保障國(guó)家糧食安全“藏糧于水”需要更加重視

文/姜文來(lái)

（作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員，博士生導(dǎo)師）

糧食既是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的最基礎(chǔ)的生活資料，糧食安全作為國(guó)家安全的重要組成部分，它與社會(huì)的和諧、政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展休戚相關(guān)，世界各國(guó)都極為重視。糧食安全在不同的階段具有不同的內(nèi)涵，現(xiàn)階段認(rèn)為，糧食安全是指任何人在任何時(shí)候都能夠獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的食品滿足其需求。 “藏糧于水”是確保國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵措施。

一、“藏糧于水”內(nèi)涵

“民以食為天，食以安為先”，“手中有糧，心里不慌”，這些民間諺語(yǔ)形象地說(shuō)明糧食在民生中的戰(zhàn)略地位。水利作為農(nóng)業(yè)的命脈，是影響糧食生產(chǎn)重要的資源要素。在糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略中，曾有人提出“藏糧于地”、“藏糧于庫(kù)”和“藏糧于科技”戰(zhàn)略，其實(shí)，從糧食與水的關(guān)系來(lái)看，“藏糧于水”戰(zhàn)略需要更加重視。

“藏糧于水”是指通過(guò)改善農(nóng)田水利條件提升糧食生產(chǎn)產(chǎn)量或者儲(chǔ)備糧食綜合生產(chǎn)能力，其本質(zhì)就是將糧食生產(chǎn)能力儲(chǔ)存在農(nóng)田水利中。 “藏糧于水” 是適應(yīng)氣候變化糧食生產(chǎn)不可缺少的適應(yīng)性發(fā)展對(duì)策，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力重要途徑，更是保障國(guó)家糧食安全的重大戰(zhàn)略。

二、“藏糧于水”的必要性

水是糧食生產(chǎn)不可缺少的資源，它和土地、氣候資源構(gòu)成了糧食生產(chǎn)基本資源要素。僅從水與糧食生產(chǎn)關(guān)系考察，無(wú)論是宏觀還是從微觀的角度，其重要性不言而喻。之所以要藏糧于水，其主要原因如下：

（1）灌溉耕地在糧食生產(chǎn)中具有難以替代的作用

糧食生產(chǎn)，既可以在旱地中進(jìn)行，也可以在灌溉地進(jìn)行。全世界用占耕地18%灌溉耕地生產(chǎn)了占全世界的40%糧食。我國(guó)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，全國(guó)灌區(qū)糧食平均單產(chǎn)是旱地單產(chǎn)的2-4倍，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品主要產(chǎn)于灌溉耕地，我國(guó)用接近全國(guó)耕地50%的灌溉耕地生產(chǎn)了約占全國(guó)總量75%的糧食，90%以上的棉花、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物。 《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要 （2008-2020年）》 和 《全國(guó)新增 1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》都提出挖掘糧食生產(chǎn)潛力的首要措施就是建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，可見(jiàn) “藏糧于水”在我國(guó)糧食安全中具有難以替代的戰(zhàn)略地位。

（2）我國(guó)因旱造成的糧食損失比重高

“水災(zāi)一條線，旱災(zāi)一大片”形象地說(shuō)明了水旱災(zāi)特征。缺水是制約我國(guó)糧食生產(chǎn)的重要因素，特別是旱災(zāi)對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)的影響更大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991-2009年我國(guó)農(nóng)作物因旱受災(zāi)面積平均為3.8億畝，成災(zāi)面積平均為2億畝，因旱減少糧食平均286億公斤/年，約占同期糧食平均產(chǎn)量的3%，其中2000年高達(dá)600億公斤，占當(dāng)年糧食產(chǎn)量13%，可見(jiàn)，減少旱災(zāi)糧食生產(chǎn)損失是增產(chǎn)糧食的重要途徑，建立抵御旱澇災(zāi)害的農(nóng)田水利體系對(duì)保障我國(guó)糧食安全至關(guān)重要，“藏糧于水”在遇到干旱年份其意義更加突出。

