基于法學(xué)視角的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題研究

白貴秀

(北京市應(yīng)用法學(xué)研究中心，北京100164)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定吸納了國家環(huán)境保護(hù)的方針、政策、法律、法規(guī)、規(guī)章等相關(guān)內(nèi)容，是國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要體現(xiàn)，在環(huán)境決策以及環(huán)境監(jiān)督管理中發(fā)揮著統(tǒng)帥作用。然而，從現(xiàn)有環(huán)境法的相關(guān)著述中發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的研究只是蜻蜓點(diǎn)水，一般偏向于介紹現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系，而鮮有基于法學(xué)的視角對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行理性分析的。之所以如此，概因為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)涉及的科學(xué)技術(shù)性較高，宜由科技學(xué)者們把關(guān)，而法學(xué)者只好從屬于科技官僚的指揮，唯其馬首是瞻。但是，任何一項制度都不是純粹的科技安排，它必須經(jīng)過民主渠道、廣泛參與以及綜合性考量后方可形成最后的定論。因此，研究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，無論從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的頒布生效，都離不開作為制度規(guī)范價值意義上的考量，因而離不開基于法學(xué)視角的審視。

一、概念的厘清:環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境基準(zhǔn)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基準(zhǔn)是兩個不同的概念。環(huán)境基準(zhǔn)是科學(xué)實驗和調(diào)查研究的總結(jié)，是由環(huán)境中的污染物與保護(hù)對象(人、生物等)之間的劑量－效應(yīng)關(guān)系確定的，它是指環(huán)境中的污染物作用于特定對象時不產(chǎn)生不良或有害影響的最大劑量或者濃度;一般以科學(xué)數(shù)據(jù)被編輯或分類，用于決定一定品質(zhì)的水或空氣是否適于被選定的物種，比如，一個簡單的例子是:污染濃度達(dá)到Amg/L時，對生物沒有什么不利影響;達(dá)到Bmg/L時，尚不致命;達(dá)到Cmg/L時，有一定死亡率;繼續(xù)增大濃度沒有存活者。因此，Bmg/L則可以成為環(huán)境基準(zhǔn)。

環(huán)境基準(zhǔn)是一個客觀的定值，是純自然科學(xué)的概念［1］，是描述性的，沒有強(qiáng)制力。建立環(huán)境基準(zhǔn)需要綜合生物基準(zhǔn)、衛(wèi)生基準(zhǔn)以及物理基準(zhǔn)方面的資料，這些資料可以通過實驗室研究、調(diào)查研究以及文獻(xiàn)資料積累而獲取。由于環(huán)境基準(zhǔn)屬自然科學(xué)研究范疇，因而在確定環(huán)境基準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)突出專家的作用，排除非科學(xué)因素的影響和干擾。同樣，基于環(huán)境基準(zhǔn)的科學(xué)性，各國均可相互借鑒。我國對環(huán)境基準(zhǔn)的研究由于技術(shù)和資金的實力問題，難以系統(tǒng)全面地開展，因而比較零星分散，主要是參考和借鑒國外的研究成果，通過科學(xué)驗證確定環(huán)境基準(zhǔn)等效采用的值域。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是以環(huán)境基準(zhǔn)為依據(jù)，但同時考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平的限制以及社會所能夠接受的風(fēng)險程度而設(shè)定的。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于技術(shù)規(guī)范，分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制力，推薦性標(biāo)準(zhǔn)雖沒有強(qiáng)制力但受到國家的鼓勵，而且會逐步轉(zhuǎn)化為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境基準(zhǔn)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系是:環(huán)境基準(zhǔn)是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時的一種參考，是一個學(xué)術(shù)用語，而非法律概念;環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)既是學(xué)術(shù)用語，也是法律上的概念，其制定除了參考環(huán)境基準(zhǔn)外，還要結(jié)合社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和國家政策以及人們的生活品質(zhì)要求，進(jìn)行權(quán)衡。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是人的意志的體現(xiàn)，它可以與環(huán)境基準(zhǔn)相同，也可以不同。環(huán)境基準(zhǔn)是客觀的穩(wěn)定的，強(qiáng)調(diào)專家參與，宜于科技把關(guān);而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是主觀的，強(qiáng)調(diào)公眾參與和利益衡量，并隨時根據(jù)情況的變化作必要的修訂。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定義曾經(jīng)出現(xiàn)在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中，是指為了保護(hù)人群健康、社會物質(zhì)財富和維持生態(tài)平衡，對大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量，對污染源的檢測方法以及其他需要所制定的標(biāo)準(zhǔn)的總稱。由于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》隨后被《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》代之，而后者并沒有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定義，因而至今在法規(guī)范方面沒有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的定義。亞洲開發(fā)銀行對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的定義是“為了維護(hù)資源環(huán)境價值，對某種物質(zhì)或參量設(shè)置的允許極限含量”。［2］P243英國皇家環(huán)境污染委員會在《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定》報告中指出:“我們將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)理解為，任何對因人類活動所導(dǎo)致環(huán)境改變的可接受性的判斷，將要滿足如下條件(a)它是經(jīng)過了某些考量之后，正式公布的，旨在適用于特定類型的案例;(b)由于它同特定的懲罰、獎勵或者價值的聯(lián)系，因此它被期待，將會對影響環(huán)境的行為施加正式的或非正式的影響”。①我國學(xué)者普遍認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就是指有關(guān)控制環(huán)境污染，保護(hù)環(huán)境的各種標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)稱。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是為了保護(hù)人群的健康，維護(hù)生態(tài)的良性循環(huán)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，其體現(xiàn)的是國家的環(huán)境保護(hù)政策和要求。不同的國家，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技水平以及環(huán)境政策不同，因而制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在差異，甚至差別很大。比如，以空氣中污染物允許濃度為例，美國的空氣中塵粒的一級標(biāo)準(zhǔn)的限值是日平均值260微克/立方米，日本是100微克/立方米，加拿大是60微克/立方米。［3］P172而我國是150微克/立方米。因此，日本學(xué)者野村好弘認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并沒有反映出理想的狀態(tài)，它只是行政上可能達(dá)到的狀態(tài)，即它只是考慮到制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時的技術(shù)水平和以后提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時的問題。［4］P180因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)判斷隨時進(jìn)行必要的修改。

