對屬地化國有地勘單位改革的思考

■ 楊在鋒

（貴州省地礦局，貴陽 550004）

0 引言

2011年3月23日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2011]5號）文件出臺，就推進事業(yè)單位分類改革做了全國性的整體部署。結(jié)合當前貴州省經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和地質(zhì)工作的特殊性，在此談?wù)劚救藢F州省推進國有地勘單位分類改革的認識及建議，主要內(nèi)容包括四個方面：一是事業(yè)單位現(xiàn)狀與改革趨勢；二是國有地勘單位的改革與發(fā)展；三是貴州省國有地勘單位改革途徑淺析；四是對貴州省地質(zhì)勘查開發(fā)局（下稱貴州局） 改革定位的思考。

1 事業(yè)單位現(xiàn)狀與改革趨勢

事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)設(shè)立或者其他組織利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位具有公益性、公有性、社會服務(wù)性基本性質(zhì)，主要特征是提供公益服務(wù)、屬于非公共權(quán)力機構(gòu)、屬于知識密集型組織、經(jīng)費國家化和范圍廣泛化。

1.1 貴州省事業(yè)單位現(xiàn)狀

截止2005年12月，貴州省的事業(yè)單位已達到42641個，工作人員65萬人，其中全額撥款38401個，差額撥款2387個，兩者占總數(shù)的95.65%；經(jīng)費自理的1853個，占4.35%；從層次結(jié)構(gòu)看，省屬單位占2.82%，地市屬占4.36%，縣鄉(xiāng)屬占92.82%。從結(jié)構(gòu)看，事業(yè)單位人員絕大多數(shù)在縣鄉(xiāng)基層，作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，在財政最為困難的縣鄉(xiāng)“吃皇糧”的事業(yè)單位工作人員已遠遠超出全國平均水平，縣屬（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財政供養(yǎng)事業(yè)單位人員比例太高。

1.2 事業(yè)單位改革趨勢

改革開放以來，特別是上世紀80年代中期以后，事業(yè)單位改革一直是我國“改革議程”的一個主要組成部分。隨著中發(fā)[2011]5號文件的出臺，事業(yè)單位改革將有法可依，徹底改變一直以來事業(yè)單位改革“碎片化”現(xiàn)象，使事業(yè)單位改革進一步規(guī)范化和科學(xué)化。中央5號文件已明確，今后5年內(nèi)，在事業(yè)單位清理、分類基礎(chǔ)上，承擔行政職能事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位的改革基本完成；保留下來的公益服務(wù)事業(yè)單位細分為兩類，一類給予經(jīng)費保障，二類給予經(jīng)費補助，并通過政府購買服務(wù)等方式予以支持，推進預(yù)算管理、政府采購和國有資產(chǎn)管理改革；到2020年形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。

2 國有地勘單位改革與發(fā)展

國有地勘單位是在計劃經(jīng)濟時期建立和發(fā)展起來的財政全額撥款事業(yè)單位，為我國社會主義建設(shè)事業(yè)作出了重要貢獻。目前，屬地化管理的地勘單位約63萬人（在職34萬人，離退休29萬人）。其中，原地礦系統(tǒng)的約38萬余人。

2.1 國有地勘單位改革歷程

國有地勘單位改革大體從1985年開始，至今大約有20多年時間，經(jīng)歷了兩個改革的發(fā)展階段：第一階段是改革探索階段，時間大體上從1985年原地礦部提出“三化”開始，到原地礦部石油局整體改企和地勘隊伍開始實施屬地化管理為止。由于受當時國家總體經(jīng)濟較為困難等諸多因素，地質(zhì)隊陷入困境，地質(zhì)工作極度萎縮，這一階段主要是隊伍內(nèi)部機制改革，力度不大，但改革對地勘單位度過難關(guān)發(fā)揮了重大作用。第二階段是從1999年地勘隊伍實施屬地化管理改革開始到現(xiàn)在。按國辦發(fā)〔1999〕37號、國辦發(fā)〔2001〕2號、國辦發(fā)〔2003〕76號文要求，這一階段嘗試“逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營”，在探索中遇到了很多的制約因素。

