異地開發(fā):山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的模式創(chuàng)新——以金華市金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例

□文/胡新民

(作者為金華市農(nóng)辦調(diào)研員、研究員)

山區(qū)，往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)又是生態(tài)保護(hù)區(qū)，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)、重建的雙重任務(wù)。位于金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)17年的發(fā)展實(shí)踐證明，山區(qū)貧困地區(qū)實(shí)施異地開發(fā)是山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效外部支持模式，對于促進(jìn)山區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和支持山區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有“雙贏”的效果，這一做法在全省全國都具有極其重要的借鑒意義。

1994年12月，省政府批復(fù)同意在金華經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)建立浙江金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，1995年6月正式啟動(dòng)。至2011年8月，共規(guī)劃開發(fā)面積2.3平方公里，已完成開發(fā)面積1.5平方公里。17年開發(fā)建設(shè)的成效大大超出了預(yù)期的設(shè)想，不僅在經(jīng)濟(jì)上給磐安縣發(fā)展提供了有力的支持，而且促進(jìn)了磐安山區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。異地開發(fā)成為磐安經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉、磐安農(nóng)民就業(yè)致富的重要平臺、磐安發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的重要引擎和磐安縣加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的重要支撐。金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的異地開發(fā)之所以能夠促進(jìn)磐安山區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，其模式創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理主要在于有以下四個(gè)方面:

(一)正確處理局部發(fā)展與全局發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持局部發(fā)展與全局發(fā)展的統(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化全局意識

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，生態(tài)是一種公共產(chǎn)品，同時(shí)生態(tài)產(chǎn)品也是自然物品，是與人類可持續(xù)發(fā)展有著密切關(guān)系的純自然物品。按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，山區(qū)人負(fù)有保護(hù)流域上游生態(tài)環(huán)境不受破壞，保持土地、水源、天然林、地下礦產(chǎn)、動(dòng)植物資源、大氣等自然資本的保值、增值、永續(xù)利用，以避免環(huán)境污染和退化給全流域造成短期災(zāi)害和長期不利影響的責(zé)任。但是，流域是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)，必須通過建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能協(xié)調(diào)和理順系統(tǒng)內(nèi)的各要素的關(guān)系，改善生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流向，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域系統(tǒng)保持良好的生態(tài)環(huán)境。山區(qū)(流域上游)人為了提供或保護(hù)這種生態(tài)產(chǎn)品而付出了代價(jià)、喪失了發(fā)展機(jī)會，平原(流域下游)人在享受生態(tài)產(chǎn)品帶來的好處的同時(shí)，必須按照“受益者付費(fèi)”的原則作出補(bǔ)償。這就需要山區(qū)與相關(guān)的平原、流域上游與下游都跳出局部，從全局的視角正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，正確處理局部發(fā)展與全局發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、局部發(fā)展與全局發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和全局意識。同時(shí)，在當(dāng)前財(cái)政“分灶吃飯”的體制下，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償政策，逐步探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)山區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵所在。

金華市創(chuàng)造的建立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)施磐安人到金華進(jìn)行異地開發(fā)的做法，實(shí)際上就是基于“受益者付費(fèi)”原則以及生態(tài)保護(hù)區(qū)域所支出的生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用行政手段調(diào)整生態(tài)保護(hù)區(qū)域與受益區(qū)域相關(guān)各方之間利益關(guān)系的做法，是政府主導(dǎo)的實(shí)行區(qū)域性生態(tài)保護(hù)、具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的生態(tài)補(bǔ)償方式。像磐安這樣的山區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，在相當(dāng)程度上就是保護(hù)和提供錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大流域，特別是錢塘江流域人們生存的安全棲息之地，也就是保護(hù)浙江生態(tài)安全和發(fā)展所需的生存環(huán)境處于不受破壞和威脅的狀態(tài)，使自然生態(tài)系統(tǒng)狀況能夠維系我省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。在金華市政府給予金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以大力支持的同時(shí)，省政府也通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省級機(jī)關(guān)部門與磐安結(jié)對幫扶等形式給磐安以極大的支持。磐安人也從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大局出發(fā)，積極實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)措施，為保持磐安山區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境做出了卓有成效的努力。

