無居民海島屬于國家所有的法理分析

馬得懿

（1.中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720； 2.東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116025）

1 問題的提出

長期以來我國一直提倡以大陸經(jīng)濟(jì)為主，文化上反映的也是農(nóng)耕文化為代表，因此無論是一般國民，或者歷史上的統(tǒng)治者，大多認(rèn)為只要通過陸權(quán)，國家的主要利益就能得到，甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上也不需要海洋經(jīng)濟(jì)資源，因此我國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過“禁?！睍r期，而這段歷史時期正是我國走向衰落的時期?，F(xiàn)在我國已經(jīng)成為航運(yùn)大國，海洋資源的綜合利用將成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個極為重要的方面[1]。《海域使用管理法》、《物權(quán)法》以及《海島保護(hù)法》先后創(chuàng)設(shè)了海域物權(quán)、無居民海島所有權(quán)等。歷史上，海洋資源包括無居民海島并沒有成為民法上的財產(chǎn)權(quán)利的標(biāo)的物。這是由于根據(jù)傳統(tǒng)物權(quán)法的基本理論，無居民海島并不能完全與物權(quán)法下的物的概念相吻合。19世紀(jì)以前，人類控制海洋的能力有限，人類對無居民海島的開發(fā)利用遠(yuǎn)非對陸上一般意義的物控制得有力，由于人類對無居民海島資源的利用開發(fā)程度較低，其經(jīng)濟(jì)價值難以直接用金錢衡量。這一點從法理學(xué)上也是很容易理解的。因為法理概念的內(nèi)涵和外延不是固定不變的，它是隨著社會生活的發(fā)展、法制水平和法學(xué)家的認(rèn)識水平的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。概念主義把法律概念當(dāng)作法學(xué)研究的主要任務(wù)，并認(rèn)為，法律概念是永恒不變和普遍適用的。事實上，不同的民族語言，不同時期，不同國家和地區(qū)，不同的法律制度、法律傳統(tǒng)特別是不同社會制度中，都會有不同的法律概念。此外，即使是共同運(yùn)用的概念也可能有不同的理解[2]。

綜觀上述，在法理層面上，探討我國法語境下無居民海島國家所有權(quán)制度理論基礎(chǔ)具有很強(qiáng)的合理性和必然性。無居民海島的基本屬性，即無居民海島的自然屬性、社會屬性和法律屬性，是法律上將無居民海島視為一個整體的決定因素，同時也提供了無居民海島管理的根本法律途徑。在我國調(diào)整無居民海島保護(hù)與管理的法律法規(guī)體系之下，就無居民海島的歸屬等權(quán)屬問題，不約而同地規(guī)定“無居民海島屬于國家所有”①我國法律法規(guī)在規(guī)定無居民海島所有權(quán)制度時幾乎都以相同或相似的表達(dá)方式，即"無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。"除了法律以外，我國早先的地方立法也是采用了相同的表達(dá)。。立法者之所以做如此規(guī)定，就法律功能而言，人們?nèi)菀走_(dá)成的共識是法律上明確無居民海島屬于國家所有有利于無居民海島權(quán)屬的確定，從而為無居民海島的保護(hù)和管理提供法律根據(jù)或制度保障。特別是我國于2010年3月1日施行《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》），更是以海島專門立法的形式建立了我國無居民海島的國家所有權(quán)制度。

然而，無居民海島屬于國家所有的充分的法理理由或者理論依據(jù)何在？筆者認(rèn)為，在法律上明確無居民海島屬于國家所有，可以為我國在國際上維護(hù)無居民海島的權(quán)益提供私法救助的方式。本文的主旨是在考察無居民海島國家所有權(quán)的理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，探討法律上明確無居民海島屬于國家所有的正當(dāng)性所在。

