正視挑戰(zhàn)直面改革——從當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀面臨的障礙說起

□文/黃勇潘毅剛錢陳

正視挑戰(zhàn)直面改革
——從當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀面臨的障礙說起

□文/黃勇潘毅剛錢陳

要在千頭萬緒的工作中，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的“知行合一”，其最為根本的一點(diǎn)就是要深化改革，建立起內(nèi)生的科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制

科學(xué)發(fā)展觀是對黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于發(fā)展的重要思想的繼承和發(fā)展，是對改革開放實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。自黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀以來，全國組織開展了一系列的實(shí)踐活動，取得了一定的成效。但其實(shí)際效果與預(yù)期相比，仍然存在較大的落差。我們認(rèn)為，主要原因是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀還面臨思想認(rèn)識、體制政策等方面的一些深層次障礙和問題。

在觀念上，認(rèn)識偏差嚴(yán)重阻礙科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)。在發(fā)展觀念方面比較突出、又根深蒂固的有“三個至上”：一是“GDP至上”。雖然在理論上大家都已認(rèn)識到要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，不能“唯GDP論英雄”，但在實(shí)際行動中，一些地方仍然緊盯著GDP不放，唯恐本地的GDP比別人少了、增長比別人慢了；有的地方為了追求GDP高速增長，不惜付出環(huán)境污染、生態(tài)破壞的沉重代價；個別領(lǐng)導(dǎo)干部甚至在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上動腦筋、做文章。這種盲目的GDP崇拜，連外商都有句戲言：“我們帶走利潤，把GDP留給中國?！倍恰岸唐谀繕?biāo)至上”?；蛟S與我們的干部晉升機(jī)制有關(guān)，有的領(lǐng)導(dǎo)干部對待工作靜不下心、沉不住氣，心浮氣燥、急功近利，熱衷于做能盡快見效的事情，不愿做“前人栽樹，后人乘涼”的事情，總是想著如何在最短的時間、最快的速度做出成績，以博得上級的關(guān)注和提拔。有的領(lǐng)導(dǎo)干部為追求在任期內(nèi)快出政績、早出政績，不惜大舉征地賣地，不惜大筆舉債欠債，盲目鋪攤子、急于上項(xiàng)目。這一方面導(dǎo)致征地拆遷等社會矛盾激化，另一方面也造成政府負(fù)債水平不斷上升，給地方經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展埋下了風(fēng)險和隱患。三是“形象工程至上”。有的領(lǐng)導(dǎo)干部抓工作注重表象、不究其里，注重面子、不究其實(shí)，或是為了彰顯政績得到上級的贊賞，或是為了裝點(diǎn)門面應(yīng)付上級檢查，或是出于好面子搞攀比的心態(tài)，往往不顧地方財力是否允許、也不管對地方百姓是否有益，熱衷于搞一些抓人眼球的形象工程，比如，大廣場、大公園和所謂的標(biāo)志性建筑，還有在公路沿線搞示范村、示范田、示范園等等，表面上搞得光鮮亮麗，實(shí)際卻是勞民傷財。