(二)正確處理異地開發(fā)與屬地管理的關(guān)系，堅(jiān)持獨(dú)立開發(fā)與融入當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化融入當(dāng)?shù)?/p>

金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的運(yùn)行模式是，由金華市政府在金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)劃出地塊，劃定規(guī)劃范圍，明確開發(fā)紅線，由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)行自主開發(fā)，開發(fā)區(qū)域外圍的市政大配套由金華市政府負(fù)責(zé)建設(shè)，開發(fā)區(qū)域內(nèi)的市政配套由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施；行政管理職能通過金華市政府和磐安縣政府雙重授權(quán)，統(tǒng)一由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會實(shí)施；金磐開發(fā)區(qū)設(shè)立投資發(fā)展公司，承擔(dān)開發(fā)建設(shè)職能，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作和管理；金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會列入金華市委、市政府及有關(guān)部門的發(fā)文單位，列席參加金華市政府有關(guān)會議，執(zhí)行金華市委、市政府的有關(guān)工作決策，社會治理納入金華市屬地管理。

經(jīng)過不斷地探索，逐步形成了目前的“三獨(dú)立三接軌三融入”運(yùn)行體制?！叭?dú)立”是金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會作為磐安縣人民政府的派出機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使園區(qū)內(nèi)的縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)；區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的產(chǎn)值和稅收歸磐安所有；園區(qū)內(nèi)的建設(shè)管理由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會自行組織實(shí)施。“三接軌”是園區(qū)總體規(guī)劃與金華市城市總體規(guī)劃接軌；稅收等經(jīng)濟(jì)政策與金華市區(qū)保持一致；土地征用由金華市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)一組織實(shí)施?！叭谌搿笔菆@區(qū)開發(fā)建設(shè)融入金華市建設(shè)，主動(dòng)與金華市發(fā)展配套協(xié)調(diào)；園區(qū)產(chǎn)業(yè)融入?yún)^(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略；園區(qū)企業(yè)融入國際化大循環(huán)。這一運(yùn)行體制，實(shí)行了區(qū)內(nèi)開發(fā)主體與管理主體、責(zé)任主體與利益主體的統(tǒng)一，體現(xiàn)了金華市委、市政府及金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會的大力支持，促進(jìn)了園區(qū)開發(fā)管理融入當(dāng)?shù)?，?shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)的城市化、園區(qū)管理的社區(qū)化、園區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化。

(三)正確處理自主開發(fā)與外部支持的關(guān)系，堅(jiān)持自力更生與各方支持的統(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化各方支持

異地開發(fā)沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會堅(jiān)持在探索中不斷創(chuàng)新，用創(chuàng)新的舉措破解發(fā)展的難題、完善體制機(jī)制，建立了職能齊全、職責(zé)明確的運(yùn)行體制，投資環(huán)境不斷優(yōu)化，取得了豐碩的開發(fā)建設(shè)成就。這些成就的取得，還在于得到了省市縣各級黨委政府的大力支持。1996年2月，省委、省政府在《關(guān)于“九五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧工作的通知》中明確“異地開發(fā)是貧困地區(qū)加快脫貧的一條新路子。”并“決定采取以下優(yōu)惠政策:一是貧困地區(qū)到開發(fā)區(qū)辦企業(yè)，地價(jià)從優(yōu)，對繳納耕地占用稅有困難的，按管理權(quán)限報(bào)批，可以減免照顧。二是貧困縣在開發(fā)區(qū)內(nèi)所辦企業(yè)，其地方稅收應(yīng)返還給貧困縣；企業(yè)所得利潤，除留作企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)必要費(fèi)用外，大部分也應(yīng)返還給辦企業(yè)的貧困縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村。三是貧困縣(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村)在扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新辦企業(yè)，經(jīng)稅務(wù)部門批準(zhǔn)，從投產(chǎn)之日起免征所得稅三年。四是開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)所需的勞動(dòng)力，除少量技術(shù)人員外，70%以上要從貧困地區(qū)招收。五是財(cái)政金融部門要對扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)增加資金和信貸規(guī)模，省財(cái)政繼續(xù)每年安排扶貧周轉(zhuǎn)金，重點(diǎn)用于溫州、景鄞、金華等扶貧經(jīng)濟(jì)開區(qū)內(nèi)新辦企業(yè)和技術(shù)改造。”