（3）我國(guó)旱地面積大，糧食生產(chǎn)潛力大

我國(guó)擁有18.5億畝的耕地，其中旱地面積占50%以上。盡管中國(guó)有效灌溉面積由1949年的2.4億畝增加到2010年的9.05億畝，以平均每年遞增2.2%速度遞增，但由于受水源條件的限制，灌溉面積增加速度不會(huì)持久下去，旱地占全國(guó)耕地半壁江山的格局不會(huì)發(fā)生大的改變。采取有效的措施，提升旱地補(bǔ)充灌溉的水平，增加旱地的產(chǎn)量是維護(hù)我國(guó)糧食安全的一個(gè)不可或缺的途徑。 “藏糧于水”在旱地中更能得到體現(xiàn)。

三、“藏糧于水”戰(zhàn)略實(shí)施特別關(guān)注的重要問(wèn)題

“藏糧于水”戰(zhàn)略需要進(jìn)一步完善和論證，需要國(guó)家的認(rèn)可并加以實(shí)施。作者認(rèn)為，如果實(shí)施此戰(zhàn)略，需要特別關(guān)注以下幾個(gè)重要問(wèn)題。

（1）實(shí)施糧食生產(chǎn)與水資源稟賦相匹配戰(zhàn)略

我國(guó)水資源稟賦差異較大，南多北少，與土地分布格局不匹配。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)格局發(fā)生了巨大的變化，由原來(lái)與水資源稟賦相對(duì)匹配的“南糧北運(yùn)”翻轉(zhuǎn)為現(xiàn)在的 “北糧南運(yùn)”，“北糧南運(yùn)”與我國(guó)的水資源賦存嚴(yán)重地不匹配，導(dǎo)致一系列的問(wèn)題，其中最為突出的是糧食生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的沖突加劇。如黃淮海平原是我國(guó)小麥和玉米主產(chǎn)區(qū)，也是我國(guó)第一大糧食產(chǎn)區(qū)，但是，該地區(qū)水資源緊缺，靠超采地下水維持糧食生產(chǎn)，導(dǎo)致地下水位下降，引發(fā)系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，這種糧食生產(chǎn)模式是不可持續(xù)的，依靠調(diào)水來(lái)推動(dòng)糧食生產(chǎn)也是不現(xiàn)實(shí)的。影響我國(guó)糧食生產(chǎn)格局逆轉(zhuǎn)的因素是多方面的，其中市場(chǎng)、政策因素發(fā)揮了很大的作用，我國(guó)南方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中比重日益下降，農(nóng)業(yè)成為投入多賺錢少的產(chǎn)業(yè)，最終由糧食生產(chǎn)區(qū)變成了糧食輸入消費(fèi)區(qū)，這種格局必須逐步調(diào)整，否則我國(guó)北方缺水的局面難以從根本上扭轉(zhuǎn)。國(guó)家應(yīng)該從更宏觀的高度制定引導(dǎo)政策，逐步調(diào)整“北糧南運(yùn)”的格局，讓南方水資源豐富地區(qū)生產(chǎn)更多的糧食，從而真正地實(shí)現(xiàn)“藏糧于水”目標(biāo)。

（2）建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度

糧食生產(chǎn)需要有足夠的農(nóng)業(yè)用水支撐，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)用水“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象比較突出，如果從農(nóng)業(yè)用水占總用水量來(lái)考察，可以窺視這種趨勢(shì)：1949年，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水占總用水量的97%，2010年農(nóng)業(yè)用水占總用水量的62%，平均每年下降0.57%。1997年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水最高峰為3920億立方米（1997年），此后一直緩慢下降到2003年3433億立方米，2004年后農(nóng)業(yè)用水緩慢上升，2009年達(dá)到3723億立方米，此后雖然我國(guó)用水總量增長(zhǎng)幅度較大，但農(nóng)業(yè)用水基本保持不變，總體維持在3700億立方米左右。在我國(guó)《節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中，提出到2015年全國(guó)用水總量控制在6350億立方米以內(nèi)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53，農(nóng)業(yè)灌溉用水總量基本不增長(zhǎng)。2015年同2009年相比用水總量增長(zhǎng)了385億立方米，農(nóng)業(yè)用水總量基本不增長(zhǎng)的策略，在某種程度上而言是城市工業(yè)用水等“剝奪”了農(nóng)業(yè)用水增長(zhǎng)。農(nóng)業(yè)用水究竟維持多少才能維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的需求和安全，是重大戰(zhàn)略問(wèn)題，它對(duì)于支撐我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，像建立耕地紅線那樣確立農(nóng)業(yè)用水紅線，保障農(nóng)業(yè)用水的供給是非常必要的。農(nóng)業(yè)用水的紅線確定應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀和未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品剛性需求，考慮到我國(guó)目前農(nóng)業(yè)缺水300億立方的現(xiàn)實(shí)，作者粗略地估算農(nóng)業(yè)用水紅線為3700-3900億立方米，平均為3800億立方米。建立農(nóng)業(yè)用水紅線制度，是從制度層面實(shí)現(xiàn) “藏糧于水”的保障。