在體制上，尚未真正建立貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)生激勵機(jī)制。主要反映在三個方面：一是資源要素定價市場化程度低，不能反映其稀缺性。由于資源要素市場化改革滯后以及行政性配置傾向加強(qiáng)，市場價格往往難以有效反映要素的供求關(guān)系。特別是，近些年來投機(jī)、尋租現(xiàn)象增多，企業(yè)熱衷于地產(chǎn)、金融，而逐漸脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，很大程度上也是因?yàn)樵谕恋?、資金的配置上沒有有效反映出應(yīng)有成本。比如，在土地配置上，由于土地的保有成本遠(yuǎn)低于其增值收益，導(dǎo)致企業(yè)對土地的饑渴和粗放利用的趨勢難以遏制，地價和房價高居不下。在資金配置上，由于金融利率市場化不足和存貸利差過大，一方面銀行大量擠占了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的企業(yè)利潤，另一方面國有企業(yè)尤其是央企占有大量低息貸款，而大量民營小微企業(yè)卻難以融到資。這些問題，既助推了市場的不合理發(fā)展，助長了企業(yè)投機(jī)行為，也阻礙了產(chǎn)業(yè)的升級。二是收入分配不合理，導(dǎo)致社會矛盾加劇和需求結(jié)構(gòu)失衡。集中體現(xiàn)在勞動所得在國民收入中的比例不斷下滑，資本所得比重上升過快，國家、企業(yè)和居民的收入分配比例關(guān)系失調(diào)。比如，在勞資分配上，更加重資輕勞；在行業(yè)分配上，更加向壟斷行業(yè)傾斜；在二次調(diào)節(jié)上，未凸顯公平。這不僅導(dǎo)致個人消費(fèi)需求難以合理增長，內(nèi)需啟動乏力，而且也將進(jìn)一步累積社會不安定不穩(wěn)定因素，激化社會矛盾。三是中央與地方事權(quán)財力不匹配，一定程度上扭曲了地方政府行為。目前我國事權(quán)和財力的配置機(jī)制主要是財力相對向中央集中，事權(quán)向基層分散，大量的具體支出責(zé)任主要落在地方基層政府，而基層政府可支配財力少。這種權(quán)責(zé)關(guān)系，加大了地方財政收支平衡的壓力，使得地方政府不得不通過加快土地出讓等行為來拓展預(yù)算外收入來源。即使是沿海一些稅收收入充足的發(fā)達(dá)地區(qū)也概莫例外。中央與地方的事權(quán)與財力的不匹配，既是地方政府行為扭曲的重要根源，也一定程度上損害了地方落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的積極性和主動性，不利于可持續(xù)發(fā)展。

在政策上，從制訂到執(zhí)行各個環(huán)節(jié)還缺乏貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的強(qiáng)力支撐。一是政策體系不夠完善。雖然我們每年都有大量的政策出臺，由于決策者政策偏好不同，有些領(lǐng)域政策較為密集，甚至在一定程度上出現(xiàn)過度創(chuàng)新的現(xiàn)象；而另一些領(lǐng)域政策缺失，或者政策規(guī)定較為原則，缺乏可操作性。當(dāng)前來看，招商引資政策、考核獎勵政策等很多很具體，而社會政策、環(huán)保政策等則相形見絀。二是政策制定不夠科學(xué)。由于我國以政府部門為主的政策制訂模式，往往容易使政策制定變成了維護(hù)部門利益和權(quán)力的手段，在進(jìn)一步強(qiáng)化其行政壟斷力量的同時，也容易導(dǎo)致政出多門，政策之間缺乏銜接和配套。有的政策制訂過程缺少深入的調(diào)查研究，在辦公室里“閉門造車”，與實(shí)際情況大相徑庭。三是政策執(zhí)行不夠到位?！吧嫌姓?、下有對策”，這是對目前政策執(zhí)行狀況的真實(shí)寫照。一些政策在實(shí)際執(zhí)行過程中，一旦與地方或部門利益相沖突時，就會出現(xiàn)不執(zhí)行或有選擇地執(zhí)行的情況，甚至還有的會附加上一些為地方或部門謀利的“土政策”，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位的情況。比如，2010年國務(wù)院出臺的促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新非公36條”，由于影響到大量行政性壟斷行業(yè)部門的利益，到目前為止，還難以真正落實(shí)，制約民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“玻璃門”、“彈簧門”仍然難以破除。四是政策效果缺乏評估。政策評估本來是政策體系中的一個必要環(huán)節(jié)，但目前大部分政策基本上是沒有這一環(huán)節(jié)的，即便有也是部門自我評估為主，缺乏科學(xué)公開民主的政策評估機(jī)制，更不要說政策實(shí)行過程中的責(zé)任追究機(jī)制。這往往導(dǎo)致很多政策難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政策難以得到及時的修正完善，甚至出現(xiàn)過時的政策還在繼續(xù)執(zhí)行等問題。

