“五個(gè)并重”力推山區(qū)發(fā)展

□文/周世鋒 秦詩立

浙江陸域“七山一水兩分田”，山區(qū)的發(fā)展關(guān)系到全省發(fā)展改革大局，特別是關(guān)系全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。近年來，省委、省政府相繼出臺加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)山海協(xié)作、提高低收入群增收等政策意見，山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度明顯加快。但總體上，山區(qū)仍是浙江相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，部分山區(qū)縣市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，各種矛盾較為集中，歷史欠賬較多，自我發(fā)展能力較弱。今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)著力堅(jiān)持“五個(gè)并重”，創(chuàng)新山區(qū)發(fā)展模式，加快形成特色優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)山區(qū)與沿海、保護(hù)與開發(fā)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

內(nèi)聚與外遷并重

浙江山區(qū)類型豐富多樣，應(yīng)因地制宜分區(qū)分類規(guī)劃。對有用地空間和發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域，要加大中心城市、中心鎮(zhèn)建設(shè)，適當(dāng)布局產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，實(shí)現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)內(nèi)聚。對缺乏空間和潛力的區(qū)域，要加大下山（庫區(qū)）移民、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出和生態(tài)保護(hù)，加強(qiáng)外遷后的生態(tài)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償和后繼管理，打造生態(tài)屏障。

中心城鎮(zhèn)的建設(shè)，要按照區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體和小縣大城、內(nèi)聚外遷的要求，完善山區(qū)城鄉(xiāng)布局體系，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。要把山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、生態(tài)保護(hù)和土地節(jié)約集約有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)化縣城服務(wù)功能培育建設(shè)，將中心鎮(zhèn)培育建成能輻射農(nóng)村腹地的公共服務(wù)中心。針對山區(qū)特點(diǎn)，出臺適宜的政策，打造各具特色的美麗鄉(xiāng)村。

根據(jù)山區(qū)各縣（市、區(qū)）資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和未來發(fā)展?jié)摿Φ牟町?，推進(jìn)形成不同的山區(qū)主體功能區(qū)。在對國土空間進(jìn)行綜合評價(jià)基礎(chǔ)上，明確開發(fā)方向，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。山區(qū)的中心城市城區(qū)，要加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)有機(jī)更新；盆地和低丘緩坡區(qū)域，要有序拓展發(fā)展空間，集中規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，培育建設(shè)城市新區(qū)。對限制開發(fā)區(qū)域，要按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等不同類型推進(jìn)形成主體功能。

山區(qū)土地資源匱乏，但低丘緩坡資源相對豐富，要科學(xué)高效利用好低丘緩坡資源。全省52個(gè)低丘緩坡建設(shè)用地重點(diǎn)開發(fā)區(qū)塊，50個(gè)分布在山區(qū)。把低丘緩坡資源的有序有效科學(xué)綜合開發(fā)作為山區(qū)拓展空間的重要途徑。

揚(yáng)長與避短并重

下一步，應(yīng)突出山區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢和非金屬礦產(chǎn)優(yōu)勢，積極發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)林業(yè)、生態(tài)工業(yè)等綠色經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)控“三高一低”產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮省際中心城市優(yōu)勢，錯(cuò)位競合，支持新型專業(yè)市場、現(xiàn)代商貿(mào)物流發(fā)展，輻射周邊省市，搶占區(qū)域發(fā)展制高點(diǎn)。

優(yōu)先發(fā)展山區(qū)特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)。按照規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化要求，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，扶持發(fā)展茶葉、果品、筍竹、油茶、食用菌等特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等經(jīng)營主體建設(shè)和跨區(qū)發(fā)展，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力。支持經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）提升和生態(tài)化改造，鼓勵(lì)跨縣合建，搭建綠色制造業(yè)集聚平臺。抓好風(fēng)景旅游發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)景區(qū)建設(shè)，完善通景公路等基礎(chǔ)設(shè)施，扶持旅游經(jīng)營主體，形成以重點(diǎn)景區(qū)為龍頭、農(nóng)家樂休閑旅游點(diǎn)、休閑觀光農(nóng)業(yè)園為基礎(chǔ)的發(fā)展格局。扶持發(fā)展物流配送、連鎖超市、電子商務(wù)等現(xiàn)代流通方式，支持供銷社、商貿(mào)、郵政、金融等企業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)延伸服務(wù)。

增強(qiáng)山區(qū)生態(tài)品提供能力建設(shè)。深化“森林浙江”建設(shè)，持續(xù)開展生態(tài)公益林?jǐn)U面和示范提升工程，加強(qiáng)森林管理創(chuàng)新，逐步提高重點(diǎn)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)展碳匯林業(yè)，探索建立碳匯交易機(jī)制并開展試點(diǎn)。加強(qiáng)錢塘江、甌江、太湖等主要流域源頭地區(qū)生態(tài)保護(hù)，對重大生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施實(shí)行省市縣聯(lián)合共建；完善自然保護(hù)區(qū)、重要濕地、江河源頭等的財(cái)政補(bǔ)助政策，探索市場化補(bǔ)償模式，健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考評獎(jiǎng)懲機(jī)制。

借力與自力并重

浙江山區(qū)的發(fā)展，既需要省級政府部門和沿海地區(qū)的大力支持，借力發(fā)展，充分發(fā)揮浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、舟山群島新區(qū)和義烏國際貿(mào)易綜合配套改革試點(diǎn)等三大國家戰(zhàn)略實(shí)施對山區(qū)的拉動(dòng)力，提高山海合作的水平層次；也要特別注重發(fā)揮山區(qū)比較優(yōu)勢，自力更生，后發(fā)超越，注重引進(jìn)符合山區(qū)特點(diǎn)的適宜產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、科技信息金融，避免重走沿海平原地區(qū)的工業(yè)化城市化之路。

