“村官”犯罪問(wèn)題研究
——以浙江省松陽(yáng)縣為例

□曹莉芳

（松陽(yáng)縣人民檢察院，浙江松陽(yáng) 323400）

“村官”犯罪問(wèn)題研究
——以浙江省松陽(yáng)縣為例

□曹莉芳

（松陽(yáng)縣人民檢察院，浙江松陽(yáng) 323400）

當(dāng)前，農(nóng)村干部利用職權(quán)犯罪的案件呈逐年上升趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為犯罪主體集中；犯罪手法較為簡(jiǎn)單，涉嫌罪名集中；窩案、串案比較突出；涉案金額逐年遞增。究其原因：一是農(nóng)村干部自身文化素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡??；二是選舉源頭上存在瑕疵，村級(jí)組織建設(shè)薄弱；三是財(cái)務(wù)管理混亂，制度形同虛設(shè)；四是監(jiān)督機(jī)制失靈，內(nèi)外部監(jiān)督乏力。對(duì)此，提出五項(xiàng)對(duì)策：一要規(guī)范“村官”選舉，肅清源頭；二要多措并舉，努力提高“村官”隊(duì)伍的整體素質(zhì)；三要強(qiáng)化基層管理的規(guī)章制度建設(shè)，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行；四要完善村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制；五要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，加強(qiáng)懲治與預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪的力度。

“村官”；職務(wù)犯罪；浙江省松陽(yáng)縣

2012年2月29日，浙江省松陽(yáng)縣人民法院刑事審判庭座無(wú)虛席，因?yàn)楫?dāng)天是松陽(yáng)縣人民檢察院提起公訴的麗水市水閣街道辦事處某村原村委會(huì)主任邱某接受宣判的日子，被告人邱某犯貪污罪、受賄罪、詐騙罪、行賄罪，被判有期徒刑合并執(zhí)行20年。當(dāng)這起案件圓滿地畫上句號(hào)，筆者卻陷入更深的思索：“村官”，一個(gè)看上去權(quán)小職微的基層干部，撈錢手段卻五花八門，金額也從幾千上萬(wàn)元驟升到數(shù)十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)元。他們?yōu)橐患褐綖E用職權(quán)，最后走上犯罪道路。與此同時(shí)，受損的不僅僅是他們自己，還有國(guó)家的公信力與人民的利益，更導(dǎo)致了農(nóng)村不穩(wěn)定因素滋長(zhǎng)，群體性事件頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害黨群干群關(guān)系。為此，農(nóng)村干部職務(wù)犯罪問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起各界的高度重視。

一、“村官”犯罪的特點(diǎn)及表現(xiàn)

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)投入的增多和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村干部利用職權(quán)犯罪的案件呈逐年上升趨勢(shì)，以浙江省松陽(yáng)縣人民檢察院查辦的案件為例，2003年至2012年共查辦農(nóng)村干部職務(wù)犯罪案件34件46人，其中2003年至2007年，查辦農(nóng)村干部職務(wù)犯罪案12件，涉案人員16人；2007年至2012年，查辦農(nóng)村干部職務(wù)犯罪案22件，涉案人員達(dá)30人。在發(fā)案數(shù)量上呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)之勢(shì)，2003年至2012年十年的時(shí)間里，發(fā)案件數(shù)和人數(shù)后五年均是前五年的1.8倍多，特別是2011年至2012年短短的兩年時(shí)間里，就查辦該類案件15件18人，且涉案金額絕大多數(shù)在5萬(wàn)元以上，特別是文章開(kāi)頭提到的麗水市蓮都區(qū)水閣街道辦事處某村村委會(huì)主任邱某，涉案金額更是高達(dá)419.5萬(wàn)元。所涉罪名包括貪污、受賄、詐騙、行賄等。綜合分析這些案件，可以看出，“村官”犯罪案件具有以下特點(diǎn)。

（一）犯罪主體集中，以村黨支部書記、村民委員會(huì)主任、村出納為主。在松陽(yáng)縣人民檢察院查辦的46名農(nóng)村干部中，村黨支部書記8人，村民委員會(huì)主任18人，村出納會(huì)計(jì)5人，村兩委其他人員15人。村黨支部書記、村民委員會(huì)主任、村出納員三類對(duì)象占了總?cè)藬?shù)的67%。