2 無居民海島國家所有的理論溯源：公共信托責(zé)任

無居民海島集海洋的自然屬性、社會屬性以及法律屬性等多種屬性于一身，其在經(jīng)濟(jì)效益、科研價值、生態(tài)環(huán)境以及軍事功能上具有重大的價值。各國對無居民海島的立法例可能不盡相同，但是，無居民海島作為重要的自然資源是世界各國的共識。故此，從自然資源的國家所有權(quán)獨占趨勢的視角來探討無居民海島國家所有權(quán)具有合理性和正當(dāng)性。

無居民海島作為海洋資源的重要組成部分，探尋法律層面上明確為國家所有的理論淵源似乎并不難。筆者以為，由于我國的自然資源權(quán)屬法律理論體系基本承襲了物權(quán)法或者財產(chǎn)法的衣缽，因此，考察西方自然資源的法律規(guī)制脈絡(luò)，可以對無居民海島國家所有的正當(dāng)性提供理論支持。從羅馬法的源頭開始，英國普通法發(fā)展了公共信托的概念。這種普通法上的公共信托被美國司法實踐所充實和發(fā)展，在美國1892年的Illinois Central Railroad Co.v.Illinois案件中得到了很好的闡述。該案件的主審法官裁決州政府受Illinois全體公民的信托管理芝加哥港口，因此，其無權(quán)將該港口轉(zhuǎn)讓給私人，該州立法機(jī)構(gòu)無權(quán)轉(zhuǎn)讓該水下土地等自然資源[3]。與上述判例相類似，1967年的科爾伯格公司訴加利福尼亞州案件中，主審法官基于公共信托原理裁定加利福尼亞州加入聯(lián)邦時候，就作為受托人取得了對這些土地和航道的所有權(quán)[4]。淵源于美國判例法的公共信托理論，表明了政府等機(jī)構(gòu)是受大眾的委托而對水下土地資源進(jìn)行管理。該理論被廣泛地應(yīng)用到有關(guān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和具有休閑價值的土地上。

公共信托理論為某些特定自然資源的公共屬性或者國家所有屬性提供了基本的理論支持，并且該理論隨著實踐而不斷得到豐富。特別是隨著海洋資源的稀缺性和海洋環(huán)境污染嚴(yán)重性日益明顯和國際化，公共信托理論被廣泛地引入到對特定資源的保護(hù)領(lǐng)域。這在1993年丹麥訴挪威的一個海洋劃界案中得到了明證。主審法官威倫莫特認(rèn)為，現(xiàn)代環(huán)境法的最重要原則就是“地球資源的信托原則”。國家對自然資源的公共信托責(zé)任表明，土地等自然資源是家之所在，生計之根本，不能淪落為個人的所有物，也不能在人們之間讓渡。

國家公共信托理論催生了海洋等自然資源日趨國家所有化。發(fā)達(dá)國家土地等自然資源國家所有的比例越來越高，關(guān)于這一點，美國土地政策的轉(zhuǎn)變是最能說明這一變化的有力證據(jù)。美國從獨立以來相當(dāng)大部分土地是公共所有的，但是直到19世紀(jì)90年代，對于長期的公共土地資源管理計劃還沒有給予足夠的重視。然而進(jìn)入20世紀(jì)，美國社會對無限制的個人經(jīng)濟(jì)主義喪失了大量的熱情，社會把重心從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到個人權(quán)利和公共利益價值上來[5]。事實上，許多國家不約而同地以不同方式和手段在奉行自然資源的國有化政策，特別是在黃金等稀有資源逐漸被國家控制以后，20世紀(jì)中葉以來，自然資源國有化浪潮風(fēng)起云涌，這強(qiáng)烈地表明公共信托理論的影響力日益強(qiáng)大，有力地矯正了自然資源私人所有的不足。