豐富山海協(xié)作內(nèi)涵。發(fā)達(dá)地區(qū)既要幫助山區(qū)引進(jìn)項(xiàng)目、資金，更要幫助解決項(xiàng)目建成后的技術(shù)開發(fā)、市場拓展、管理營運(yùn)等問題。要引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)政府、企事業(yè)單位和省內(nèi)外浙商等社會(huì)力量，開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目合作，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。要進(jìn)一步完善山海協(xié)作機(jī)制，深入開展發(fā)達(dá)地區(qū)市、縣、鄉(xiāng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的三級對口合作幫扶，重點(diǎn)改善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)設(shè)施條件，提高結(jié)對合作幫扶成效。

支持山區(qū)打造省際邊界競爭高地。推進(jìn)義烏國際貿(mào)易綜合配套改革試點(diǎn)，加強(qiáng)會(huì)展商務(wù)、金融服務(wù)、現(xiàn)代物流、國際營銷創(chuàng)新升級，建成全球日用小商品產(chǎn)業(yè)資源配置樞紐平臺，成為浙中西地區(qū)乃至四省九方經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展主動(dòng)力。推動(dòng)溫州、衢州、麗水參與海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作對接、構(gòu)建統(tǒng)一市場，推動(dòng)要素?zé)o障礙流動(dòng)。支持湖州與蘇皖等交界市縣開展多種形式的合作交流，力促在杭湖寧發(fā)展帶上中間崛起。支持湖州、長興、臨安等城市參與皖江城市帶產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)并重

山區(qū)是浙江全面小康社會(huì)建設(shè)的重中之重，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)，需更加重視山區(qū)文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、社保等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，提高山區(qū)城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。

以加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新社會(huì)管理為重點(diǎn)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提升山區(qū)居民生活品質(zhì)和幸福指數(shù)?！扒f農(nóng)民素質(zhì)提升工程”補(bǔ)助資金應(yīng)向山區(qū)傾斜安排，加大農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)力度，優(yōu)先將低收入農(nóng)戶、被征地農(nóng)民和異地搬遷農(nóng)民中就業(yè)困難人員納入就業(yè)援助對象。支持利用集體閑置土地建設(shè)小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，營造以縣城、中心鎮(zhèn)為主載體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺。加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)前教育上水平和普通高中布局優(yōu)化，加快健全低收入家庭學(xué)前兒童和經(jīng)濟(jì)困難普通高中學(xué)生資助制度。推進(jìn)山區(qū)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)等的全覆蓋，逐步提高社會(huì)救助水平。開展社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)，解決好山區(qū)治安問題。

注重規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營的“三位一體”，增強(qiáng)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。加強(qiáng)山區(qū)鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、水路網(wǎng)等區(qū)域交通建設(shè)，串聯(lián)山區(qū)和沿海城市，形成交通干道沿線“城市龍脈”。加強(qiáng)骨干電網(wǎng)建設(shè)，增強(qiáng)電網(wǎng)吸收消納能力，重點(diǎn)解決小水電“送出難”問題；推進(jìn)集約農(nóng)網(wǎng)和農(nóng)村電氣化，支持因地制宜發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、風(fēng)電、太陽能、沼氣等再生能源。加大水利基礎(chǔ)設(shè)施投入，扶持中小河流治理、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治、農(nóng)村安全飲用水和非工程性預(yù)警防災(zāi)措施等建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。加強(qiáng)山區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，降低信息通訊費(fèi)用，豐富服務(wù)內(nèi)容，減少“數(shù)字鴻溝”。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的后繼維護(hù)、運(yùn)營管理的資金投入和體制健全，提高網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化、特色化水平，保障其經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益充分發(fā)揮。

治標(biāo)與治本并重

山區(qū)的發(fā)展除了項(xiàng)目、資金等直接支持外，更需支持政策的整合優(yōu)化，建成高效、順暢、協(xié)力的決策和執(zhí)行體系，形成山區(qū)內(nèi)生的可持續(xù)發(fā)展制度安排和路徑選擇。

加大政策整合力度，重點(diǎn)整合各類扶持資金。例如，結(jié)合山區(qū)居民向中心城鎮(zhèn)、中心村遷移集聚，把效益較差的公路“村村通”資金、信息“戶戶通”資金等轉(zhuǎn)化為新村鎮(zhèn)、新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)資金，保障山區(qū)居民安居樂業(yè)。按照基本公共服務(wù)均等化要求，健全有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)稅制度，包括以標(biāo)準(zhǔn)收支預(yù)算為基礎(chǔ)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例等。

建立“7+1”差異化政策體系。立足全省各主體功能區(qū)不同的功能定位、發(fā)展戰(zhàn)略和模式，制定相應(yīng)的財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、環(huán)境政策和績效評價(jià)等“7+1”的差異化政策體系。重點(diǎn)在財(cái)政政策上，加大對禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域的一般性轉(zhuǎn)移支付，完善轉(zhuǎn)移支付辦法；探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加強(qiáng)橫向援助；健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，加大各級財(cái)政對自然保護(hù)區(qū)投入，合理構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)穩(wěn)定投入機(jī)制。關(guān)于差異化的績效評價(jià)體系，重點(diǎn)結(jié)合山區(qū)特別是生態(tài)功能區(qū)、貧困落后地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展實(shí)際，弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核，增加生態(tài)保護(hù)和就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等領(lǐng)域的考核評價(jià)指標(biāo)和權(quán)重。