2005年12月，省委、省政府下達(dá)《關(guān)于推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的若干意見》指出:要深入實(shí)施“山海協(xié)作工程”、“繼續(xù)辦好鄞景、金磐異地扶貧開發(fā)區(qū)”。2006年，省政府將金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)確定為山海協(xié)作示范區(qū)，將開發(fā)項(xiàng)目列為省重點(diǎn)項(xiàng)目予以扶持，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的高度繼續(xù)支持扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。省扶貧辦每年給予200萬元基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)扶持。金華市授權(quán)金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)擁有相對獨(dú)立的工商、財(cái)政、建設(shè)、環(huán)保等行政管理自主權(quán)，分期分批給予金磐開發(fā)區(qū)發(fā)展空間，給予落實(shí)開發(fā)建設(shè)區(qū)塊的市政大配套。磐安縣政府將金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)定位為磐安縣“重要的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺”，集中優(yōu)勢要素資源，從人力、物力、財(cái)力上予以重點(diǎn)傾斜，保證了開發(fā)區(qū)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。正是在“合力支持”的氛圍中，金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)走出了“從無到有、從小到大、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級”發(fā)展的新路子，吸引了上海、杭州、溫州、臺州等地以及美國、日本等發(fā)達(dá)國家的工業(yè)企業(yè)進(jìn)區(qū)，形成了具有較高科技含量、外向型經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)總量70%以上、環(huán)境友好型的特色工業(yè)園區(qū)。

(四)正確處理異地開發(fā)與本土生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持異地開發(fā)與本土生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一，切實(shí)加強(qiáng)本土生態(tài)環(huán)境保護(hù)

設(shè)立異地經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)既是一種扶貧開發(fā)模式，更是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索，是由河流下游發(fā)達(dá)地區(qū)以提供發(fā)展空間的方式，對上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出一種具有成長性、可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。因此，在做好異地開發(fā)的同時(shí)，更要做好本土的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。自從建立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以來，磐安縣以建設(shè)“國家生態(tài)示范區(qū)”為目標(biāo)，實(shí)施“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，著力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，走生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏之路。2001年，磐安縣編制了全國第一個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和全省第一個(gè)綠色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃；2003年，編制了全市第一個(gè)生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃；2004年，制定了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)縣建設(shè)的若干政策意見》，編制了20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6大部門(農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、旅游、文化、城建)的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，縣財(cái)政局和縣生態(tài)辦制定了生態(tài)縣建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理辦法；2006年，編制了《磐安縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃》、《磐安縣污染防治規(guī)劃》、《磐安縣飲用水源保護(hù)規(guī)劃》；2007年，編制了《磐安縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》；2009年，編制了《磐安縣循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》；2010年年底，磐安縣又委托中國環(huán)境科學(xué)研究院編制《磐安縣生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要(2011-2020年)》和《磐安縣生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2011-2020年)》。

同時(shí)，磐安縣建立了嚴(yán)格的生態(tài)縣創(chuàng)建工作責(zé)任考核體系，每年列入縣有關(guān)部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作考核內(nèi)容，切實(shí)加大實(shí)施生態(tài)建設(shè)各項(xiàng)規(guī)劃的督查和考核力度。磐安縣專門成立了招商引資項(xiàng)目生態(tài)評估機(jī)制，堅(jiān)決拒絕高污染、高能耗項(xiàng)目。

在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面投入了大量的資金，建設(shè)了一大批環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。2003年以來，磐安縣累計(jì)投入生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)資金5億多元，完成重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和示范整治項(xiàng)目1300多個(gè)，生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，森林覆蓋率達(dá)到80.1%，全年70%左右的天數(shù)空氣質(zhì)量保持在I級標(biāo)準(zhǔn)，全縣95%的河道水質(zhì)保持在I類標(biāo)準(zhǔn)，出境地表水基本上達(dá)到Ⅱ類以上水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“保浙江中部一方凈土，送下游人民一江清水”的承諾。2011年7月，磐安縣獲得了中國最高生態(tài)保護(hù)榮譽(yù)——“國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)(生態(tài)縣)”稱號。