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    對不批準(zhǔn)逮捕案件實施偵查監(jiān)督的問題及對策

    2012-01-28 08:16:39黃海波
    中國檢察官 2012年7期
    關(guān)鍵詞:補(bǔ)充偵查批準(zhǔn)逮捕審查逮捕

    文◎黃海波

    對不批準(zhǔn)逮捕案件實施偵查監(jiān)督的問題及對策

    文◎黃海波*

    由于長時間羈押被追訴人并對其進(jìn)行強(qiáng)制審查,逮捕這一最嚴(yán)厲刑事強(qiáng)制措施的積極和消極效應(yīng)都展現(xiàn)無遺。一方面,逮捕可以保證司法機(jī)關(guān)在較充裕的時限內(nèi)從容查清案件事實,準(zhǔn)確打擊犯罪;另一方面,逮捕完全剝奪被追訴人人身自由,將其置于被追究刑事責(zé)任的危險境地。因此,審查逮捕成為檢察機(jī)關(guān)履行偵查監(jiān)督職能,保障公民人權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而不批準(zhǔn)逮捕更是由于體現(xiàn)控制犯罪與保障人權(quán)矛盾的直接沖突而備受關(guān)注,成為偵、訴、辨三方審前博弈的焦點(diǎn)。

    一、不捕退查案件的跟蹤監(jiān)督

    基于公民基本人權(quán)優(yōu)于國家權(quán)力的憲政理念,作為現(xiàn)代法律制度之一,逮捕制度更多地呈現(xiàn)出對逮捕權(quán)力的限制,并以保障公民人身自由不受任意侵犯為己任。[1]檢察機(jī)關(guān)通過考量逮捕的各種條件,依法分別做出批準(zhǔn)逮捕或不批準(zhǔn)逮捕的決定,從而實現(xiàn)打擊犯罪和保障人權(quán)職能。不批準(zhǔn)逮捕案件分為不構(gòu)成犯罪、無逮捕必要和不批準(zhǔn)逮捕退回補(bǔ)充偵查 (簡稱不捕退查)三類,其中由于事實不清、證據(jù)不足而不捕退查案件在不批準(zhǔn)逮捕案件總數(shù)占有較高比例,且退回公安機(jī)關(guān)后普遍存在補(bǔ)充偵查時間長、重新移送審查逮捕率低、對犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施后案件被擱置不理等問題。如何防止不捕退查案件流失,防止偵查監(jiān)督職能被虛置,是檢察機(jī)關(guān)必須直面的現(xiàn)實課題。

    (一)不捕退查案件的司法現(xiàn)狀

    從案件本身看,不捕退查案件與不構(gòu)成犯罪、無逮捕必要的不批準(zhǔn)逮捕案件迥然不同。不捕退查的本義是犯罪嫌疑人具有一定的犯罪嫌疑,但尚未達(dá)到批準(zhǔn)逮捕的條件,因而檢察機(jī)關(guān)作出不批準(zhǔn)逮捕決定后提出補(bǔ)充偵查意見退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。檢察機(jī)關(guān)作出不捕退查決定,并非徹底推翻公安機(jī)關(guān)的偵查結(jié)論,也非完全否定犯罪嫌疑人的犯罪嫌疑,更非就此終止訴訟進(jìn)程,而是基于證據(jù)不足提出繼續(xù)偵查和完善證據(jù)的方向,從而使有罪者被繩之以法,無罪者早日洗清嫌疑。

    在應(yīng)然意義上,不捕退查案件在公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查后的可能結(jié)果有三:一是查明犯罪嫌疑人無犯罪嫌疑而撤銷案件;二是補(bǔ)充新的證據(jù)后重新移送檢察機(jī)關(guān)審查逮捕或?qū)彶槠鹪V;三是犯罪事實不清、證據(jù)不足而需要繼續(xù)偵查。但在司法實踐中,不批準(zhǔn)逮捕意味著偵查活動的終結(jié),不捕退查案件退回公安機(jī)關(guān)后被束之高閣,拖延不辦。不捕退查案件虛置不查帶來極大的負(fù)面效應(yīng),一方面無辜公民背負(fù)著“犯罪嫌疑人”的沉重標(biāo)簽難以自拔,另一方面又可能放縱犯罪,部分犯罪嫌疑人由于訴訟程序運(yùn)轉(zhuǎn)不暢而逃脫法律懲罰。

