土地資源管理支持國(guó)家貧困地區(qū)發(fā)展初探
——以贛州市為例

■ 鄭子敬

（國(guó)土資源部人力資源開(kāi)發(fā)中心，北京 100812）

土地資源管理支持國(guó)家貧困地區(qū)發(fā)展初探
——以贛州市為例

■ 鄭子敬

（國(guó)土資源部人力資源開(kāi)發(fā)中心，北京 100812）

以贛州市“十二五”規(guī)劃目標(biāo)為依據(jù)，國(guó)土資源部在土地資源管理方面明確提出了7項(xiàng)具體支持措施，保障了贛州經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。“十二五”后期贛州土地資源要素保障面臨的主要挑戰(zhàn)：（1）建設(shè)用地保障與耕地保護(hù)矛盾日益尖銳，耕地占補(bǔ)平衡壓力大；（2）土地利用總體規(guī)劃滯后，與贛州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不適應(yīng)；（3）農(nóng)村集體建設(shè)用地布局分散，農(nóng)村建設(shè)用地低效利用現(xiàn)狀改變難度大。為實(shí)現(xiàn)贛州“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，應(yīng)深化國(guó)土資源管理支持贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展措施，開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，建立土地整治新機(jī)制。

土地管理；區(qū)域發(fā)展；扶貧攻堅(jiān)；贛州市

1987年，為響應(yīng)黨中央國(guó)務(wù)院的號(hào)召，國(guó)土資源部（原地礦部）在贛州市開(kāi)展了定點(diǎn)扶貧。25年來(lái)，國(guó)土資源部發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，在政策、項(xiàng)目、資金、技術(shù)和人才方面給予贛州市大力支持。2011年，國(guó)務(wù)院確定贛州市為羅霄山片區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，開(kāi)展為期十年的扶貧攻堅(jiān)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)國(guó)土資源管理工作提出了新要求。

1 贛州市“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)

贛州市“十二五”規(guī)劃提出，要全面實(shí)施新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和發(fā)展生態(tài)化戰(zhàn)略。到2015年，贛州市生產(chǎn)總值由2010年1119.47億元提高到2500億元，財(cái)政總收入由128.31億元提高到300億元；城鎮(zhèn)化水平由42.5%提高到50%以上，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)均達(dá)到11%，耕地保有量穩(wěn)定在572萬(wàn)畝以上。2011年開(kāi)局良好，贛州市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1335.98億元，年增長(zhǎng)12.5%，增幅攀歷史新高；新增、恢復(fù)和改善灌溉面積51.57萬(wàn)畝，啟動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)16萬(wàn)畝，實(shí)施土地整治8.89萬(wàn)畝。

2 土地資源管理對(duì)贛州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐

如何優(yōu)化贛州13.91萬(wàn)公頃土地資源配置，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供可持續(xù)的土地資源保障，贛州市開(kāi)展了一系列探索實(shí)踐，經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地保障與耕地保護(hù)得到科學(xué)協(xié)調(diào)。全市經(jīng)國(guó)務(wù)院、江西省政府、贛州市政府批準(zhǔn)建設(shè)用地321個(gè)批次，批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積8.8萬(wàn)畝，有效地保障了一大批重大項(xiàng)目的建設(shè)用地需求。

3 國(guó)土資源部出臺(tái)支持贛州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施

2012年國(guó)土資源部出臺(tái)了支持贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干措施，在土地資源管理方面明確提出了7項(xiàng)具體支持措施，這些措施在提升土地資源保障贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力上表現(xiàn)出巨大的效應(yīng)。

(1)低丘、緩坡資源豐富是贛州市土地資源的一大特點(diǎn)，開(kāi)展低丘、緩坡、荒灘等未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)，不僅能減少各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)耕地的占用，有利于耕地保護(hù)，從根本上減緩耕地“占一補(bǔ)一”的壓力，而且有利于拓寬用地空間，有力保障贛南蘇區(qū)振興發(fā)展用地需求。國(guó)土資源部已批復(fù)江西省試點(diǎn)方案，并下達(dá)贛州等6個(gè)地市年均建設(shè)開(kāi)發(fā)規(guī)模3萬(wàn)畝。

(2)為促進(jìn)贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力資源保障，贛州市8個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和瑞金市所需的14個(gè)“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、保民生”項(xiàng)目已全部通過(guò)審批，審批用地面積5803畝，使用國(guó)家計(jì)劃5037畝；贛州市政府已下達(dá)2012年農(nóng)村危舊土坯房改造用地計(jì)劃5000畝，保障了扶貧開(kāi)發(fā)的用地需求。

(3)加大了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)力度。已批復(fù)贛州市14個(gè)縣（市）完成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃編制工作申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目。增減掛鉤試點(diǎn)計(jì)劃指標(biāo)對(duì)贛州市的傾斜，優(yōu)化了區(qū)域土地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)了贛州市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，為改善貧困群眾生活條件提供了重要的平臺(tái)保障。