二、我國制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀

我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律以及標(biāo)準(zhǔn)化法授權(quán)國務(wù)院環(huán)境行政主管部門和省、自治區(qū)和直轄市人民政府制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定涉及的知識范圍較廣，不僅包括科技領(lǐng)域相關(guān)知識，如環(huán)境學(xué)、化學(xué)、工程學(xué)等諸多學(xué)科，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)和文化等諸多因素的考量，因此在制定方法上不僅要進(jìn)行調(diào)查研究、科學(xué)實驗、數(shù)理統(tǒng)計等，滿足科學(xué)性的要求;在制定程序上也要實行民主參與，政治決策等，符合社會性的要求。并且，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人民的生活品質(zhì)逐步提高，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也要進(jìn)行及時的調(diào)整，逐步改善提高。因而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定既要維護(hù)一定的穩(wěn)定性，又要有適當(dāng)?shù)目勺冃?既要有現(xiàn)實性，又要有前瞻性。但是，目前我國在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，存在明顯的法律缺陷，表現(xiàn)如下:

(一)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體單一

1988年頒布的《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第六條規(guī)定:“對需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定。對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)而又需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，并報國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案，在公布國家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即行廢止?！?。”這里指明國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是不同的，原國家環(huán)境保護(hù)總局只是環(huán)境行政主管部門而不是標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門，因此，只能制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而不能制定國家標(biāo)準(zhǔn)。1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，第9、10條明文授權(quán)國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但沒有規(guī)定其還可以制定其他標(biāo)準(zhǔn)。1990年國務(wù)院發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》，授權(quán)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門組織草擬和審批有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國家標(biāo)準(zhǔn)。自此，國家環(huán)境監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)、國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)、國家環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的制定主體也是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門。因此，我國三大類標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，只有地方標(biāo)準(zhǔn)由地方省級政府制定，國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定。就國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定而言，這種授權(quán)環(huán)保部門的立法，與該部門承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職能相符合，似乎無可厚非。但是，由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍極其廣泛，涉及生活的方方面面，橫跨各部委所管轄的各個領(lǐng)域，尤其與人類的健康息息相關(guān)，因而只授權(quán)由環(huán)保部門一家負(fù)責(zé)制定如此宏大的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，似乎不妥。②在加拿大，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，議會、內(nèi)閣、政府部門和各個規(guī)制機(jī)構(gòu)、法院、工業(yè)協(xié)會以及非政府環(huán)保組織等組成制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的團(tuán)體，按照透明、公開、負(fù)責(zé)、尊重專家意見等原則制定標(biāo)準(zhǔn)。在日本，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決定由中央公害對策審議會的審議和內(nèi)閣會議決定。［5］P73在美國，雖然環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定由聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)責(zé)，但各機(jī)構(gòu)、各團(tuán)體以及民眾的廣泛參與，保證了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所覆蓋的范圍能夠得到較全面的回應(yīng)。我國的國家標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)保部負(fù)責(zé)制定并負(fù)責(zé)頒行，未能體現(xiàn)出各部門的充分的協(xié)調(diào)配合，解決辦法可以由環(huán)保部牽頭，以“保護(hù)人類健康和改善環(huán)境質(zhì)量”為目標(biāo)，主動尋求與其它部委的協(xié)調(diào)配合，并發(fā)動公眾參與，制定出更為切實可行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