3 公法規(guī)制向海洋資源權(quán)屬領(lǐng)域滲透

考察各國的立法，不難認(rèn)識到公法對海洋資源領(lǐng)域的調(diào)整日益強(qiáng)烈。在公法對自然資源所有權(quán)限制的視野下，國家權(quán)利具有天然的擴(kuò)張性，各國紛紛改變資源所有權(quán)的國家政策，放棄以前固守的土地所有權(quán)私權(quán)至上的理念，不失時機(jī)地通過征收、征用將私人所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。近代工業(yè)革命開始，人類過度的自然資源的開發(fā)與利用，使人與自然尖銳矛盾首先在石油、天然氣等能源領(lǐng)域顯現(xiàn)出來。石油、天然氣等重要能源直接危及人類生存和正常生產(chǎn)秩序的現(xiàn)實，推動了資源性財產(chǎn)所有權(quán)制度在向其最終歸屬——國家所有的發(fā)展方向上邁出了實質(zhì)性的一步，根深蒂固的私人財產(chǎn)所有權(quán)在自然資源領(lǐng)域首先被突破[4]。

公法對海洋資源權(quán)屬的干涉其實是自然資源社會化思潮的一種直接反映。自然資源所有權(quán)社會化的思想源自于現(xiàn)實的需要。自由資本主義時期，由于實行所有權(quán)絕對原則，賦予所有權(quán)以絕對效力，后果造成社會財富日益集中于少數(shù)人手中，貧富懸殊，勞資對立，財富浪費(fèi)等社會問題紛至沓來，并有愈演愈烈之勢。在這種背景下，唯有對個人主義的所有權(quán)制度進(jìn)行檢討和修正，方能緩解上述社會問題日趨激烈之程度。隨著人類活動范圍的擴(kuò)大，一個人在土地上行駛權(quán)利將對他人產(chǎn)生重大影響。因此，在民法領(lǐng)域產(chǎn)生的所有權(quán)社會化思想，反映在政府的經(jīng)濟(jì)行為中就是國家干預(yù)理論。如果認(rèn)真地考察一下西方稀缺自然資源國有化之路，那么就不難理解無居民海島屬于國家所有的必然性。第二次世界大戰(zhàn)后，西方國家先后開展了一系列自然資源的國有化運(yùn)動，以矯正自然資源私人所有帶來的阻礙[4]。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的產(chǎn)生就是應(yīng)對世界各國掀起海洋圈地運(yùn)動的結(jié)果。公約第8部分專門規(guī)定了島嶼制度，以國際法的視角奠定了無居民海島的法律地位，這更加增強(qiáng)了無居民海島權(quán)屬的重要性，同時也加劇了公法對海洋資源權(quán)屬干涉的程度。

4 無居民海島國家所有權(quán)是一種特殊性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)

國家所有權(quán)的行使應(yīng)符合廣大人民群眾的利益和意志，同時應(yīng)與國家行政權(quán)力的行使分清界線。作為國家職能的履行者，政府機(jī)構(gòu)既代表國家行使經(jīng)濟(jì)政權(quán)，又代表國家行使國家所有權(quán)，如果行政權(quán)與國家所有權(quán)一體結(jié)合，就使得國有產(chǎn)權(quán)管理職能與政府行政管理職能不分，國家所有權(quán)呈現(xiàn)權(quán)力化的趨勢，并且借用行政權(quán)限結(jié)構(gòu)系統(tǒng)來實現(xiàn)所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致所有權(quán)權(quán)能的畸形與異化[6]。