（二）犯罪手法較為簡(jiǎn)單，涉嫌罪名集中。犯罪類型主要表現(xiàn)為貪污、受賄和挪用公款，上述查辦的34件涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中，貪污11件，受賄8件，挪用公款6件，占總案件的74%。犯罪手段比較單一，受賄多表現(xiàn)為協(xié)助政府進(jìn)行政策處理等工作過(guò)程中收受或索要項(xiàng)目承建方賄賂；貪污多表現(xiàn)為虛列支出、篡改發(fā)放清單、收入不入賬、虛寫領(lǐng)條等。如2004年查辦的西屏鎮(zhèn)某村村民主任葉某某貪污案，葉某某利用職務(wù)便利，伙同村出納以虛列支出、篡改發(fā)放清單等方式貪污公款5萬(wàn)余元。犯罪對(duì)象涉及的領(lǐng)域主要是專項(xiàng)錢款，包括土地征用補(bǔ)償款、青苗補(bǔ)貼款、退耕還林款、移民安置款及其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目款。

（三）窩案、串案比較突出。隨著村務(wù)公開(kāi)、村級(jí)財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制等制度在我省農(nóng)村逐步推廣，村民組織的日常事務(wù)透明度越來(lái)越高，“村官”職務(wù)犯罪往往需要借助村支部書記、村委會(huì)主任和村出納共同配合才能完成。犯罪分子為使自己的不法行為得逞，通常會(huì)與知情人、經(jīng)手人搞好關(guān)系或共同作案，為自己作案及非法獲取利益創(chuàng)造便利條件，因此極易出現(xiàn)查一件、帶一串、端一窩的現(xiàn)象。如2008年查辦的望松鄉(xiāng)某村村委會(huì)主任程某某伙同出納邱某某挪用公款89萬(wàn)元；2010年查辦的望松鄉(xiāng)王村村某生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)委王某某等5人共同貪污土地征用款7萬(wàn)余元；2011年查辦的蓮都區(qū)水閣街道某村村委會(huì)主任邱某某伙其他村兩委干部等5人共同貪污公款278萬(wàn)元余，等等。都是典型的相互利用共同作案的例子。

（四）涉案金額逐年遞增，社會(huì)影響惡劣，后果嚴(yán)重。隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，國(guó)家逐年加大了對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投資力度，大量項(xiàng)目資金的投入以及管理不善，給了一些心術(shù)不正的農(nóng)村干部提供了滋生腐敗的土壤，涉案數(shù)額從幾千上萬(wàn)元驟升到數(shù)十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)元，松陽(yáng)縣人民檢察院2003年至2007年查辦的案件涉案金額最小的2萬(wàn)元，最大的11.7萬(wàn)元；而2007年以來(lái)，90%以上的案件涉案金額均在5萬(wàn)元以上，最高的涉案金額高達(dá)419.5萬(wàn)元。社會(huì)影響極其惡劣，嚴(yán)重影響群眾利益，影響社會(huì)穩(wěn)定，造成干群關(guān)系緊張。

二、“村官”犯罪的原因分析

導(dǎo)致農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的原因是多方面的，既有個(gè)人方面的原因，也有社會(huì)方面的原因。具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）農(nóng)村干部自身文化素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，這是導(dǎo)致他們走上犯罪道路的根本原因。一是文化水平低。被查處的46人中有42人（占91.3%）是初中及初中以下文化，其中有5人是小學(xué)文化，2人是文盲。二是法律意識(shí)淡薄。有些干部根本不知法、不懂法，工作中習(xí)慣感情用事，甚至有的受到查處時(shí)還不知道自己的行為已構(gòu)成違法犯罪。如查辦的裕溪鄉(xiāng)某村黨支部書記程某某貪污案，程某某為補(bǔ)償其兄妹在龍麗一級(jí)公路征地中其種植的茶葉等經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)償價(jià)格偏低的問(wèn)題，擅自將全村所有征用的旱地以水田名義上報(bào)有關(guān)部門，獲得差價(jià)3.3萬(wàn)元，而后在未經(jīng)任何會(huì)議商量的情況下，直接將這筆錢分給了自己兄妹5人。應(yīng)該說(shuō)，其兄妹被征用的茶葉等經(jīng)濟(jì)作物正值收益高峰期突然被征用，損失較大要求多一點(diǎn)補(bǔ)償?shù)囊笠彩钦?dāng)?shù)?，但由于程某某法制觀念淡漠、盲目操作而受到法律的追究。三是存在較為嚴(yán)重的特權(quán)思想。一些“村官”長(zhǎng)期為官，權(quán)力欲極度膨脹。個(gè)別“村官”任職多年，甚至認(rèn)為自己勞苦功高，特別是一些“空殼村”的干部，多年拿不到一分錢的誤工補(bǔ)貼，他們認(rèn)為利用當(dāng)前黨的合理政策套點(diǎn)錢理所當(dāng)然，從而放松了對(duì)自己的約束。