(二)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的評價和修訂機(jī)制欠缺

根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》的規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實施后要適時進(jìn)行復(fù)審，復(fù)審周期一般不超過5年。這是因為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是依據(jù)當(dāng)時的國家技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)力量以及環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)和國民健康生活狀況綜合平衡以后所頒布的，它在頒布實施以后會產(chǎn)生什么樣的效果，是否與實際情況相符合，還需要適時考察，并且隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，對環(huán)境品質(zhì)的要求必定會逐步提高，因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要適時復(fù)審和修定是各國的通例。但由于我國法律規(guī)定的過于籠統(tǒng)，沒有規(guī)定確切的復(fù)審修定時間，也沒有規(guī)定一套對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實施效果進(jìn)行適時評價的機(jī)制，致使許多環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以得到及時修定。③使得一些領(lǐng)域的技術(shù)雖然進(jìn)步了，但仍然執(zhí)行低指標(biāo)水平的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不利于改善環(huán)境質(zhì)量，提高人民的生活品質(zhì)。目前，各級環(huán)境行政保護(hù)部門分別設(shè)立環(huán)境監(jiān)測站，目的是通過對空氣質(zhì)量監(jiān)測、污染物排放監(jiān)測以及環(huán)境噪聲的監(jiān)測等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，做出被監(jiān)測站點(diǎn)是否達(dá)標(biāo)的結(jié)論。筆者認(rèn)為，這種監(jiān)測，同時也可以作為反饋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在實施中是否與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)的信息，即為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實施效果做出評價，從而便于為逐步提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)做好數(shù)據(jù)的積累和準(zhǔn)備。

(三)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序不明

我國目前的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然沒有法律明確界定其屬性，但大都認(rèn)為其屬于行政立法。在實踐中，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不僅拘束行政機(jī)關(guān)及其相對人，同時對法院也具有效力，可直接用于司法訴訟之中。然而，這種行政立法卻沒有遵行普通行政立法的程序。如何制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如何采納公眾意見及專家建議等，缺乏相應(yīng)的程序設(shè)計。長期以來，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定由科技部門主導(dǎo)，沒有與行政立法相類似的決策機(jī)制，從而使得環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序欠缺民主的正當(dāng)性。

日本學(xué)者原田尚彥指出:“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可以說不是法規(guī)，而是作為環(huán)境行政的起點(diǎn)，給所有的環(huán)境上的行政政策指示基本方向的基本性計劃值，實質(zhì)上它與國民的生活和福利具有比法規(guī)更加重大的關(guān)系。再者，不必非得從科學(xué)的角度客觀地單方面加以決定，可以綜合考察環(huán)境污染的狀況、公害防止技術(shù)的水準(zhǔn)、國家的產(chǎn)業(yè)政策、還有資助能力等情況，政策性地加以決定。考慮到這種情況，把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決定交由中央公害對策審議會的審議和內(nèi)閣會議決定這樣一種密室性程序進(jìn)行，這樣做是否合適的確是個疑問。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決定，可以說依據(jù)科學(xué)的專門性判斷的成分是很大的，但同時，政策性選擇的余地也是很大的，因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，有必要通過民主討論的過程使其反映民意從而授予其應(yīng)有的正當(dāng)性”。［5］P73