(4)國(guó)土資源部已批復(fù)《贛州市工礦廢棄地復(fù)墾和調(diào)整利用試點(diǎn)規(guī)劃（2006－2020年）》及其試點(diǎn)工作方案，下達(dá)試點(diǎn)規(guī)模1萬(wàn)畝。贛州市已確定了2012年開(kāi)展試點(diǎn)的縣市、規(guī)模及要求。項(xiàng)目的實(shí)施不僅盤活了贛州豐富的廢棄工礦用地，改善了贛南蘇區(qū)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，而且為切實(shí)保護(hù)耕地、拓展用地空間，提高土地利用率發(fā)揮出了積極作用。

(5)加快了土地整治項(xiàng)目建設(shè)力度。國(guó)土資源部支持寧都、贛縣、大余縣開(kāi)展2012年農(nóng)村土地整治，下達(dá)總規(guī)模2.3萬(wàn)畝。這些項(xiàng)目的推進(jìn)不僅改善了贛縣、瑞金市、寧都縣等項(xiàng)目區(qū)的生產(chǎn)環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，并且為其它縣（市、區(qū)）開(kāi)展土地整治促進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)帶來(lái)了示范作用。

(6)支持贛州市按照發(fā)揮區(qū)域性優(yōu)勢(shì)的要求，將閑置的建設(shè)用地、未利用地或被破壞的耕地開(kāi)發(fā)整理成園地的，經(jīng)認(rèn)定可視同補(bǔ)充耕地，驗(yàn)收后用于占補(bǔ)平衡。這一政策的實(shí)施，不僅可大大緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力，更能極大地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。這是國(guó)土資源管理在保護(hù)山區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境和破解耕地“占一補(bǔ)一”難題的政策創(chuàng)新。

(7)支持贛州市開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃定期評(píng)估與適時(shí)修改試點(diǎn)前期準(zhǔn)備工作。通過(guò)定期評(píng)估與適時(shí)修改，可有效地協(xié)調(diào)解決規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，保障贛州市重大項(xiàng)目依法依規(guī)落地，推進(jìn)贛州跨躍式發(fā)展。

4 “十二五”后期土地資源要素保障面臨的主要挑戰(zhàn)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，為加快贛州發(fā)展、實(shí)現(xiàn)與全國(guó)同步進(jìn)入全面小康社會(huì)目標(biāo)帶來(lái)歷史機(jī)遇。贛州市四周山地環(huán)繞，中部丘陵綿延，山地、丘陵占全市總面積83%，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。如何科學(xué)地協(xié)調(diào)土地資源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)二者的關(guān)系，促進(jìn)人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，是贛州市土地資源要素保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本要求。

4.1 建設(shè)用地保障與耕地保護(hù)矛盾日益尖銳，耕地占補(bǔ)平衡壓力大

“十二五”期間是贛州市全面推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化時(shí)期，“一核二廊三圈”[1]發(fā)展格局，使贛州市建設(shè)用地需求進(jìn)入新階段，建設(shè)用地保障與耕地保護(hù)之間的矛盾尖銳化。根據(jù)《贛州市土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）》，全市可供開(kāi)發(fā)利用的后備資源新增耕地規(guī)模為6939公頃，這些宜耕后備資源分布零散、開(kāi)發(fā)難度大、成本高，即使全部開(kāi)發(fā)也難以滿足耕地占補(bǔ)平衡需求。因此，探索耕地占補(bǔ)平衡的新途徑成為贛州市土地資源管理創(chuàng)新的迫切需求。

4.2 土地利用總體規(guī)劃滯后，與贛州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不適應(yīng)

贛州市、縣兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）與“十二五”贛州發(fā)展目標(biāo)存在差異，不僅規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)總量及其分布已不適應(yīng)贛州發(fā)展需求，新增建設(shè)用地空間布局也與實(shí)際需求存在很大差異。未來(lái)8年年均用地將突破4000公頃。部分重點(diǎn)工程和民生工程等項(xiàng)目實(shí)際用地與規(guī)劃確定的建設(shè)預(yù)留用地范圍不一致，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法落地。因此，適時(shí)對(duì)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整修編、并適當(dāng)增加規(guī)劃規(guī)模的需求日顯迫切。

4.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地布局分散，農(nóng)村建設(shè)用地低效利用現(xiàn)狀改變難度大

贛州市農(nóng)業(yè)人口為724.37萬(wàn)人，貧困人口192.7萬(wàn)人。2009－2011年，贛州市實(shí)施49個(gè)“增減掛鉤”項(xiàng)目，已對(duì)部分農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理。目前，贛州市加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，進(jìn)入全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)期，加大“空心村”改造，提升農(nóng)村建設(shè)用地效率，已成為確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展用地保障的客觀要求。因此，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度，盤活閑置建設(shè)用地，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶集約利用農(nóng)村建設(shè)用地積極性，是贛州市土地制度創(chuàng)新的一項(xiàng)迫切任務(wù)。