2.2 國有地勘單位普遍存在的困難與問題

屬地化后國有地勘單位的改革與發(fā)展得到快速推進的同時也面臨著很多困難和問題：一是對改革與發(fā)展的認識還很不統(tǒng)一、不深入；二是體制改革缺乏創(chuàng)新、沒有突破；三是在地勘經(jīng)濟規(guī)模、質(zhì)量、實力等方面，都還不能適應(yīng)市場競爭的要求，而且發(fā)展都很不平衡，差距較大；四是在可持續(xù)發(fā)展能力上，后勁不足的問題仍較突出；五是在改革與發(fā)展環(huán)境上，政策支持不配套、不到位或缺失等等，特別是地勘單位的礦業(yè)權(quán)配置、審批方面，與內(nèi)蒙古自治區(qū)等省份的政策相距甚遠。

2.3 當前制約國有地勘單位改革與發(fā)展的主要因素

(1)政策落實不到位。國有地勘單位從屬地化管理以來，為促進地勘行業(yè)改革與發(fā)展，國家出臺了一系列的改革配套、政策優(yōu)惠文件，包括“國辦發(fā)〔1999〕37號、國辦發(fā)〔2001〕2號、國辦發(fā)〔2003〕76號、國發(fā)〔2006〕4號、國土資發(fā)〔201〕059號、國土資發(fā)〔2010〕61號文”等，涉及到礦業(yè)權(quán)配置、成果收益、土地轉(zhuǎn)性、財稅政策、社會保障、職工住房、基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)范市場等方面，但至今為止，大部分沒有得到落實。地勘行業(yè)管理體制改革牽涉線長面廣，是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，沒有政府的推動主導(dǎo)和政策的強力支持，屬地化國有地勘單位的改革與發(fā)展必將舉步維艱。

(2)市場不規(guī)范。礦業(yè)權(quán)是維系地勘單位生存和造血功能的精髓，而目前的機制忽視了地勘單位利益，地質(zhì)技術(shù)和智慧變成了低廉品，將地勘單位淪為“打工者”；一些地方政府為了招商引資甚至暗箱操作，這些不規(guī)范行為不利于找礦突破積極性的調(diào)動，對地質(zhì)工作負面影響甚大。公益性和商業(yè)性地勘工作運行機制還有待規(guī)范，公商銜接不緊密，商業(yè)性地質(zhì)勘查市場不發(fā)育，資本市場缺位，勘查開發(fā)一體化機制不順，地勘工作外部環(huán)境和勘查秩序也需要大力改善。

(3)行業(yè)的特殊性。地勘業(yè)是高投入、高風險、長周期的極具探索性和戰(zhàn)略性的工作，具有較大的超前性和不確定性，其工作成果關(guān)系到國民經(jīng)濟規(guī)劃和計劃的制定、發(fā)展前景和速度。在計劃經(jīng)濟時期，地勘單位是全額撥款事業(yè)單位，地質(zhì)勘查可以獨立于礦業(yè)而存在；在市場經(jīng)濟中，地勘業(yè)兼具一、三產(chǎn)業(yè)的功能，但地質(zhì)勘查階段只有投入沒有產(chǎn)出，是依附于第一產(chǎn)業(yè)（礦業(yè)）的，同時，地勘單位又是各種地質(zhì)勘查工程及技術(shù)的服務(wù)提供商（三產(chǎn)），前者是主體，后者是客體，后者是為前者提供服務(wù)的。如果誤以為在市場經(jīng)濟條件下地勘業(yè)仍能作為一個獨立的產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展，把地質(zhì)勘查工作及地勘單位簡單地推向市場，很可能將造成改革無法深入。

(4)地勘單位自身內(nèi)部困難大、改革動力不足。要正視屬地化國有地勘單位存在的諸如基礎(chǔ)薄弱、欠賬太多、經(jīng)營性資產(chǎn)少、離退休人員多、工作崗位艱苦、人才青黃不接等歷史遺留問題，改革經(jīng)歷10年，地勘單位也呼吁了10年，但并沒有得到地方政府的高度重視，反而只看到地勘經(jīng)濟浮于表象的“又好又快”；缺乏發(fā)展的根基，自然不會產(chǎn)生改革的動力，大多數(shù)的地勘局、隊對管理體制改革都抱有一種等待、觀望的態(tài)度。