誠然，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)性法律規(guī)范，必須以科學(xué)技術(shù)、專業(yè)知識為基礎(chǔ)，這種技術(shù)性特點(diǎn)使得專家在制定標(biāo)準(zhǔn)方面具有絕對發(fā)言權(quán)，但由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系公眾的切身利益，因而一般公眾參與法規(guī)的制訂過程也是當(dāng)代民主法治理念的要求。目前，我國在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定程序方面，尚缺乏一套切實可行的公眾參與的機(jī)制，雖然《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》規(guī)定，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的程序要求中有“對標(biāo)準(zhǔn)草案征求意見”的規(guī)定，但廣泛吸引社會公眾和個人參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定僅僅有此一原則性規(guī)定明顯不足，還需要有與之配套的信息公開制度以及聽證制度等相應(yīng)的規(guī)定。在這方面，日本及美國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定都有公眾參與的制度安排。在日本，“其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定往往是其工業(yè)(通常由產(chǎn)業(yè)協(xié)會來代表，并受到國際貿(mào)易與工業(yè)省的支持)與各種利益集團(tuán)(由環(huán)境廳、地方當(dāng)局、居民團(tuán)體來代表)經(jīng)過艱苦磋商的結(jié)果，而企業(yè)在其中所起的作用是相當(dāng)大的。例如，由于地方當(dāng)局無法獲得足夠的污染控制技術(shù)的具體信息，企業(yè)就經(jīng)常給地方當(dāng)局提供技術(shù)信息，幫助制定合理的排污標(biāo)準(zhǔn)”［6］P150;在美國，“環(huán)保局在編制排放限值和標(biāo)準(zhǔn)過程中(特別是提出排放限值和標(biāo)準(zhǔn)草案后)，廣泛征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，甚至在各方意見無法取得一致時采用訴訟程序，由法院做出裁決”［7］。我國在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定方面通常采取下達(dá)課題的方式確定起草單位，一般由專家組成的評定組來進(jìn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的評定，沒有充分的公眾參與，草案形成以后，交給環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定部門(國家環(huán)?？偩只蚴〖壵?審查，然后公布實施。之所以在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方面造成“專家立法”的現(xiàn)象，是因為我國目前沒有厘清作為科技術(shù)語的“環(huán)境基準(zhǔn)”與作為法律術(shù)語的“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)涵，并且由于我國科技領(lǐng)域?qū)ο嚓P(guān)的“環(huán)境基準(zhǔn)”的研究欠缺，使得在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定時過分偏重對專家的依賴。那么，如何保障公眾參與呢?筆者認(rèn)為，只要建立起相關(guān)專家的咨詢制度以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定方面的信息公開披露制度，就可以使公眾參與制度得到保障。專家的咨詢不僅僅是針對決策者，還包括向公眾提供咨詢，滿足一般公眾對相關(guān)環(huán)境信息的知情權(quán)。

(四)其他不足

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方面還有其他缺陷，例如，比較重視防治污染方面的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，而對于防治環(huán)境破壞方面的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)欠缺，比如植被覆蓋率、水土流失率、資源開發(fā)的環(huán)境破壞程度等生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化問題至今還是比較薄弱的環(huán)節(jié)［8］;制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，對部分環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)度掌握不準(zhǔn)確，對其在實踐中的可執(zhí)行性方面考慮不夠，使其實施起來比較困難;起草環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時沒有充分考慮現(xiàn)實的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件;環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定緩慢，缺乏效率，不能與社會發(fā)展相適應(yīng)，許多領(lǐng)域出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的空白，比如我國手機(jī)的普及使用已經(jīng)長達(dá)10余年，但目前還沒有電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)［9］。