（3）旱作區(qū)與灌區(qū)協(xié)同提升農(nóng)業(yè)用水效率

目前，我國(guó)旱作區(qū)和灌區(qū)的耕地幾乎各占半壁江山，旱作區(qū)和灌區(qū)協(xié)同提高農(nóng)業(yè)用水效率同等重要。無(wú)論是旱區(qū)還是灌區(qū)，都將提高降水的利用率和利用效率放在首要的位置上是非常必要的。對(duì)于灌區(qū)而言，在充分利用降水的同時(shí)，提高灌溉用水的利用率和利用效率也是非常重要的。要因地制宜地搞好農(nóng)田水利建設(shè)，實(shí)現(xiàn)旱能澆、澇能排的旱澇高產(chǎn)田的目標(biāo)。發(fā)展低成本高效而且環(huán)保的節(jié)水技術(shù)是農(nóng)田水利發(fā)展的方向，應(yīng)該牢牢地把握這個(gè)基本方向，做好頂層設(shè)計(jì)和落實(shí)。對(duì)于旱作區(qū)，提高補(bǔ)充灌溉的水平，建立集雨節(jié)水補(bǔ)充灌溉水平，通過(guò)耕作制度的調(diào)整等農(nóng)藝措施提高水的利用率。

（4）推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)機(jī)制建立和實(shí)施

農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)是指由國(guó)家、地方政府、農(nóng)民及農(nóng)業(yè)用水受益者等組織或個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本。之所以進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)分擔(dān)，從理論上來(lái)看，農(nóng)業(yè)用水具有多功能性，受益者是多方的，完全由農(nóng)民承擔(dān)供水成本是不合理的，由受益者共同合理分擔(dān)成本才是科學(xué)的。從現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)不足供水成本的50%，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉工程因缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)難以維護(hù)，致使農(nóng)田水利老化失修嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)用水效率偏低。通過(guò)建立農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)機(jī)制，國(guó)家、地方政府、農(nóng)民及相關(guān)受益者分擔(dān)與其相適應(yīng)的費(fèi)用，農(nóng)田水利再生產(chǎn)得以持續(xù)地發(fā)展，完備的農(nóng)田水利體系是保障糧食安全的基石，“藏田于水”才能持續(xù)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)合理分擔(dān)機(jī)制建立和實(shí)施具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（5）農(nóng)田水利投入采取特殊的政策

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利投入逐步加大，但與巨大的農(nóng)田水利需求相比還存在很大的差距：全國(guó)大型灌區(qū)改造規(guī)劃投入1800億元，現(xiàn)在實(shí)施12年才投入350多億元；重點(diǎn)中型灌區(qū)需投入1600多億元，實(shí)施10年投入不足100億元（李仰斌）。小農(nóng)水工程所需要的資金更大，據(jù)估算普通灌區(qū)改造每畝平均投入800-1000元，井灌區(qū)改造一畝平均投入500元，需要投入資金近萬(wàn)億元。2011年出臺(tái)的中央一號(hào)文件出臺(tái)了有利于農(nóng)田水利的政策：明確從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，如果此政策能夠落實(shí)，大約每年可增加600億-800億元的投入，考慮各級(jí)財(cái)政投入近200億元/年，每年的公共財(cái)政投入大約在800-1000億元，需要至少10年持續(xù)地投入才能解決農(nóng)田水利所需要的資金。由于農(nóng)田水利準(zhǔn)公益性，其具有投資大、見(jiàn)效慢、回收期長(zhǎng)、利潤(rùn)低等特點(diǎn)，必須采取更特殊的政策才能保障其投入，像城市基礎(chǔ)設(shè)施投入那樣建設(shè)農(nóng)田水利是農(nóng)田水利投入的重要方向，采取特殊的政策加大農(nóng)田水利的投入是 “藏糧于水”根本保證。