    (二)不捕退查案件重新呈捕率低的原因考察

    1.現(xiàn)行刑事立法不周延。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對于事實不清、證據(jù)不足的案件應(yīng)當(dāng)退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查,但既沒有明確規(guī)定不捕退查案件必須重新移送審查逮捕或向檢察機(jī)關(guān)通報情況,也沒有明確界定公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的期限,更沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對不捕退查案件跟蹤監(jiān)督的有效手段,致使檢察機(jī)關(guān)開展對不捕退查案件的偵查監(jiān)督缺乏法律保障,大量不捕退查案件退而不查,久拖不報,不捕退查案件不了了之。

    2.偵查機(jī)關(guān)不重視。當(dāng)前刑事犯罪在高位徘徊,犯罪總量居高不下,公安機(jī)關(guān)案多人少的矛盾比較突出,警力高度緊張,加上“重新案、輕舊案”的觀念根深蒂固,偵查人員認(rèn)為批準(zhǔn)逮捕的案件就能夠起訴,不批準(zhǔn)逮捕的案件沒有繼續(xù)偵查的必要,偵查進(jìn)程以審查逮捕階段為終點(diǎn),不捕退查案件在公安機(jī)關(guān)遭受“冷遇”,對補(bǔ)充偵查工作缺乏熱情,偵查人員認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)已審查過案件,責(zé)任已不在己方,通常將犯罪嫌疑人草率取保了事,或作其他行政處理。

    3.偵查人員證據(jù)意識不強(qiáng)。當(dāng)下偵查人員雖然整體素質(zhì)有所提高,但偵查手段仍然落后單一,證據(jù)意識不強(qiáng),只注重破案和抓捕,不注意收集和固定證據(jù),以致時過境遷,不可補(bǔ)救,錯失補(bǔ)充偵查提取證據(jù)的最佳時機(jī)。如不捕退查率較高的強(qiáng)奸案,如果沒有在第一時間進(jìn)行活體檢驗并提取物證,再行補(bǔ)充偵查已無意義。

    4.檢察機(jī)關(guān)跟蹤監(jiān)督意識欠佳。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門缺乏后續(xù)監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督意識,對不捕案件只顧作出不捕決定,提出偵查建議,至于偵查機(jī)關(guān)是否補(bǔ)充偵查,有無重新呈捕均在所不問。

    5.不捕退查提綱的引導(dǎo)偵查作用有限。檢察機(jī)關(guān)部分辦案人員囿于辦案能力不足,不了解偵查活動的規(guī)律,沒有掌握案件事實證據(jù)的內(nèi)在關(guān)系,難以提出具有針對性和可操作性的補(bǔ)充偵查建議,不捕退查提綱空洞無物,不知所云,偵查人員無所適從。

    (三)完善不捕退查案件跟蹤監(jiān)督的制度措施

    審查逮捕職能的目的在于及時打擊犯罪,維護(hù)公民權(quán)益,促進(jìn)依法執(zhí)法,保障訴訟。不捕退查案件已經(jīng)經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的全面審查,并有明確具體的補(bǔ)充偵查提綱,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大跟蹤監(jiān)督力度,敦促偵查機(jī)關(guān)深入補(bǔ)充偵查,查清案件事實,還無辜者于清白,拘有罪者于法網(wǎng)。

    1.規(guī)范不捕退查提綱。對事實不清、證據(jù)不足的案件,檢察機(jī)關(guān)在作出不捕退查決定的同時,要在不捕退查提綱中,對案件的事實和證據(jù)方面存在的問題進(jìn)行分析,說明不批準(zhǔn)逮捕的理由,并有針對性地指出補(bǔ)查的內(nèi)容、方向和建議,做到切中要害,言之有物,有的放矢。