三、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的理性化設(shè)計

(一)價值目標(biāo)的選擇

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是實現(xiàn)國家環(huán)境政策目標(biāo)的“燈塔”，具有非常重要的作用。在國家環(huán)境政策價值目標(biāo)的選擇上，一個不容回避的問題是“到底環(huán)境優(yōu)先，還是發(fā)展優(yōu)先”?這在各國的環(huán)境法中有不同的側(cè)重，即環(huán)境保護(hù)以維護(hù)人群健康為中心的“一元論”和既要維護(hù)人群健康又要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的“二元論”。日本在1967年的《公害對策基本法》是采用“二元論”的主張，其在第1條中規(guī)定立法目的是“保護(hù)國民健康和維護(hù)生活環(huán)境”，接著又規(guī)定“關(guān)于前款所規(guī)定的維護(hù)生活環(huán)境的目的應(yīng)與經(jīng)濟(jì)健全發(fā)展相協(xié)調(diào)”［10］P32。但是，這部法律實施不久就遭到國民的強(qiáng)烈反對，人們認(rèn)為“協(xié)調(diào)發(fā)展”的“二元論”容易成為企業(yè)排放污染的正當(dāng)借口，20世紀(jì)60年代工業(yè)發(fā)展所造成的著名公害如“水俁病”、“四日市哮喘病”、“骨痛病”等的頻頻發(fā)生，使飽受災(zāi)難的人民強(qiáng)烈要求以“保護(hù)國民健康和維護(hù)生活環(huán)境”為唯一立法準(zhǔn)則。1970年日本國會修訂該法，刪去了“協(xié)調(diào)條款”，正式采用“一元論”的主張。我國長期以來堅持“發(fā)展優(yōu)先”的思路，即堅持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本路線。導(dǎo)致的后果是“粗放式”經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，以犧牲環(huán)境換取GDP的增長，靠消耗枯竭自然資源的方式換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)測算［11］，我國同等GDP平均所消耗的資源是國際平均水平的3倍，是美國、日本的6～7倍，消耗的資源中很大一部分都轉(zhuǎn)化成了污染物質(zhì)排放到我們生存的環(huán)境中。這種非理性的發(fā)展思路已經(jīng)逐步得到糾正。1989年，我國頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，其中第1條規(guī)定:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”可以說，該法采用的是“協(xié)調(diào)發(fā)展”的“二元論”模式。為了正確地處理保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的關(guān)系，我國提出了科學(xué)發(fā)展觀的政策，引進(jìn)了“可持續(xù)發(fā)展”的理念。1999年，《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第10條明確指出，“制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以國家環(huán)境保護(hù)方針、政策、法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)章為依據(jù)，以保護(hù)人體健康和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，促進(jìn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的統(tǒng)一”。這是科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展政策的具體體現(xiàn)。

針對我國目前的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，有學(xué)者予以徹底否定，主張制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該“以保障人體健康”為核心訴求，因而需要再造環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系④。這種以“保障人體健康”為中心的價值目標(biāo)，比較符合當(dāng)今人權(quán)理念的發(fā)展趨勢，承認(rèn)人類的環(huán)境權(quán)，體現(xiàn)人的價值，實現(xiàn)人的尊嚴(yán)，是人權(quán)保障的基本需要?！艾F(xiàn)代國家追求的目的，是建立實質(zhì)意義的法治國，以保障人權(quán)，突顯人性尊嚴(yán)，即以國家具有生存照顧的理念作為依歸，追求人民之幸?！保?2］P447。然而，拋開“協(xié)調(diào)發(fā)展”的“一元論”，是否真正符合當(dāng)今中國的現(xiàn)實國情還需要進(jìn)行更全面的研究。我國人口眾多，許多偏遠(yuǎn)地區(qū)貧窮落后，甚至溫飽問題都未能解決，國家的“生存照顧”義務(wù)尚不能僅僅體現(xiàn)在“保障人體健康”一個方面，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在“病有所醫(yī)”、“住有所居”、“老有所養(yǎng)”、“學(xué)有所教”⑤等諸多方面。因此，“一個國家如何處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是一個涉及發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境政策的重要理論問題”［10］P32，是一個政治問題，而不僅僅是科學(xué)問題?？紤]到我國目前的經(jīng)濟(jì)狀況，筆者認(rèn)為，以“二元論”為基礎(chǔ)的“可持續(xù)發(fā)展”的理論應(yīng)當(dāng)是比較恰當(dāng)?shù)倪x擇。盡管我國目前的環(huán)境污染問題已相當(dāng)嚴(yán)重，但問題的根源并不在于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的價值目標(biāo)定位錯誤，如同“糧食有問題，但不是糧食問題”的邏輯一樣，這里的環(huán)境污染問題也不是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問題，其更多原因是利益驅(qū)動以及執(zhí)法的問題。

(二)理性把握“科學(xué)的不確定性”