3 貴州省國有地勘單位改革途徑淺析

改革是手段，發(fā)展才是目的，任何不切實際、無視客觀規(guī)律的改革都會挫傷甚至破壞生產(chǎn)力。國有地勘單位的分類改革必須要尊重地質(zhì)工作客觀規(guī)律，重視地勘行業(yè)的特殊性，結(jié)合經(jīng)濟社會需要和地勘單位實際，積極探索、因地制宜、科學(xué)布局、穩(wěn)步推進改革工作。

3.1 屬地化國有地勘單位應(yīng)保留公益屬性

(1)行業(yè)性質(zhì)決定了國有地勘單位的公益屬性。地勘單位是一個從事特殊工作的事業(yè)單位，從事的是高投入、高風險、高收益的極具探索性和戰(zhàn)略性的工作，這種工作具有較大的超前性、不確定性和長期性。地勘單位是一個事業(yè)型的生產(chǎn)和科研探索單位，在消耗國家事業(yè)費用的同時，也在為國家生產(chǎn)特殊產(chǎn)品——地質(zhì)報告。在計劃經(jīng)濟時期，地勘單位是全額撥款的事業(yè)單位，在社會主義市場經(jīng)濟初級階段保留地勘單位主體的公益屬性，是解決當前資源相對短缺、競爭不甚規(guī)范等諸多現(xiàn)實問題，推進地質(zhì)找礦事業(yè)大發(fā)展的最佳途徑。

(2)地方經(jīng)濟發(fā)展需要地勘單位主體保留事業(yè)單位性質(zhì)。礦產(chǎn)資源是工業(yè)發(fā)展的“糧食”，是社會生產(chǎn)和人民生活的基本原料；地質(zhì)工作是經(jīng)濟社會發(fā)展的先行性、基礎(chǔ)性工作；礦業(yè)居于社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，地質(zhì)找礦工作的發(fā)展可以帶動整個社會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。保留現(xiàn)有地勘單位事業(yè)性質(zhì)，對地方經(jīng)濟發(fā)展中的資源和環(huán)境保障具有重要意義。

(3)國有地勘單位是地質(zhì)工作主力軍。貴州局成立五十年來，為全省磷及磷化工、煤及煤化工、鋁及鋁加工等工業(yè)的發(fā)展提供了豐富的礦產(chǎn)資源；承擔了全省基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、區(qū)劃和治理工作，開展巖溶石山找水、地下水勘查抗旱救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害詳查等項目，完成了一大批國家重點項目工程、地質(zhì)勘察任務(wù)，為貴州工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟的振興作出了顯著貢獻。無論是在資源保障，還是搶險救災(zāi)、環(huán)境整治等各個領(lǐng)域，都是省委、省政府可以依靠和信賴的 主力軍。因此，保留地勘單位為公益屬性，尊重了客觀現(xiàn)實，是經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的需要，也是調(diào)動地勘單位地質(zhì)找礦積極性的有效手段。

(4)國有地勘單位是公益性地質(zhì)工作的中堅力量。從中央地勘基金項目，到中國地調(diào)局、中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院的國土資源大調(diào)查項目，以及貴州省的地勘基金項目等公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的國家項目仍然是屬地化的國有地勘單位在承擔。

(5)貴州省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)現(xiàn)狀需要穩(wěn)定的地勘隊伍。首先，貴州省的地質(zhì)工作程度還比較低，需要開展大量的基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作，沒有公益先行，就難以實現(xiàn)商業(yè)跟進，地質(zhì)找礦新機制也就無法構(gòu)建。其次，地質(zhì)找礦難度日益加大，“攻深找盲、探邊摸底”的新時期地質(zhì)找礦技術(shù)要求更需要技術(shù)過硬、隊伍穩(wěn)定、調(diào)動靈活的集生產(chǎn)、科研為一體的專業(yè)技術(shù)單位，而國有地勘單位是貴州省實現(xiàn)地質(zhì)找礦新突破和快速發(fā)展的基礎(chǔ)保障唯一選擇。