    2.設(shè)立不捕退查案件跟蹤監(jiān)督臺賬。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對每一個不捕退查案件的犯罪嫌疑人基本情況、簡要案情、不捕理由、退查日期、退查提綱、偵查機(jī)關(guān)及承辦人等進(jìn)行詳細(xì)登記,并要求審查批捕承辦人負(fù)責(zé)跟蹤偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查情況并記錄,做到誰辦案誰監(jiān)督,責(zé)任到人,監(jiān)督到人。

    3.加強(qiáng)檢察引導(dǎo)偵查工作力度。檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮在審查事實、把握證據(jù)上的優(yōu)勢,適時介入案件偵查,引導(dǎo)偵查人員提取、收集、固定和保全證據(jù),有效降低案件不捕退查率。提前介入的方式可以多樣化,如參與公安機(jī)關(guān)的現(xiàn)場勘查、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、被害人等偵查工作,共同討論復(fù)雜刑事案件,對偵查的方向提出中肯意見,用逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)偵查取證,完善訴訟證據(jù),提高案件質(zhì)量。

    4.建立不捕退查案件定期通報制度。檢察機(jī)關(guān)可以將不捕退查案件的補(bǔ)充偵查情況制成表格并適當(dāng)總結(jié),定期向公安機(jī)關(guān)予以通報。對個別久拖不辦的不捕退查案件,必要時以《檢察建議書》的方式督促催辦,促使偵查人員化被動為主動,提高補(bǔ)查效率,增強(qiáng)補(bǔ)查效果。檢察機(jī)關(guān)還可以通過直接交流、電話溝通、工作走訪等多種手段,與偵查機(jī)關(guān)經(jīng)?;ネㄐ畔ⅲ粨Q意見,減少分歧,達(dá)成共識,統(tǒng)一證據(jù)意識,形成偵檢合力。

    5.建立偵查活動監(jiān)督調(diào)查機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況,對無正當(dāng)理由將不捕退查案件擱置不辦的,可以發(fā)出《糾正違法通知書》或《檢察建議書》,提出糾正意見;《糾正違法通知書》或《檢察建議書》應(yīng)當(dāng)載明糾正意見,要求公安機(jī)關(guān)及時書面回復(fù);檢察機(jī)關(guān)可以向公安機(jī)關(guān)建議改變案件管轄和更換辦案人員;檢察機(jī)關(guān)提出的糾正意見不被接受的,可以向上一級人民檢察院報告,并抄報上一級公安機(jī)關(guān),必要時報告同級人大及其常委會。

    二、不批準(zhǔn)逮捕案件的異議

    公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕的決定認(rèn)為有錯誤的,可以提出異議,即啟動復(fù)議、復(fù)核程序。不批準(zhǔn)逮捕案件的異議,是貫徹分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約訴訟原則的要求,體現(xiàn)謹(jǐn)慎審查、慎重不捕精神,防止漏捕或該捕不捕而放縱犯罪。

    (一)不批準(zhǔn)逮捕案件異議程序的實踐現(xiàn)狀

    根據(jù)廣東省S市人民檢察院的辦案情況,2006年全市公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議案件25件59人,僅占不捕案件1078件2124人的2.32%和2.78%,其中復(fù)議后維持原不捕決定19件51人,撤銷原不捕決定6件8人;公安機(jī)關(guān)提請復(fù)核案件6件14人,經(jīng)復(fù)核維持原不捕決定5件13人,撤銷原不捕決定1件1人。2007年,公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議案件26件45人,僅占不捕案件774件1599人的3.36%和2.81%,其中經(jīng)復(fù)議后維持原不捕決定24件42人,撤銷原不捕決定2件3人;公安機(jī)關(guān)提請復(fù)核案件11件36人,經(jīng)復(fù)核維持原不捕決定7件29人,撤銷原不捕決定4件7人。2008年,公安機(jī)關(guān)提請復(fù)議案件19件34人,僅占不捕案件940件1899人的2.02%和1.79%,其中經(jīng)復(fù)議后維持原不捕決定15件29人,撤銷原不捕決定4件5人。公安機(jī)關(guān)提請復(fù)核案件3件4人,經(jīng)復(fù)核維持原不捕決定3件4人。