制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，依賴于科學(xué)技術(shù)的方法，去評判某物質(zhì)可能會產(chǎn)生何種不利影響，以及如何消減其不利后果。然而，科學(xué)領(lǐng)域的復(fù)雜性使得制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時難以判定怎樣的決斷才是準(zhǔn)確的。因而專家參與是要幫助決策什么樣的標(biāo)準(zhǔn)是可以行得通的，專家不僅包括科學(xué)家還要包括各個相關(guān)行業(yè)的技術(shù)專家，專家參與并不是在衡量成本與收益(這是難以具體量化的)，而是幫助提升決策的理性，比如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定不能突破“環(huán)境基準(zhǔn)”這一底線。同時，象“風(fēng)險對風(fēng)險”［13］的問題，應(yīng)當(dāng)如何取舍更為可行，需要專家參與。比如，為了降低自來水中的致癌物，而需要減少用氯，以降低致癌物濃度，然而傳染病發(fā)生的風(fēng)險就會增加。與此類似，由于糖精具有致癌的性能，從而被禁止或限制使用，白糖的普及則易誘發(fā)肥胖癥、糖尿病等疾病。同樣，如果因為影響人體健康而拒絕使用農(nóng)藥，那么，病蟲害的危害可能大大縮減糧食供應(yīng)。美國在1976年初，因豬流感爆發(fā)，導(dǎo)致2，000萬人死亡，隨后總統(tǒng)批準(zhǔn)約4，000萬美國人接受疫苗注射，豬流感不再盛行，但該疫苗的副作用卻使成千上萬人的健康受到損害甚至死亡。［14］P275科學(xué)的不確定性在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時是無法避免的，在數(shù)據(jù)搜集中，實驗和取樣都存在著不確定性。因此，需要整體衡量，統(tǒng)籌考慮。美國環(huán)保局曾被責(zé)令建立一套杜絕任何對健康不利的特別環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，然而生理學(xué)、毒理學(xué)研究表明，對于許多環(huán)境污染物，特別是致癌物，不存在嚴(yán)格的安全濃度標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)分析表明，要想脫離全部風(fēng)險，這些污染物濃度必須降低到零，零風(fēng)險意味著零發(fā)展，即“停止所有的經(jīng)濟(jì)活動，這是不可能被國會和公眾接受的”。［15］P23因此，對標(biāo)準(zhǔn)的把握實質(zhì)是對風(fēng)險概率的選擇。

由于零風(fēng)險途徑制定標(biāo)準(zhǔn)是不可能的，那么比較可行的是考慮“可接受的風(fēng)險”以及“可行性技術(shù)途徑”。前者是指在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時，確定一個“可接受的風(fēng)險”，這個風(fēng)險依賴于調(diào)查研究和科學(xué)實驗。但是，這個風(fēng)險仍然具有“不確定性”，因為一方面?zhèn)€體會有差異，另一方面，風(fēng)險本身就是不確定的，而且它并不能在社會中均勻分布，因此，風(fēng)險的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)有賴于國民對自己希望的生活品質(zhì)達(dá)成“共識”，這將依賴“政治”方式的解決，即允許公眾參與決策;“最佳可行性技術(shù)”是指允許的污染量是采取了最好的技術(shù)，以最好或最新的工藝控制后達(dá)到的排放量，這樣的環(huán)境風(fēng)險，通常被認(rèn)為是可以接受的。但是，這種技術(shù)的方法所制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并非是人類最理想的標(biāo)準(zhǔn)，因而隨著技術(shù)水平的提高，需要進(jìn)行定期的修改和提升。對此，我國在標(biāo)準(zhǔn)修訂機(jī)制方面的欠缺，是應(yīng)當(dāng)要進(jìn)一步完善的。

(三)設(shè)置環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對成本的考量

在所有的行政決策中，成本是必然考慮的因素之一。［16］P172環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定也不例外，企業(yè)的成本需要正當(dāng)評估，企業(yè)的成本被低估會引發(fā)企業(yè)抵觸標(biāo)準(zhǔn)的情緒，而如果高估了成本，有可能使環(huán)保團(tuán)體抗議，因而公正、公平、透明以及利益衡量是必要的。

從立法成本預(yù)算考慮，借鑒國外已經(jīng)存在的標(biāo)準(zhǔn)，或者采用為制定標(biāo)準(zhǔn)所建立的比較成功的模型數(shù)據(jù)和計算方法是可行的，但是，這種標(biāo)準(zhǔn)的移植需要結(jié)合本土化的調(diào)查研究，咨詢訪問，進(jìn)行本土轉(zhuǎn)化才具備正當(dāng)性。