（二）選舉源頭上存在瑕疵，村級(jí)組織建設(shè)薄弱。由于在選舉中缺少必要的監(jiān)督與制約，有的村干部靠拉選票、弄虛作假等方式爭(zhēng)權(quán)上臺(tái)，上臺(tái)后任人唯親，任用親近的人組成村兩委，致使整個(gè)村級(jí)組織缺乏向心力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（三）財(cái)務(wù)管理混亂，制度形同虛設(shè)。近年來(lái)，各地在村級(jí)財(cái)務(wù)管理方面普遍采取了村級(jí)財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理、村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)、建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等措施，使村級(jí)財(cái)務(wù)管理得到了一定的規(guī)范。但是從調(diào)查情況看，許多制度流于形式。有的農(nóng)村干部利用權(quán)力對(duì)資金自批自支，村會(huì)計(jì)成擺設(shè)。如查處的原望松鄉(xiāng)某村委會(huì)主任程某某挪用公款案，程某某叫村會(huì)計(jì)邱某某先后四次從村集體賬戶支取70萬(wàn)元用于自己工程開(kāi)支等，當(dāng)時(shí)既沒(méi)有村委會(huì)決議，也沒(méi)有村支書的簽字審核，甚至連借款憑據(jù)都沒(méi)有。報(bào)銷憑證不規(guī)范，“白條子”入賬現(xiàn)象仍然存在?！鞍讞l子”沒(méi)有經(jīng)手人簽名、缺少證明人作證、未經(jīng)審批人審批的現(xiàn)象依然比較突出。有的農(nóng)村財(cái)務(wù)存在長(zhǎng)期不公開(kāi)、半公開(kāi)甚至假公開(kāi)現(xiàn)象。從筆者調(diào)查情況看，仍有1/3的村只能做到半年或一年公開(kāi)一次，還有近1/6的村沒(méi)有按規(guī)定公開(kāi)財(cái)務(wù)。村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)仍然存在走形式、公開(kāi)不全面、弄虛作假、避重就輕等問(wèn)題。

（四）監(jiān)督機(jī)制失靈，內(nèi)外部監(jiān)督乏力。上級(jí)政府對(duì)村級(jí)基層組織的監(jiān)督監(jiān)管不力以及同級(jí)村民對(duì)村兩委的監(jiān)督懈怠等，是造成村級(jí)權(quán)力集中在村黨支部書記或村委會(huì)主任等少數(shù)人手中的主要原因。一方面，有些地方存在黨支部書記、村委會(huì)主任、經(jīng)濟(jì)合作社社長(zhǎng)“一肩挑”的現(xiàn)象，權(quán)力高度集中，收入、支出、報(bào)銷等全憑“一支筆”，大事小事一人說(shuō)了算，內(nèi)部監(jiān)督基本成了真空。另一方面，原本負(fù)有相互監(jiān)督職責(zé)的村干部之間串通一氣，相互勾結(jié)，共同作案，使內(nèi)部監(jiān)督成為一句空話。如查辦的松陽(yáng)縣玉巖鎮(zhèn)某村村委會(huì)主任洪某某等受賄案，村委會(huì)主任、村支部書記、村委會(huì)委員以及村監(jiān)會(huì)主任等人，相互串通，利用協(xié)助鎮(zhèn)政府從事某項(xiàng)目政策處理的職務(wù)之便，先后多次收受項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商所送的賄賂共計(jì)20余萬(wàn)元。由于缺少必要的監(jiān)督，村干部之間互相包庇，村務(wù)不公開(kāi)或者半公開(kāi)，群眾不了解村務(wù)、政務(wù)、財(cái)務(wù)狀況普遍存在，特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，有一定文化和能力的年青人長(zhǎng)期外出，留守村里的多是老人、婦女和兒童，他們文化素質(zhì)低，民主意識(shí)缺乏，很難發(fā)揮監(jiān)督村務(wù)的作用。此外，上級(jí)政府對(duì)村基層組織的監(jiān)督流于匯報(bào)材料等書面形式，也是“村官”只手遮天的重要推動(dòng)力。

