到重視。2003年，江蘇省太倉(cāng)市太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京市下關(guān)發(fā)電廠簽訂協(xié)議，以每年170萬(wàn)元的價(jià)格，跨市向下關(guān)發(fā)電廠購(gòu)買1 700 t的SO2排污權(quán)。這是中國(guó)首例異地SO2排污交易，為長(zhǎng)三角環(huán)境平臺(tái)的區(qū)域內(nèi)SO2排污交易提供了良好的合作基礎(chǔ)。

3 創(chuàng)新我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的障礙分析

綜合以上分析，我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管在組織方式、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)管手段等方面都存在很大不同，監(jiān)管成效差異明顯。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)不僅僅是對(duì)策不到位的問(wèn)題，更有更高層次的體制、機(jī)制障礙。

當(dāng)前，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門綜合管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合”的環(huán)境保護(hù)管理體制尚不完善，全社會(huì)共同參與環(huán)保工作的合力尚未形成，仍存在一些制約環(huán)保事業(yè)發(fā)展的體制問(wèn)題，主要體現(xiàn)為:一是職能分散交叉現(xiàn)象依然存在，環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng);二是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，國(guó)家環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)在少數(shù)地方得不到堅(jiān)決有效執(zhí)行，一些地方保護(hù)主義尚未得到有效根治;三是環(huán)保監(jiān)管力量與日益繁重的環(huán)保任務(wù)不適應(yīng);四是農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)管力量薄弱［11］。

目前，我國(guó)大氣環(huán)境管理實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)督管理和分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。關(guān)于跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容幾乎沒(méi)有明確涉及?，F(xiàn)行的大氣污染防治法規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量由當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)，將大氣污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的內(nèi)容，既沒(méi)有區(qū)域空氣質(zhì)量管理主體，也沒(méi)有具體的控制措施。由于大氣污染具有長(zhǎng)距離、跨界污染的典型特征，而我國(guó)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制尚未形成。在這一管理體制模式下，我國(guó)現(xiàn)階段還無(wú)法成立跨區(qū)域大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，只能通過(guò)地方政府間形成區(qū)域合作，在京冿冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作［12］。由于資金、管理水平等條件所限，現(xiàn)階段大氣污染聯(lián)防聯(lián)控還集中在火電、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)，無(wú)法覆蓋全范圍。在體制“橫向”和“縱向”還沒(méi)有完全理順的情況下，缺乏程序性立法、廣泛的公眾參與和專家技術(shù)支持等都是創(chuàng)新我國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管體系的重要障礙。同時(shí)，技術(shù)上如空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定的差距。經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用也存在一定的障礙，如公眾對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不熟悉，市場(chǎng)發(fā)育不健全，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)刺激功能不強(qiáng)等等。

4 美國(guó)跨區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管對(duì)我國(guó)的借鑒

4.1 成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)

空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國(guó)的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點(diǎn)都是設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和對(duì)應(yīng)的職能職責(zé)和運(yùn)作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)針對(duì)跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團(tuán)的環(huán)境政策的共同點(diǎn)。雖然在機(jī)構(gòu)成立初期賦予該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其所致力于的目標(biāo)則較為明確，無(wú)論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來(lái)多邊經(jīng)濟(jì)體系中的機(jī)構(gòu)安排開(kāi)辟可行性思路:即成立超國(guó)家的環(huán)境權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)性服務(wù)，同時(shí)可以輔之以針對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行檢查與監(jiān)督的權(quán)利［13］。成立一個(gè)區(qū)域性大氣污染管理部門，通過(guò)統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一行動(dòng)和統(tǒng)一監(jiān)控實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制［14］。

4.2 加強(qiáng)政府區(qū)域間協(xié)調(diào)合作

政府在環(huán)境監(jiān)管中起著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)都是對(duì)企業(yè)行為的管制，而法律又明確規(guī)定地方政府是環(huán)境保護(hù)的主體。因此，跨界環(huán)境問(wèn)題的協(xié)調(diào)和解決要靠政府層次的制約和合作，加強(qiáng)對(duì)政府以及政府決策的規(guī)范管理以及人大、公眾等對(duì)政府行政行為社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督等非常有必要。同時(shí)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、論壇和信息通報(bào)等途徑，加強(qiáng)各行政單元之間的聯(lián)系和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，積極開(kāi)發(fā)交叉培訓(xùn)研討會(huì)、示范項(xiàng)目等。