西方學(xué)者對自然資源所有權(quán)的研究，在邏輯上的分析有兩條路徑：一是道德評價視角，一是歷史評價視角。道德評價視角的研究集中于自然資源所有權(quán)歸屬個人是否合理，是否公平，是對所有權(quán)發(fā)展的歷史考察，往往與公平分配無關(guān)。歷史評價視角則是充分梳理土地等自然資源所有權(quán)制度的歷史變遷歷程，對自然資源權(quán)屬制度的實然考察[4]。故此，給予土地等自然資源所有權(quán)以富有理性的認(rèn)知，則不能脫離中國的自然資源體制的現(xiàn)實，特別是不能對我國無居民海島的權(quán)屬制度和利用情境毫無知情。我國《海島保護(hù)法》第4條雖然明確了無居民海島屬于國家所有，但是由于長期以來無居民海島開發(fā)利用的混亂，導(dǎo)致了無居民海島海洋資源性資產(chǎn)流失嚴(yán)重②所謂海洋資源性資產(chǎn)流失，是指海洋資源的所有者對海洋資源性資產(chǎn)的收益權(quán)未得到充分體現(xiàn)，從而使其一部分或全部應(yīng)收的海洋資源性資產(chǎn)收益被其他單位或個人所取得的現(xiàn)象。。甚至直至《海島保護(hù)法》頒布之后，國家對無居民海島資源的收益權(quán)也未得到充分的體現(xiàn)，一部分無居民海島資產(chǎn)的收益被企業(yè)或個人所取得，導(dǎo)致我國的無居民海島資源性資產(chǎn)嚴(yán)重流失。其主要原因之一是法律明確無居民海島國家所有權(quán)之后，我國至今沒有構(gòu)架起完整的無居民海島產(chǎn)權(quán)配置制度。然而，我國無居民海島開發(fā)利用的實踐和經(jīng)驗表明，僅僅在法律上明確無居民海島屬于國家所有是不夠的，由于受到各種歷史的、法律上的各種因素的制約，構(gòu)架完備的無居民海島使用權(quán)屬制度，才是有效遏制無居民海島資產(chǎn)流失的有力途徑。

民法學(xué)者一般認(rèn)為國家所有權(quán)是私權(quán)，屬于物權(quán)的一種，故而應(yīng)該受到民法的調(diào)整。然而，“所有權(quán)不僅是民法的專有名詞，也不僅僅是民法上的權(quán)利。在不同的語境下，所有權(quán)指政治法律中的所有權(quán)制度，是調(diào)整財產(chǎn)所有關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”[7]。實際上，在行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等公法領(lǐng)域也講所有權(quán)，但因為這些法律調(diào)整的社會關(guān)系與民法不同，所以各自對所有權(quán)基本特征的理解及其設(shè)定的相關(guān)規(guī)則也有差異。如行政法上的所有權(quán)就可以對公用物和共用物作出規(guī)定，也可以對國家強(qiáng)制征收私人財產(chǎn)作出規(guī)定。隨著社會的發(fā)展，所有權(quán)的界定越來越困難。所以我國《海島保護(hù)法》第4條的規(guī)定是不值得奇怪的。正是從這個意義上看，無居民海島所有權(quán)是一種比較特殊的財產(chǎn)權(quán)。這是因為：國家所有權(quán)在權(quán)利結(jié)構(gòu)上，全體人民是權(quán)利主體，政府是權(quán)利的行使主體，而每一個社會成員對那些國有財產(chǎn)享有自由使用權(quán)，國家所有權(quán)對人民群眾不應(yīng)是法律的神話。國家所有權(quán)針對不同的財產(chǎn)客體，其權(quán)利的性質(zhì)是不同的，他們既有私權(quán)利，又有公權(quán)力，但所維護(hù)的都是社會公共利益。國家所有權(quán)已與傳統(tǒng)所有權(quán)的概念相去甚遠(yuǎn)，它是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，我們不可能再以傳統(tǒng)物權(quán)和所有權(quán)的構(gòu)成原理去規(guī)范它[8]。根據(jù)我國《海島保護(hù)法》的立法宗旨，無居民海島國家所有權(quán)并不是由國家行使，而是由國務(wù)院和各級政府代其行使。無居民海島國家所有權(quán)的客體是無居民海島及周邊海域的各種自然資源的總括，并不具備特定物和獨立物的特定。因此，考慮到物權(quán)法的一般法理，無居民海島國家所有權(quán)還是具有很強(qiáng)的特殊性的。