三、“村官”犯罪的對(duì)策

“天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往?！庇欣娲嬖诘牡胤?，就有犯罪的可能性。在中國(guó)最基層的村級(jí)組織當(dāng)然也不例外。加之農(nóng)村干部自身約束不力，管理部門管理不嚴(yán)，監(jiān)督機(jī)制落不到實(shí)處等多方面原因的助推，最終導(dǎo)致他們走上了違法犯罪的道路。但是，“村官”犯罪畢竟不是主流，而且邪不壓正，只要有正確的方向引導(dǎo)，有合理的制度措施，有長(zhǎng)效的監(jiān)督制約，減少乃至杜絕“村官”犯罪指日可待。結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況及借鑒其他地區(qū)預(yù)防“村官”犯罪的經(jīng)驗(yàn)，筆者提出五項(xiàng)措施。

（一）規(guī)范“村官”選舉，肅清源頭。選舉是“村官”“上位”的唯一方式，因此賄選、拉選票等現(xiàn)象有存在的空間，那么，肅清源頭，保證選舉的公正性、公開(kāi)性和公平性，則“村官”犯罪可相應(yīng)減少。具體來(lái)說(shuō)，可以從三方面規(guī)范選舉制度。第一，建議對(duì)立法進(jìn)行修改，凡有近親屬關(guān)系的，一律不得在同一村“兩委”班子中任職；曾因刑事犯罪被判刑的人員五年內(nèi)沒(méi)有選任“村官”的資格。第二，選舉程序完全公開(kāi)，在選舉中邀請(qǐng)人大、紀(jì)委、組織部、人民檢察院等相關(guān)部門現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。第三，發(fā)現(xiàn)賄選或拉選票的現(xiàn)象，嚴(yán)肅處理，有此行為的人自動(dòng)喪失候選人資格，且在今后兩次換屆選舉內(nèi)不得再次參選。

（二）多措并舉，努力提高“村官”隊(duì)伍的整體素質(zhì)。學(xué)歷不等于文化，但是學(xué)歷在一定程度上反映了文化，因此，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的“村官”隊(duì)伍是預(yù)防“村官”職務(wù)犯罪的有效途徑。第一，對(duì)于村民選舉出來(lái)的“村官”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委政府統(tǒng)一進(jìn)行入職培訓(xùn)（不論以前是否擔(dān)任過(guò)“村官”），增強(qiáng)其對(duì)自己職務(wù)的認(rèn)知和認(rèn)同。第二，由檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門會(huì)同黨校對(duì)在職“村官”不定期進(jìn)行廉潔教育培訓(xùn)，且每年一次由上一級(jí)黨委政府成立專業(yè)小組進(jìn)行考核打分，并對(duì)社會(huì)公眾公布。第三，對(duì)現(xiàn)有“村官”的文化素養(yǎng)進(jìn)行摸底，鼓勵(lì)“村官”主動(dòng)進(jìn)修，提高自己的文化水平。同時(shí)聯(lián)合電大、成人高考等辦學(xué)機(jī)構(gòu)為他們提供平臺(tái)，在同等條件下優(yōu)先入學(xué)。