3.2 探索公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分制運行新途徑

隨著市場經(jīng)濟體系的完善，地質(zhì)工作從計劃經(jīng)濟時代的政府單一需求，轉(zhuǎn)變到政府、社會、內(nèi)資、外企等多元化需求，由于投資主體、資金來源的不同，就形成了地質(zhì)工作的公益性與商業(yè)性分類，同時也引發(fā)了地勘單位管理體制的分類改革。但當前的實際情況是公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作并不能做到絕對的分體運行，政府利用地勘基金同樣在參與市場分利，屬地化的地勘單位仍然在從事著大量的公益性地質(zhì)工作，是資源和環(huán)境的重要保障，是地質(zhì)工作的主力軍；而地質(zhì)工作的彈性特征和公益地質(zhì)隊伍的剛性結(jié)構(gòu)，使中央、地方的純公益性地質(zhì)隊伍規(guī)模編制始終處于兩難境地，難以測定和長期保持；加上國家對公益性地質(zhì)工作經(jīng)常性經(jīng)費和項目投入的不足，也需要地勘單位從事商業(yè)地質(zhì)工作進行有效補充，以穩(wěn)定隊伍。因此，在當前形勢下，應(yīng)保留國有地勘單位主體的事業(yè)屬性，對公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作的經(jīng)常性經(jīng)費和項目經(jīng)費嚴格按照國家財稅政策要求進行以隊為單元的分類管理和分制運行，既保持了地勘隊伍調(diào)動靈活的優(yōu)越性，又減少了政府的財政負擔，還能保證公益性地質(zhì)工作任務(wù)的落實，是解決當前矛盾行之有效的辦法。

3.3 地勘行業(yè)改革的根本出路在于推進勘查開發(fā)一體化

如果說地勘單位改革的起點是全額撥款的事業(yè)單位，過渡期是事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營，那么終點就應(yīng)該是實現(xiàn)勘查開發(fā)一體化。可以大膽設(shè)想一下，國有地勘單位在改革過程中通過資源整合后，有四個分類方向：一是整體或部分成為公益性地質(zhì)隊伍；二是沒有地質(zhì)找礦條件和能力的單位全面轉(zhuǎn)產(chǎn)，如承擔社會管理職能的地質(zhì)學(xué)校；三是轉(zhuǎn)變成地質(zhì)勘查的勞務(wù)、技術(shù)、工程的服務(wù)提供商，適合于部分專業(yè)性地勘單位；四是轉(zhuǎn)變成勘查開發(fā)一體化的經(jīng)濟實體。在推進改革與發(fā)展過程中，政府應(yīng)在法律、政策、資金等方面重點支持地勘單位向礦業(yè)延伸，實施勘查開發(fā)一體化，形成勘查推進礦業(yè)、礦業(yè)反哺勘查的良性循環(huán)體系，這應(yīng)是大多數(shù)綜合地勘單位的出路，也是地勘業(yè)改革的根本方向。

綜上所述，確保地勘單位為純公益性事業(yè)單位性質(zhì)，是貴州省實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，是地質(zhì)找礦突破的需要，是地勘經(jīng)濟健康發(fā)展的需要，但目前事企混合運行的現(xiàn)狀是政府不能接受的。因此，對非地質(zhì)勘查主業(yè)經(jīng)濟進行剝離，實行公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分制運行，是分類改革后保留事業(yè)單位性質(zhì)的前提；屬地化國有地勘單位改革的最終目的，就是成為勘查開發(fā)一體化的經(jīng)濟實體。

4 對貴州局改革定位的建議

4.1 基本概況

貴州局成立于1957年，截止“十一五”末，全局職工總數(shù)13020人，其中在崗職工5325人（含待崗1168人），離退休人員7695人（含離休84人）。專業(yè)技術(shù)人才總量2837人。屬地化后實行基數(shù)加增量的地勘費預(yù)算包干政策，地勘費中近70%用于離退休、待崗人員和基地物業(yè)管理，約20%用于在崗人員公用費用，10%用于轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持。