上述觀念、體制和政策三方面的問題，在實(shí)踐中往往是相互交織、相互影響的，但歸結(jié)到一條就是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀還難以做到“知行合一”。要在千頭萬緒的工作中，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的“知行合一”，其最為根本的一點(diǎn)就是要深化改革，建立起內(nèi)生的科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。只有抓住了這一點(diǎn)，才是真正找到了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的第一推動力。正如上世紀(jì)70年代末，正是緊緊抓住了市場化改革這一關(guān)鍵點(diǎn)，緊緊扭住農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包和對企業(yè)放權(quán)讓利這樣的制度改革的“牛鼻子”，才開啟了我國新一輪快速發(fā)展的黃金時代。因此，當(dāng)前要以更強(qiáng)的緊迫感、更大的決心和勇氣，深入推進(jìn)改革創(chuàng)新，尤其是要抓住“收入分配”和“資源配置”這兩個關(guān)鍵點(diǎn)，加快建立落實(shí)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制，自覺、自發(fā)地把科學(xué)發(fā)展觀落到實(shí)處。

在收入分配方面，要著力抓好“一減兩提高”，即減稅減費(fèi)和提高勞動所得、提高社保水平。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家費(fèi)雪有句名言：收入是一連串的事件。收入水平和分配結(jié)構(gòu)決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層次和持續(xù)性。目前階段而言，加快收入分配體制改革是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的治本之策。加快調(diào)整收入分配格局，對發(fā)展至少有兩方面的好處：一方面通過減稅減費(fèi)，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低了創(chuàng)業(yè)門檻，有利于解決我國的就業(yè)問題，同時也能讓企業(yè)有更大的空間進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長；另一方面，勞動所得和社保水平的提高有利于勞動者素質(zhì)的提升，對擴(kuò)大內(nèi)需、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級都有促進(jìn)和支撐作用，改變當(dāng)前過多的依靠低成本勞動力推動經(jīng)濟(jì)增長的模式，倒逼企業(yè)更多的依靠技術(shù)創(chuàng)新和人力資本的增值來提高生產(chǎn)效率。總之，“一減”和“兩提”的目的就是要通過提高勞動所得水平來改善一次分配的效率，通過減稅費(fèi)、提高社保水平來平衡分配過度向資本傾斜的局面，進(jìn)一步體現(xiàn)二次分配的公平性。具體而言：

“一減”就是要減稅減費(fèi)。要在結(jié)構(gòu)性減稅政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快財稅體制改革的力度，探索用通盤配套改革來改進(jìn)稅制，重點(diǎn)削減征稅項(xiàng)目、降低征稅水平，加快調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征稅環(huán)節(jié)，保持合理稅負(fù)水平，完善支持小型微型企業(yè)和個體工商戶發(fā)展的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，有效落實(shí)支持企業(yè)創(chuàng)新支持政策，著力解決企業(yè)承擔(dān)過高非稅費(fèi)用成本的問題，降低創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成本，用科學(xué)的稅收制度來實(shí)現(xiàn)公平、鼓勵創(chuàng)新、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。

“兩提高”就是要提高勞動所得、提高社保水平。（1）提高勞動所得。要處理好效率和公平的關(guān)系，進(jìn)一步加大收入分配制度改革的力度。建議加快制定實(shí)施《收入分配體制改革的總體方案》，積極穩(wěn)妥擴(kuò)大工資集體協(xié)商覆蓋范圍，加強(qiáng)對部分行業(yè)工資總額和工資水平的雙重調(diào)控，進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)、國有控股金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人薪酬管理，縮小行業(yè)間工資水平差距，按照“調(diào)高、擴(kuò)中、托低”的思路，不斷增加中低收入群體勞動所得，提高中等收入階層群體的比重。（2）提高社保水平。在進(jìn)一步健全覆蓋城鄉(xiāng)居民包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、低保等內(nèi)容的社會保障體系的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)全國層面的統(tǒng)籌，建立全民統(tǒng)一、平等的社會保障體系。完善社保資金的保值增值的渠道和手段，加大財政對社保投入的支出；推進(jìn)社會事業(yè)改革，鼓勵支持民間資本進(jìn)入教育、醫(yī)療等社會事業(yè)領(lǐng)域，提高社會保障供給水平；探索利用國有企業(yè)利潤增長做大做實(shí)社?；鸬穆?lián)動發(fā)展體制，并尋找妥善投資途徑，不斷提高可持續(xù)的社會保障水平。