4.3 強(qiáng)化依法治理

30年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的部門法框架，但是在跨界大氣污染治方面依然缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)定。我國(guó)的科研和實(shí)踐已經(jīng)證明劃定新區(qū)域范圍的必要性，如京津唐地區(qū)、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)等，實(shí)施區(qū)域大氣污染控制。因此，有必要加強(qiáng)跨界大氣環(huán)境監(jiān)管立法，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域制定區(qū)域性空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可由國(guó)家制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各省、市、自治區(qū)負(fù)責(zé)規(guī)劃并達(dá)到相關(guān)要求。對(duì)于達(dá)標(biāo)和未達(dá)標(biāo)區(qū)域分別采用不同的治理策略，特別要對(duì)未達(dá)標(biāo)地區(qū)制定具體的控制要求，努力促使區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)并進(jìn)一步提高。其他跨界糾紛可由區(qū)域間共同協(xié)商制定具有法律標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，共同依法執(zhí)行。

4.4 多種管理手段綜合應(yīng)用

政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強(qiáng)制性手段。但行政型強(qiáng)制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進(jìn)行整體利益分配。隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮擴(kuò)張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來(lái)自移動(dòng)污染源的污染物。有必要從信任政府運(yùn)用命令主導(dǎo)控制手段到利用激勵(lì)手段和市場(chǎng)手段完成許多政策目標(biāo)(包括空氣污染控制)的變革。

技術(shù)手段是美國(guó)解決跨界大氣污染的一種強(qiáng)有力手段，無(wú)論是SCAMQD還是OTC或是NAFF，都有一支強(qiáng)大的技術(shù)力量，SCAMQD的戰(zhàn)略是通過(guò)開(kāi)發(fā)、引進(jìn)、要求和激勵(lì)等手段，鼓勵(lì)既運(yùn)用現(xiàn)有技術(shù)，又利用“有待證實(shí)”的技術(shù)擴(kuò)大行政管理范圍;OTC通過(guò)技術(shù)研究，掌握空氣主要污染物的長(zhǎng)距離跨界運(yùn)輸并依此作為制定相關(guān)政策法規(guī)的依據(jù);NAFF也有專門的研究機(jī)構(gòu)參與公共政策的制定，并提供評(píng)估和建議。因此，加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用，加強(qiáng)對(duì)固定污染源和流動(dòng)污染源排放控制技術(shù)和企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是一種行之有效的方法。

經(jīng)濟(jì)手段也是目前解決跨區(qū)域污染問(wèn)題的有效手段之一，我國(guó)雖然在20世紀(jì)90年代初就在太原、包頭、開(kāi)遠(yuǎn)、柳州、平頂山等10多個(gè)城市開(kāi)展了排污交易試點(diǎn)工作，但目前除太原市制定了相應(yīng)的規(guī)章外，兩控區(qū)其它地區(qū)還沒(méi)有具體的行動(dòng)。我國(guó)應(yīng)嘗試在省級(jí)范圍內(nèi)進(jìn)行多種污染物的排放權(quán)交易，努力建立全面排污權(quán)交易制度。

4.5 加強(qiáng)信息公開(kāi)和公眾參與

由于空氣污染控制技術(shù)性強(qiáng)，涉及利益方較多，要求參與政策制定和管理的人要理解被管制活動(dòng)和過(guò)程的細(xì)節(jié)，才能制定出科學(xué)的環(huán)境政策。這就需要在這方面占居信息優(yōu)勢(shì)的被管制方的參與和合作。而公眾參與環(huán)境管理是法律賦予的權(quán)利。從美國(guó)跨界大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)可以看出，無(wú)論是國(guó)會(huì)制定法律還是USEPA及州環(huán)境管理機(jī)構(gòu)制定政策，都需要來(lái)自公眾和受管制方的參與、配合。這種合作的方式無(wú)疑有助于提高政策制定的有效性，并為政策的執(zhí)行提供便利。在不影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的前提下采取切實(shí)的措施控制空氣污染，要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領(lǐng)導(dǎo)力，還要求有來(lái)自國(guó)家政府或國(guó)際社會(huì)的外部壓力。

References)

［1］Tuinstra W，Hordijk L．Moving Boundaries in Transboundary Air Pollution Co-production of Science and Policy Under the Convention on Long Range Transboundary Air Pollution ［J］． Global Environmental Change，2006，16(4):349 －363．

［2］Allouche J．International Water Treaties:Negotiation and Cooperation Along Transboundary Rivers ［J］．Global Environmental Politics，2009，9(1):142－143．

［3］Kallioras A，Pliakas F．The Legislative Framework and Policy for the Water Resources Management of Transboundary Rivers in Europe:the Case of Nestos/Mesta River，between Greece and Bulgaria ［J］．Environmental Science ＆ Policy，2006，9(3):291 －301．