對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的成本——收益分析，比較普遍的質(zhì)疑是，人類的健康風(fēng)險與實現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所需的成本如何進(jìn)行衡量。一般邏輯是生命健康是無價的，也是不可量化的，因而與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的成本沒有可比性。事實上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們已經(jīng)發(fā)展出可以將諸如人類生命等難以衡量的事物價格化的一套機(jī)制。［17］這些問題可以在技術(shù)方法上通過比照醫(yī)療花費(fèi)以及建立數(shù)據(jù)模型等的方式，進(jìn)行量化。在美國的《飲用水安全法案》的成本效益分析中，通過建立一系列的數(shù)據(jù)模型，針對每挽救一名潛在的癌癥患者所投入的花費(fèi)，與現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的成本進(jìn)行比較，研究分析以后，得出每避免一例死亡人數(shù)需要的費(fèi)用達(dá)一億美元之多。［15］P23雖然生命無價，但一億美元挽救一個生命的代價，無疑超出了平衡。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的成本——收益分析之中，比例原則是需要運(yùn)用的理論依據(jù)之一。比例原則是指目的和手段之間的關(guān)系必須具有客觀的對稱性。［18］P106在我國臺灣地區(qū)，比例原則又稱過度禁止原則，一般是從“方法”與“目的”的關(guān)聯(lián)性來考量國家行為的合法性。［19］P83我國大陸學(xué)者認(rèn)為，比例原則分廣義比例原則和狹義比例原則，廣義比例原則有三項內(nèi)容，其一是行政機(jī)關(guān)擬實施的行為于行政目的的達(dá)成是必要的、必需的，才能實施;其二是行政機(jī)關(guān)擬實施行政行為，通過利益衡量確認(rèn)可能取得的公益大于可能損害的私益，才能實施;其三是實施行政行為有多種方案時，要選擇成本最小、收益最大，對相對人權(quán)益損害最小的方案實施。狹義比例原則是指行政行為的實施，目的與手段要對稱和相適應(yīng)。［20］P71比例原則適用于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定之中，是指當(dāng)避免環(huán)境風(fēng)險所造成的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲取健康安全的環(huán)境所取得的收益時，則該標(biāo)準(zhǔn)不宜采納。比如，以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定為例，企業(yè)使用凈化設(shè)備控制污染物排放時，投入的資金運(yùn)轉(zhuǎn)等費(fèi)用越高則凈化效果越好，然而，達(dá)到一定的凈化效果比如使環(huán)境介質(zhì)中的污染物有94%得到控制以后，即使再增加投入，效果也不明顯時，如果排放標(biāo)準(zhǔn)的確定以污染物凈化效率達(dá)到98%為理想標(biāo)準(zhǔn)，而如果達(dá)到這個數(shù)字只能使為數(shù)極少的企業(yè)滿足，而為數(shù)眾多的企業(yè)只能面臨治污成本超過收益導(dǎo)致虧損時，則98%并非是符合比例原則的數(shù)值，還需要適當(dāng)降低，進(jìn)行統(tǒng)籌考量，比如可以考慮在94%～98%之間選取一個理想數(shù)值，此時這個理想數(shù)值所對應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)就可以作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

(四)吸納廣泛的公眾參與

從上文的一些論述可知，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，如果制定的過于嚴(yán)格，則受管制企業(yè)將會增加污染治理成本，甚至有些企業(yè)將無法生存下去;但如果環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，又會使民眾的環(huán)境利益受到損害，導(dǎo)致激烈抗議。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在先天上具有利益沖突的角色，而標(biāo)準(zhǔn)的制定者在此就要承擔(dān)起“利益協(xié)調(diào)者”和“公益維護(hù)者”的角色。因此，在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的方式上，積極吸納利益相關(guān)者的意見和建議，將會提升環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的程序理性。