隨著事業(yè)單位分類改革整體推進，會有很多的爭論和猜測隨之而來。當前，有三種不恰當?shù)恼J識應(yīng)該厘清，即“非事即企、非企即事、非事非企”。首先是“非事即企”，一講改革就是地質(zhì)隊改企的定勢思維，似乎選擇改企就是進步，把改革由手段當做目的，無視客觀條件搞不切實際的過頭改革，就會挫傷甚至破壞生產(chǎn)力的發(fā)展，多年來地勘單位走彎路的教訓(xùn)實在不少。其次就是“非企即事”，一講地質(zhì)科學(xué)就要回到計劃經(jīng)濟，社會主義市場經(jīng)濟條件下的地質(zhì)工作，既要遵循地質(zhì)科學(xué)規(guī)律，又要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，二者不可偏廢。第三是“非事非企”，一種以“不變應(yīng)萬變”的觀望思想，會導(dǎo)致“沒有地勘費活不了，有了地勘費活不好”的尷尬局面。因此，國有地勘單位改革要從地質(zhì)工作特殊性出發(fā)，結(jié)合地方經(jīng)濟發(fā)展需要，充分考慮客觀因素，以局為單元，因地制宜、整體謀劃，不觀望、不偏激、積極面對，在改革中實現(xiàn)發(fā)展，在發(fā)展中深化改革。

4.2 對貴州地礦局的幾種分類改革模式建議

從中央部署看，此次事業(yè)單位分類改革的指導(dǎo)思想是按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進，進一步增強事業(yè)單位活力，不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務(wù)的需求。

(1)分別進入行政類和公益類事業(yè)單位。局機關(guān)進入行政類，履行一定行政職能：一是環(huán)境地質(zhì)方面的法律法規(guī)宣傳、教育、培訓(xùn)、監(jiān)督職能；二是國家建立地質(zhì)工作機制，履行公益性地質(zhì)工作管理職能。不能由市場配置資源的地調(diào)院和監(jiān)測院進入公益一類，其他地勘單位進入公益二類財政補貼事業(yè)單位。這是最有利于地質(zhì)工作大發(fā)展的分類改革模式，有利于地勘單位成為地質(zhì)工作市場主體，也有利于地勘經(jīng)濟的發(fā)展。但存在增加政府的行政編制數(shù)，難度極大；地勘單位進入公益二類后，允許承擔公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作，同時大力推進探采一體化，過渡期間需要財稅政策的大力支持。

(2)局機關(guān)進入行政類事業(yè)單位，其他所有地勘單位進入公益二類差額撥款事業(yè)單位。這種分類改革模式有利于調(diào)動地質(zhì)工作積極性，有利于地勘經(jīng)濟發(fā)展，但需要在運行機制上有創(chuàng)新突破，要得到政府充分認可，否則也會受到財稅政策、行業(yè)政策的限制，制約地勘經(jīng)濟發(fā)展。

(3)分別進入公益一類和公益二類：局機關(guān)、地調(diào)院、監(jiān)測院進入公益一類，局機關(guān)保留參公管理，地調(diào)院、監(jiān)測院成為純公益型的全額撥款事業(yè)單位；其他單位進入公益二類財政補貼事業(yè)單位。

4.3 對推進國有地勘單位改革的建議

國有地勘單位改革是一個社會系統(tǒng)工程，離不開行業(yè)主管部門和地方政府的大力支持和指導(dǎo)。鑒于地質(zhì)工作的特殊性，對推進國有地勘單位改革與發(fā)展提如下建議：

(1)希望國土資源部對國有地勘單位改革提出指導(dǎo)意見。特別要根據(jù)地質(zhì)工作的特殊性，針對不同的省情、不同的區(qū)域提出改革實施指導(dǎo)意見。貴州位于西部，是經(jīng)濟欠發(fā)達省份，當前的地方經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求、第二輪西部大開發(fā)都離不開地質(zhì)工作。因此，對地勘單位的改革一定要因地制宜、穩(wěn)妥推進。

(2)希望省政府積極協(xié)調(diào)改革過程中出現(xiàn)的各類問題。首先是協(xié)調(diào)1999年以來先后出臺的各項扶持、優(yōu)惠政策的落實，確保地勘單位基本利益和穩(wěn)定；解決改革過程中出現(xiàn)的各種矛盾，確保改革的順利推進。（以上僅為個人見解，不代表單位意見）

[1]王秋生,宋園.結(jié)合貴州實際,淺談國有地勘單位改革思路[A].地勘單位改革發(fā)展座談會文集[C].北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會,2011:135-137.

[2]張崇和.落實中央要求積極穩(wěn)妥改革促進公益事業(yè)更好更快發(fā)展[N].人民日報,2012-04-26(2).