5 提升贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展土地資源保障能力的主要訴求

國(guó)土資源部支持贛州市開(kāi)展土地使用制度創(chuàng)新，為提升贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地資源要素保障能力提供了機(jī)遇。堅(jiān)持推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的原則、開(kāi)展土地使用制度創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅涉及建設(shè)用地制度，也涉及農(nóng)用地使用制度，更要重視農(nóng)用地和生態(tài)用地的保障。

5.1 進(jìn)一步深化國(guó)土資源部支持贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施

一是在低丘、緩坡、荒灘等未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)中，增加劣質(zhì)農(nóng)用地，因?yàn)榈颓?、緩坡、荒灘等未利用地多為零星分布，而各?xiàng)建設(shè)都需求一定的規(guī)模，不可能全部是對(duì)未利用地的開(kāi)發(fā)，還必將涉及到周邊相鄰的農(nóng)用地。

二是應(yīng)保盡保贛州調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、保民生重大項(xiàng)目新增用地。優(yōu)先保障扶貧開(kāi)發(fā)移民搬遷和生態(tài)移民用地，保障農(nóng)村危舊土坯房改造等民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等建設(shè)用地需求。

三是核查贛州市土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況，開(kāi)展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與修改試點(diǎn)，適當(dāng)增加新增預(yù)留建設(shè)用地規(guī)模。探索建立贛州市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估與修改制度，規(guī)范土地利用總體規(guī)劃動(dòng)態(tài)修改程序。

四是保障贛州市開(kāi)展廢棄稀土工礦用地復(fù)墾和調(diào)整利用試點(diǎn)年度規(guī)模，使贛州市豐富的廢棄稀土工礦用地得以復(fù)墾利用。

五是傾斜贛州市“增減掛鉤”試點(diǎn)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。支持贛州市開(kāi)展土地整治，在項(xiàng)目和資金上予以傾斜，打造丘陵山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的典型示范點(diǎn)。

六是支持深化“新增園地用于耕地補(bǔ)充”政策，破解耕地“占一補(bǔ)一”難題。把“新增園地用于耕地補(bǔ)充”政策深化為“對(duì)損毀的建設(shè)用地和未利用地開(kāi)發(fā)整理成園地的，或低效果園通過(guò)投入改造成精品果園的，經(jīng)認(rèn)定可視同補(bǔ)充耕地，驗(yàn)收后用于占補(bǔ)平衡”，從項(xiàng)目區(qū)設(shè)定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、成果驗(yàn)收，到占補(bǔ)平衡備案，制定出可操作的實(shí)施方案。

5.2 支持開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地

目前，正在開(kāi)展農(nóng)村集體土地的確權(quán)工作，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。一是探索制定“贛州市農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’管理實(shí)施細(xì)則”，提供可操作的政策依據(jù)；二是發(fā)揮農(nóng)村民間自治組織在盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地、優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的作用；三是制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理細(xì)則，規(guī)定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、形式和程序等；四是探索由村集體有償收回農(nóng)村閑置建設(shè)用地使用權(quán)的制度；五是創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地跨村、村小組使用制度，為發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)提供用地保障。

5.3 探索建立土地整治新機(jī)制

土地整治不僅立足于增加耕地面積、提高耕地生產(chǎn)質(zhì)量，更著眼于區(qū)域整個(gè)土地資源的優(yōu)化配置。按照“政府主導(dǎo)、國(guó)土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與”的要求，遵循“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、歸口申報(bào)、各司其職”的原則，整合發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等部門的資源，落實(shí)土地整治共同推進(jìn)責(zé)任機(jī)制，使農(nóng)民在投工投勞中增加收入，加快脫貧致富步伐。

[1]贛州市政府．贛州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年（2011-2015年）規(guī)劃綱要[Z]．贛州：贛州市政府,2011．

[2]國(guó)務(wù)院．國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見(jiàn)[Z]．北京：國(guó)務(wù)院,2012．

[3]國(guó)土資源部．國(guó)土資源部關(guān)于支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的若干意見(jiàn)[Z]．北京：國(guó)土資源部,2012．

[4]國(guó)務(wù)院扶貧辦．中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展[Z]．北京：國(guó)務(wù)院扶貧辦,2012．

[5]賈若祥，侯曉麗．我國(guó)主要貧困地區(qū)分布新格局及扶貧開(kāi)發(fā)新思路[J]．中國(guó)發(fā)展觀察,2011(7)：27-31．

F301.0

C

1672-6995(2012)12-0034-02

2012-11-12

鄭子敬（1966-），男，河南省襄城縣人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）博士研究生，主要從事國(guó)土經(jīng)濟(jì)、扶貧開(kāi)發(fā)理論研究。