    從上述數(shù)字看,不批準(zhǔn)逮捕案件的復(fù)議復(fù)核程序存在提請復(fù)議復(fù)核率低、復(fù)議復(fù)核改變率低等問題,大多數(shù)提請復(fù)議復(fù)核案件由公安機(jī)關(guān)處理 (立即釋放在押犯罪嫌疑人或改變強(qiáng)制措施),大多數(shù)復(fù)議復(fù)核案件均被維持原不批準(zhǔn)逮捕決定。究其原因,在于不批準(zhǔn)逮捕案件屬于疑難復(fù)雜案件,檢察機(jī)關(guān)在作出不批準(zhǔn)逮捕決定時已經(jīng)過承辦人慎重審查、科室集體討論等程序,部分疑難案件甚至經(jīng)過本院檢察委員會討論或向上一級檢察機(jī)關(guān)匯報征求意見,因此在案件事實證據(jù)沒有變化的條件下,維持原不捕決定的概率較大。

    (二)公安機(jī)關(guān)啟動復(fù)議復(fù)核程序的原因分析

    1.檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對逮捕條件的理解存有偏差。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為只要犯罪嫌疑人的行為符合犯罪的四個構(gòu)成要件就應(yīng)當(dāng)批捕,而檢察機(jī)關(guān)在審查是否應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人采取逮捕措施時,認(rèn)為必須同時具備三個方面的條件,一是行為已構(gòu)成犯罪;二是可能判處徒刑以上刑罰;三是采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施不足以防止發(fā)生社會危險,即有無逮捕的必要,尤其是在在有無逮捕必要的判斷上,檢法兩機(jī)關(guān)分歧嚴(yán)重。由于對逮捕適用條件認(rèn)識有異,公安機(jī)關(guān)如果不認(rèn)同檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕決定,通常會通過啟動復(fù)議、復(fù)核程序來提出異議。

    2.檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對法律適用、證據(jù)審查上存在差異。在一些疑難復(fù)雜案件上,檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)由于對案件事實的認(rèn)識不同,導(dǎo)致對案件性質(zhì)認(rèn)定、如何適用法律上出現(xiàn)分歧。同時,公安機(jī)關(guān)在刑事案件的偵查中,囿于證據(jù)鏈條意識缺乏,重口供,輕其他證據(jù),在對案件證據(jù)上把握準(zhǔn)確度上存在欠缺。在對刑事案件偵查過程中,一旦獲得了犯罪嫌疑人的有罪供述便放松了對相關(guān)證據(jù)的收集,忽視相關(guān)證據(jù)的相互印證、證據(jù)是否互相矛盾及矛盾點(diǎn)能否合理排除等問題。而檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕時更注重對全案證據(jù)是否具有合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性的分析,如證據(jù)鏈條存在缺陷,一旦犯罪嫌疑人在審查逮捕環(huán)節(jié)翻供則常會造成不捕,從而產(chǎn)生分歧。

    3.復(fù)議復(fù)核程序的形式化。由于復(fù)議案件經(jīng)過同一辦案集體審查討論,體現(xiàn)偵查監(jiān)督部門集體判斷,部分案件還經(jīng)過檢察委員會討論或請示過上級偵查監(jiān)督部門,復(fù)議復(fù)核改變原決定的可能性較小。