（三）強(qiáng)化基層管理的規(guī)章制度建設(shè)，規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行。一是落實(shí)村委領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，對(duì)重大事項(xiàng)集體研究決定，完善以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議為主要形式的民主決策制度，完善“一事一議”制度；落實(shí)農(nóng)村基層黨組織生活會(huì)制度，健全農(nóng)村基層干部任前廉政談話、誡勉談話、述職述廉等制度，逐步推行村干部勤廉雙述、村民詢問(wèn)質(zhì)詢和民主評(píng)議制度，建立和完善農(nóng)村基層干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，等等。二是要建立健全切實(shí)可行可控的農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源管理制度。進(jìn)一步規(guī)范銀行賬戶、銀行存款、現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)、票據(jù)使用和會(huì)計(jì)檔案管理，健全財(cái)務(wù)預(yù)決算、開(kāi)支審批、審計(jì)監(jiān)督和村民民主理財(cái)?shù)戎贫?，?jiān)決杜絕村主要干部自批自支等違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。三是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)承包、租賃、出讓等管理制度，規(guī)范農(nóng)村集體土地、灘涂、水面等資源的開(kāi)發(fā)利用，實(shí)行公開(kāi)竟價(jià)和招投標(biāo)制度。

（四）完善村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要強(qiáng)化對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度落實(shí)情況的監(jiān)督和檢查。再好的制度法規(guī)不予執(zhí)行和落實(shí)就等于一紙空文。要做到定期檢查，定期通報(bào)，定期整改，對(duì)拒不糾正的村要嚴(yán)格采取行政的、法律的措施及時(shí)予以處理。二是完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。把村委監(jiān)督委員會(huì)制度正式列入《村民委員會(huì)組織法》予以立法，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，規(guī)定村民委員會(huì)成員及其近親屬以及村文書、村報(bào)賬員不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員；明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)，并可以對(duì)村民委員會(huì)成員履行職責(zé)情況提出質(zhì)詢。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員可以列席村民委員會(huì)會(huì)議，同其他村委干部同等享受誤工補(bǔ)貼，等等。三是固定村官任期，實(shí)行離任審計(jì)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定：村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，村民委員會(huì)只有任期的限制，沒(méi)有屆期的限制，即可以無(wú)限期連任。實(shí)際上，該項(xiàng)制度不利于新鮮血液補(bǔ)充到村官隊(duì)伍，極易產(chǎn)生特權(quán)思想，并滋生腐敗。因此，應(yīng)當(dāng)借助于立法修改，建議連任不得超過(guò)三屆。堅(jiān)持對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部實(shí)行定期審計(jì)和離任審計(jì)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理部門和審計(jì)部門，要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)賬目的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并提出整改辦法，發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題或違法犯罪現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)向黨委報(bào)告①，并會(huì)同或移送有關(guān)部門調(diào)查處理。

（五）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能作用，加強(qiáng)懲治與預(yù)防農(nóng)村職務(wù)犯罪的力度。一要嚴(yán)肅查辦涉及農(nóng)村建設(shè)、資金使用、醫(yī)療衛(wèi)生、破壞選舉等八大類的涉及農(nóng)村職務(wù)犯罪案件，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。同時(shí)，要發(fā)動(dòng)群眾力量，依靠群眾力量大力進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪案件要做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，并將處理結(jié)果及時(shí)向群眾反饋，以達(dá)到警示的目的。二要強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)工程、項(xiàng)目的專項(xiàng)預(yù)防。對(duì)關(guān)系農(nóng)民重大利益的資金和項(xiàng)目要進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，通過(guò)有針對(duì)性的預(yù)防工作做到防范于未然。三要通過(guò)建立預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪聯(lián)席會(huì)議制度等形式，加強(qiáng)與紀(jì)檢、公安機(jī)關(guān)等職能部門的密切配合，實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)同作戰(zhàn)，形成打擊與預(yù)防的合力。四要結(jié)合典型案例，開(kāi)展警示教育。要結(jié)合查辦的典型案例，通過(guò)制作警示教育展板展出或者在人民法院庭審時(shí)邀請(qǐng)村官旁聽(tīng)等措施，以案說(shuō)法，警示他人，震懾犯罪，做到警鐘長(zhǎng)鳴，真正實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片、穩(wěn)定一方的法律效果。

綜上，各項(xiàng)制度措施落到實(shí)處，才能預(yù)防并減少“村官”職務(wù)犯罪，使“村官”真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

注釋：

①太原市檢察院，《對(duì)農(nóng)村干部職務(wù)犯罪情況的調(diào)查分析》，載《太原市人民政府公報(bào)》，2008年第14期。

（責(zé)任編輯：史榮華）

D917

A

1674-3040（2012）06-0054-04

2012-10-29

曹莉芳，浙江省松陽(yáng)縣人民檢察院副檢察長(zhǎng)。