從實際情況來看，無居民海島歸國家所有更有利于海島資源的最大化利用和海島的管理。從政治角度看，無居民海島只有歸國家所有，才是符合社會公共利益和政治利益的最優(yōu)狀態(tài)。作為重要海洋資源的無居民海島屬于國家所有是開展無居民海島開發(fā)利用的基礎(chǔ)，而構(gòu)架完善的無居民海島使用權(quán)屬制度則是無居民海島保護(hù)、開發(fā)利用以及管理的途徑。實踐表明，無居民海島有償使用實施的前提是無居民海島資源產(chǎn)權(quán)的清晰。如果產(chǎn)權(quán)沒有得到明確的界定，無居民海島資源使用的排他性、可轉(zhuǎn)讓性和合法控制性則無從實現(xiàn)，更不能保證無居民海島資源持續(xù)地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益[9]。

5 無居民海島社會屬性構(gòu)成無居民海島屬于國家所有的內(nèi)在動因

無居民海島的基本屬性不僅包括其自然屬性，而且還包括社會屬性。無居民海島的自然屬性及其海洋資源屬性，具有獨立性、完善性和脆弱性。而其社會屬性則囊括了其在維護(hù)國家海洋權(quán)益中的作用和保障國家安全以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能[10]。無居民海島的社會屬性是國內(nèi)法和國際法所賦予的屬性，其對無居民海島屬于國家所有產(chǎn)生決定性的制約作用。質(zhì)言之，無居民海島的社會屬性構(gòu)成了無居民海島屬于國家所有的內(nèi)在動因，特別是無居民海島在國家發(fā)展海權(quán)力量中的重要價值，強(qiáng)化和豐富了無居民海島屬于國家所有的法律內(nèi)涵。

無居民海島在維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益方面起著特殊的作用，無居民海島可以擁有領(lǐng)海、大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。所以，無居民海島對沿海國的重要性已經(jīng)不僅局限于無居民海島本身的經(jīng)濟(jì)、軍事價值，而且直接關(guān)系到沿海國管轄海域的劃分、海洋法律制度和海洋權(quán)益的確立③海島立法起草組.無居民海島管理制度淺談.加快我國海島法律制度建議.2009.。國家的海權(quán)是指國家分配海洋戰(zhàn)略資源的效率，這些資源被有目的地整合在一起，以達(dá)到國家在海洋或者濱海地區(qū)的一種預(yù)想的最終狀態(tài)。海權(quán)的獲得是通過海洋的有形資源和無形資源的不斷融合而產(chǎn)生，它使國家能夠利用其海洋基礎(chǔ)資源并利用外部的機(jī)會，建立有利于國家發(fā)展并且提高國家國際地位的持久性海洋競爭優(yōu)勢。一般地，國家的海洋能力通過控制海洋的能力、利用海洋汲取財富的能力以及由海制陸的能力體現(xiàn)出來的。無居民海島對國家發(fā)展海權(quán)戰(zhàn)略的價值具有以下幾個方面。

其一，無居民海島在國家利用海洋汲取財富能力方面的意義。第二次世界大戰(zhàn)以后，世界上掀起了新的藍(lán)色圈地運(yùn)動。國際社會對這場圈地運(yùn)動的反應(yīng)是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的通過，從國際法的角度規(guī)范了這場“藍(lán)色圈地運(yùn)動”的方式和規(guī)則，海島以及海島附近的海洋本身成了國家領(lǐng)土的一部分。由于無居民海島在海洋權(quán)屬和海洋劃界中具有重要作用，海洋中無居民海島的重要價值無疑十分巨大。