在資源配置方面，要著力抓“一改兩調(diào)整”，即資源要素定價市場化改革和調(diào)整政府職能、調(diào)整中央和地方的事權(quán)與財力關(guān)系。資源要素配置是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的核心問題。資源要素配置主要受市場和政府兩方面力量的影響。目前，我國的資源配置市場力量發(fā)揮作用不足，政府配置資源的權(quán)力過大，介入資源配置也過深。因此，提高資源配置效率的就必須兩手抓：一手抓市場化的改革，不斷提高市場配置資源的基礎(chǔ)性作用；一手抓政府自身的改革，理清市場和政府職能的界限，通過進(jìn)一步簡政放權(quán)，提高行政效率，提升政府信用，為發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用提供充分保障。具體而言：

“一改”就是要深化資源要素定價市場化改革。全面深化資源稅改革，擴(kuò)大從價計(jì)征范圍。重點(diǎn)考慮推進(jìn)水、電、天然氣、成品油等重要資源產(chǎn)品的價格改革；探索開征土地保有稅等資源稅，擴(kuò)大排污權(quán)交易等環(huán)境稅實(shí)施范圍；推進(jìn)利率市場化改革，更多的運(yùn)用市場、價格的手段，引導(dǎo)資源、資金向有利于生產(chǎn)力提高的方向配置，改變扭曲的資源要素定價。

“兩調(diào)整”就是要調(diào)整政府職能、調(diào)整中央和地方的事權(quán)與財力關(guān)系。（1）調(diào)整政府職能。建議重點(diǎn)在“減少職能、轉(zhuǎn)變職能、下放職能”三個方面有所突破?！皽p少職能”就是要合理削減政府管理的事項(xiàng)，加強(qiáng)政府運(yùn)作的成本約束，堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革，深化行政審批制度改革，縮減部門規(guī)模、優(yōu)化部門結(jié)構(gòu)，不斷提高政府服務(wù)質(zhì)量和辦事效率?！稗D(zhuǎn)變職能”就是要建立健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機(jī)制，加快政府的角色轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲆?guī)則和社會制度的設(shè)計(jì)者和監(jiān)管者，把政府公共資源配置從一般的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹鳎嗟剞D(zhuǎn)向社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域；從注重物資資本投入，轉(zhuǎn)向注重人力資源開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新上來?！跋路怕毮堋本褪且M(jìn)一步科學(xué)劃分界定中央、省、市縣之間的行政職能，加快對不必要進(jìn)行集中的管理職能的下放。對于需要差別化對待的事，適度放權(quán)，分類指導(dǎo)；對于地方有能力做好的事，無為而治，因地制宜；對于市場經(jīng)濟(jì)能解決好的事，放開搞活，宏觀調(diào)控；對于社會中介組織可以處理好的事，行政讓權(quán)，規(guī)范行為。（2）調(diào)整中央和地方的事權(quán)與財力關(guān)系。事權(quán)與財力的不匹配，既影響中央政策的落實(shí)，也一定程度扭曲地方政府行為。在調(diào)整政府職能的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關(guān)系，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性，加快探索既有利于中央和省級政府層面統(tǒng)籌，也有利于地方又好又快發(fā)展的財稅分配機(jī)制，規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，完善縣級基本財力保障機(jī)制，有效保障地方民生改善、技術(shù)創(chuàng)新、公共服務(wù)等方面的支出，實(shí)現(xiàn)地方政府權(quán)責(zé)利的對等，不斷提高地方財政收支平衡能力。

浙江省發(fā)展和改革委員會/浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院）