美國和加拿大制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，共同的特點(diǎn)是非常重視廣泛的公眾參與，對公眾所發(fā)表的評論意見做到及時公開。由于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定需要準(zhǔn)確的掌握企業(yè)的信息和公民的需求信息。眾多的利益相關(guān)者和公眾參與，可以提供更多更實用的，在標(biāo)準(zhǔn)制定的調(diào)研階段無法獲得的信息和數(shù)據(jù)，以及許多難以量化的諸如藝術(shù)價值或文化價值的評論等，并且提供關(guān)于可接受風(fēng)險的建議標(biāo)準(zhǔn)等等。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是一個民主參與的過程，民主過程的實現(xiàn)依賴于透明度，以滿足公眾需要了解的更多信息。因此，全民動員、充分的參與可以為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決策與衡量提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

公眾參與不僅可以滿足信息對稱，而且還可以提高公眾對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同感，增強(qiáng)守法意識。我國向來在標(biāo)準(zhǔn)制定方面沒有公眾參與和信息公開的法律規(guī)定，也沒有因為標(biāo)準(zhǔn)的制定問題發(fā)生利益集團(tuán)與公眾的矛盾沖突，但是，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實施階段，卻引起諸多對抗，立法過程的簡化造成執(zhí)法過程的艱難。

需要指出，在廣泛的公眾參與過程中，專家論證也是公眾參與方式的一種，其優(yōu)點(diǎn)在于:專家的專業(yè)知識背景可以為決策者和公眾提供更直接的信息，以其所具有的判斷力提出具有針對性的意見和建議，以幫助完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，同時，專家也來自于公眾，也具有一定的代表性。但，另一方面，專家自身的知識結(jié)構(gòu)決定了其不可能對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有全面的把握，因而其只能為決策者做參謀，而不可能代替決策者立法。只有廣泛的吸納各個領(lǐng)域的專家參與，才能提供更全面的信息，使決策者更理性地做出決斷。需要說明的是，我國長期以來，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，過分強(qiáng)調(diào)專家的重要性，從而使得普通大眾的參與不足。在強(qiáng)調(diào)行政程序正當(dāng)化的當(dāng)今時代，“原本以專家行政為本位的技術(shù)官僚主義已經(jīng)松動，代之而起的是民主與專業(yè)的調(diào)和主義”［21］P163，這種調(diào)和并不因科技背景而減損，反而在其面臨“科學(xué)的不確定性”所導(dǎo)致的決策盲點(diǎn)時，恰恰是行政程序正當(dāng)化的基礎(chǔ)。因為，當(dāng)科技面臨極限，決策者更多地依賴政治判斷時，公眾參與的必要性就會彰顯。民主雖然不能決定科學(xué)問題，但能夠為我們選擇未來的生活方式提供正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

注釋:

①Royal Commission on Environmental Pollution，Setting Environmental Standards，21st Report(1998)at 1．16．轉(zhuǎn)引自(英)Elizabeth Fisher:《風(fēng)險規(guī)制中的標(biāo)準(zhǔn)制定和對責(zé)任公共行政的探求》，宋華琳譯，載楊建順主編:《比較行政法——方法、規(guī)制與程序》，中國人民大學(xué)出版社，2007年版第319頁。

②截至2007年，我國累計制定了各類環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1007項，但這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中并沒有專門涉及公眾健康的內(nèi)容，未能形成以健康風(fēng)險防范和預(yù)警為目標(biāo)的環(huán)境監(jiān)測體系。制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的工作部門過于單一，僅有環(huán)保部門一家，造成了單從環(huán)境角度制定標(biāo)準(zhǔn)，未能充分考慮公眾健康問題的局面。參見張帆:《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度應(yīng)以公眾健康保障為中心》，中國經(jīng)濟(jì)時報，2009年3月12日第4版。

③比如，美國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自1971年制訂起，先后約修改了7次，而我國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制訂于1982年，直到1996年才作修訂，2000年作了局部修改后，適用至今。參見李錦菊，沈亦欽:《中美兩國環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)比較》，載《環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)》，2003年12月。

④呂忠梅認(rèn)為，我國現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系在防治環(huán)境污染與生態(tài)破壞、保障人體健康中存在著客觀不能，失去了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為人類行為性質(zhì)的本源意義和預(yù)期作用，應(yīng)該以保障人體健康為核心訴求，再造環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。參見劉曉星:《人大代表呂忠梅:以保障健康為中心制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，新華網(wǎng)，http://news．xinhuanet．com/environment/2009－03/16/content_11021220．htm，2009年10月12日訪問。

⑤參見胡錦濤:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日。

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