    4.社會壓力等外界因素的影響。有些案件,公安機(jī)關(guān)在提請審查逮捕時就明知不符合逮捕條件,但因案件在當(dāng)?shù)赜绊戄^大(往往是民憤較大),被害人、黨委政府、新聞媒體、人大代表等社會各界施加了種種壓力,公安機(jī)關(guān)為轉(zhuǎn)移責(zé)任,將不應(yīng)提請批捕的案件提請批捕。在檢察機(jī)關(guān)依法作出不批準(zhǔn)逮捕決定之后,為用盡法律手段抵擋社會壓力,繼續(xù)提請復(fù)議、復(fù)核,其目的只是為了嫁接矛盾,走完程序。

    5.立法規(guī)定過于隨意?,F(xiàn)行法律沒有規(guī)定提請復(fù)議、復(fù)核的必備條件,公安機(jī)關(guān)只要認(rèn)為不批準(zhǔn)逮捕決定有錯誤,或者認(rèn)為不批準(zhǔn)逮捕的維持決定需要復(fù)核的,就可以提請復(fù)議復(fù)核,而“認(rèn)為”一詞的主觀性和模糊性使得公安機(jī)關(guān)啟動復(fù)議復(fù)核程序沒有任何限制。公安機(jī)關(guān)為提高逮捕率,對部分介于捕與不捕邊緣的案件存有僥幸過關(guān)心理,希望通過復(fù)議復(fù)核改變原決定。

    (三)完善復(fù)議復(fù)核程序的制度對策

    1.延長復(fù)議復(fù)核案件的辦理期限。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件的期限為7天。由于不捕復(fù)議案件需另行指派辦案人員審查、并需要集體討論和主管領(lǐng)導(dǎo)審批,復(fù)雜案件還需檢察委員會討論,所以其工作量相當(dāng)于辦理一個新的審查逮捕案件甚至更大,7天的辦案期限過短。同樣,在短短的15日內(nèi)上一級檢察機(jī)關(guān)檢察長或者檢察委員會要對兩次審查、分歧嚴(yán)重的不批準(zhǔn)逮捕作出改變或維持決定也稍顯倉促。如果將復(fù)議案件的辦理期限延長至15日,復(fù)核案件的辦理期限延長至30日,則辦案期限較為合理,辦案質(zhì)量也較有保障。

    2.規(guī)范提請復(fù)議復(fù)核的啟動程序。應(yīng)淡化公安機(jī)關(guān)啟動復(fù)議復(fù)核程序的主觀性色彩,要求公安機(jī)關(guān)對不批捕決定作出有針對性的書面意見并說明要求逮捕的理由。同時,改變現(xiàn)行法律將將復(fù)議界定為復(fù)核的必經(jīng)前置程序的規(guī)定,而將復(fù)議復(fù)核設(shè)為平行的并列程序,即公安機(jī)關(guān)可以選擇提請復(fù)議或直接提請復(fù)核,以節(jié)省司法資源投入,提高案件復(fù)查效果。

    3.加強(qiáng)逮捕工作的溝通與協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)可通過典型案例的共同探討,對易產(chǎn)生認(rèn)識分歧的法律問題形成共識;對擬作維持原不批準(zhǔn)逮捕決定的復(fù)議復(fù)核案件,檢察機(jī)關(guān)要及時與公安機(jī)關(guān)辦案人員溝通,必要時可采取召開聯(lián)席會議等形式,邀請偵查人員參加檢察機(jī)關(guān)對案件的討論或召開案件聽證會,聽取偵查人員的意見,最大限度減少辦案分歧。

    4.全面推行不批準(zhǔn)逮捕案件說明理由制度。檢察機(jī)關(guān)對作出不批準(zhǔn)逮捕決定的案件,在制作不捕理由說明書或補(bǔ)充偵查提綱時,應(yīng)深入分析不捕理由和法律依據(jù),以充分理由說服公安機(jī)關(guān)理解和信任檢察機(jī)關(guān)的決定。

    注釋:

    [1]宋英輝、吳宏耀:《刑事審判前程序研究》,中國政法大學(xué)出版社2002年版,第178頁。

    *廣東省深圳市羅湖區(qū)人民檢察院[518021]

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