其二，無居民海島在國家控制海洋能力方面具有極為重要的價值。這種價值早在19世紀(jì)即被美國海洋戰(zhàn)略家馬漢所深刻意識到。由于海洋的物理性質(zhì)，使得海島在控制海洋中占有特殊的地位。從軍事上講，一個自然條件較好并且適合駐軍的海島就是一個海上據(jù)點和軍事基地，借助現(xiàn)代化的艦隊和空中技術(shù)力量的發(fā)展，它可以直接控制海島周邊的海域，且在海戰(zhàn)乃至現(xiàn)代化局部戰(zhàn)爭中具有攻守的雙重作用。

其三，無居民海島在國家由海向陸能力中的作用。位于大陸邊緣和大洋結(jié)合部的海島的作用是雙向的，是大陸的天然屏障，又是大陸向海洋發(fā)展的基地，同時也可以作為大洋向邊緣海和大陸擴(kuò)展勢力的跳板。

綜上所述，無居民海島除了本身構(gòu)成國家的陸地領(lǐng)土之外，還在國家發(fā)展海權(quán)的利用海洋汲取財富、控制海洋、國家由海向陸的海洋能力的培育方面具有其他戰(zhàn)略資源不可替代的戰(zhàn)略作用[11]。無居民海島不僅具有強(qiáng)烈的資源屬性，而且也在國家發(fā)展海權(quán)能力中具有不可替代的重要的戰(zhàn)略價值。這為無居民海島國家所有制度的鞏固和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在此情景之下，以法律明確無居民海島屬于國家所有，是無居民海島的戰(zhàn)略性價值在私權(quán)領(lǐng)域內(nèi)的反映，也是為了保護(hù)無居民海島的有效方式和手段之一。

6 中國法語境下無居民海島屬于國家所有簡析

6.1 立法例視角下無居民海島屬于國家所有之評析

我國《海島保護(hù)法》第4條規(guī)定：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)”。無居民海島是屬于國家所有的特殊自然資源。針對現(xiàn)實生活中一些單位和個人將無居民海島視為無主物，隨意占有、使用、買賣和轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重破壞了海島生態(tài)環(huán)境的情況，我國《海島保護(hù)法》進(jìn)一步明確了無居民海島的國家所有權(quán)，該規(guī)定既堅持了無居民海島屬于國家所有，又妥善解決了歷史遺留問題，有利于對我國無居民海島的保護(hù)和管理。其主要理由在于：第一，我國《憲法》第9條規(guī)定了礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有。從廣義上看，根據(jù)法律解釋學(xué)角度看，“荒地”也應(yīng)該囊括無居民海島。第二，符合我國《物權(quán)法》和《海域使用管理法》關(guān)于不動產(chǎn)權(quán)屬規(guī)定的基本精神。海域可以解釋為包括水面、水體、海床以及底土，而無居民海島亦屬于底土向水面延伸的一部分。

然而，也有學(xué)者對“無居民海島屬于國家所有”的立法例表示了學(xué)理上的質(zhì)疑，認(rèn)為“海島”是國際公法上的概念，具有國家主權(quán)、領(lǐng)土的意義，對國際法上的“海島”建立“所有權(quán)”不是很好的思路；而且在國內(nèi)法中，《物權(quán)法》中的物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，其標(biāo)的物必須是特定的，是在土地、房屋、林木、灘涂等特定物上才能建立所有權(quán)[12]。故此，建立“無居民海島所有權(quán)”概念有違背物權(quán)法基本理論的。筆者認(rèn)為，基于無居民海島屬于集海洋屬性、社會屬性和法律屬性于一身的特殊資源，可以根據(jù)物權(quán)法定主義的基本原理，創(chuàng)設(shè)無居民海島屬于國家所有的立法模式，這是利用物權(quán)法視域下的基本概念和基本手段來增強(qiáng)國家管理和利用無居民海島的職能。