［4］Bergin M S， West J J． RegionalAtmosphericPollution and Transboundary Air Quality Management［J］．Annual Review of Environment and Resources，2005，30:1 －37．

［5］馬中，石磊，崔格格．關(guān)于區(qū)域環(huán)境政策的思考［J］．環(huán)境保護(hù)，2009，(13):20 －22．［Ma Zhong，Shi Lei，Cui Gege．Discussion about Region Environment Policy ［J］．Environmental Protection，2009，(13):20 －22．］

［6］Nordenstam B J，Lambright W H．A Framework for Analysis of Transboundary Institutions for Air Pollution Policy in the United States［J］．Environmental Science ＆ Policy，1998，1(3):231 －238．

［7］Lents J M．Making Clean Air Programs Work［J］．Environmental Science ＆ Policy，1998，1(3):211 －222．

［8］De Leeuw F A A M．A Set of Emission Indicators for Long-range Transboundary Air Pollution［J］．Environmental Science ＆ Policy，2002，5(2):135 －145．

［9］Regas J L．Acid Deposition．In:Uman，M．(Ed，)，Keeping Pace with Science and Engineering［M］．Washington:National Academy Press，1993．

［10］李壽平．北美自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)環(huán)境與貿(mào)易問(wèn)題的協(xié)調(diào)及其啟示［J］．時(shí)代法學(xué)，2005 ，(5):97 －102．［Li Shouping．How NAFTA Coordinate the Issue on Environment and Trade and Its Enlightenments［J］．Presentday Law Science，2005，(5):97 －102．］

［11］周生賢．推進(jìn)環(huán)保體制改革 探索中國(guó)環(huán)保新道路［EB/OL］．(2011 －07 －05)．http://www．gov．cn/gzdt/2011 －07/05/content_1899478．htm．［Zhou Shengxian．China to Promote Environmental Protection System toExploreA New Path of Environmental Protection．［EB/OL］．(2011 － 07 － 05)．http://www．gov．cn/gzdt/2011 －07/05/content_1899478．htm．］

［12］人民網(wǎng)．國(guó)辦發(fā)文促大氣污染聯(lián)防聯(lián)控 改善空氣質(zhì)量(全文)［EB/OL］．(2010 －05 － 14)．http://politics．people．com．cn/GB/1027/11597227．html．［People ．SCS Text to Promote Joint Prevention and Control of Air Pollution to Improve Air Quality(Full Text)．［EB/OL］．(2010 －05 －14)．http://politics．people．com．cn/GB/1027/11597227．html．］

［13］秦天寶，郭明磊．北美自由貿(mào)易區(qū)和歐盟的區(qū)域性環(huán)境政策淺析［J］．上海環(huán)境科學(xué)，2000，(2):56 －62．［Qin Tianbao，Guo Minglei．Preliminary Discussion on Regional Environmental Policy of NAFTA and EU［J］．Shanghai Environmental Sciences，2000，(2):56 －62．］

［14］柴發(fā)合．建議成立區(qū)域性大氣污染管理部門［J］．環(huán)境，2008，(7):34 － 35．［Chai Fahe．Recommended the Establishment of Regional Air Pollution Management［J］．Environment，2008，(7):34 －35．］

Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American

WANG Xiao-yong1WAN Yu-qiu1JIANG Wen2MIAO Xu-bo3ZHU Xiao-dong1
(1．State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse，School of the Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China;2．College of Rongzhi，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400033，China;3．East China Environmental Supervision Centre，Ministry of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210042，China)

Air pollution is a transboundary problem，disregarding political boundaries，as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances．The territory of China is vast and there are many administrative regions，with a number of other countries bordering on our country，so it is necessary to carry out research into transboundary pollution．In recent years，more regional air pollution issues appear，but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established．The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management．These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China，especially for the management of transboundary air．First，using case studies of the United States，we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting，functions and duties，and mode of operation at three regional scales:within states，among states，and across national borders．Second，the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States．Third，China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense．On the basis of above analyses，the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China:establish transboundary authority，strengthen coordination and cooperation among regional governments，strengthen the rule by law，integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools，and strengthen information disclosure and encourage the public participation．

transboundary pollution;air pollution;environment monitor;suggestion

X3

A

1002－2104(2012)03－0118－06

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．03．020

2011－11－01

汪小勇，博士生，講師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與管理。

“十一五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度與若干監(jiān)管技術(shù)規(guī)范研究”(編號(hào):2007BAC16B05);國(guó)家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)“武進(jìn)港水環(huán)境綜合整治方案與工程效益評(píng)估”(編號(hào):2008ZX07101－004－05)。

(編輯:劉照勝)