6.2 無居民海島國家所有權(quán)具有制度上的優(yōu)越性

如果賦予無居民海島以集體所有權(quán)的法律地位，權(quán)利主體虛位和權(quán)利內(nèi)容殘缺的問題將會接踵而至。在自然資源的管理實踐中，由于缺乏必要的組織制度保障，它維護(hù)農(nóng)民利益的可行性大打問號?！罢l代表集體”問題的不明確，再加上“誰是集體”也存在爭議。由于集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，集體所有陷入了“人人所有、人人沒有，誰都應(yīng)負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)”的混亂境地，集體成員難以產(chǎn)生對土地的主人翁感，從而造成集體土地利用不足和使用不當(dāng)?shù)暮蠊鸞13]。

6.3 無居民海島國家所有權(quán)的可操作性問題

無居民海島往往事關(guān)國家重大的政治、經(jīng)濟(jì)和國防利益，對無居民海島的利用和開發(fā)將會受到大量的禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范的限制。因此，實行對無居民海島國家所有，有利于國家出于公共利益的考量對無居民海島進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和長遠(yuǎn)的建設(shè)。確定無居民海島歸屬國家所有，并不會影響對無居民海島資源利用的最大化?？梢酝ㄟ^建立以無居民海島使用權(quán)為核心的用益物權(quán)制度，將用島行為予以市場化，最終實現(xiàn)資源的合理配置。無居民海島特殊的土地資源類型，其所有權(quán)性質(zhì)屬于一項重要民事制度，只能由全國人大及其常務(wù)委員會通過行使國家立法權(quán)，以法律形式規(guī)定。無居民海島國家所有權(quán)制度的建立，對于改變因所有權(quán)歸屬不明導(dǎo)致的“無居民海島無人管”的現(xiàn)狀，對于防止“無度、無序、無償”使用無居民海島的發(fā)生具有重要作用和意義。

7 結(jié) 語

在財產(chǎn)權(quán)利形態(tài)日益復(fù)雜的情境下，所有權(quán)的每一項權(quán)能都可以與所有權(quán)發(fā)生分離，并在此基礎(chǔ)上形成由非所有人享有的各種權(quán)利。而當(dāng)代物權(quán)法中不斷增多的物權(quán)形式也證明了權(quán)能分離的多樣性。而在諸多權(quán)能分離形式之中，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離是極為普遍和重要的形式[14]。國家所有權(quán)所處的歷史條件與政治環(huán)境各異，功能不同，因此，為國家所有權(quán)做出一個抽象的統(tǒng)一的定義實屬難事。由于不同國家的意識形態(tài)和社會制度的不同，對國家所有權(quán)的內(nèi)涵的界定也是不同的[15]。筆者以為，無論如何界定國家所有權(quán)，從物權(quán)的基本功能上看，明確了無居民海島所有權(quán)屬于國家所有，即是從法律上明確了無居民海島權(quán)屬，這其實也是為無居民海島的保護(hù)和管理提供了堅實的法理基礎(chǔ)。

對此，我們有必要做出更深層次的思考。不妨將問題的視角轉(zhuǎn)向作為行政法的《海島保護(hù)法》與財產(chǎn)權(quán)之間的微妙關(guān)系上。其實，早已有學(xué)者研究了財產(chǎn)權(quán)與行政法之間的辯證關(guān)系，在行政法中考慮財產(chǎn)權(quán)，符合財產(chǎn)權(quán)的公法化趨勢，也符合行政法的私權(quán)文化。財產(chǎn)權(quán)公法化使財產(chǎn)權(quán)負(fù)有了承擔(dān)實現(xiàn)公共利益以及其他社會功能的義務(wù)。財產(chǎn)權(quán)需要公法保護(hù)，特別是行政法保護(hù)。與之相應(yīng)，財產(chǎn)權(quán)也對行政法產(chǎn)生了重要影響，如執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變、行政權(quán)的控制、法律體系的完善以及其他具體作用?；诖耍P者以為，完善我國無居民海島保護(hù)和管理制度，關(guān)鍵在于完善無居民海島使用權(quán)屬相關(guān)制度，因為，無居民海島使用權(quán)屬制度直接影響到其財產(chǎn)屬性是否得到應(yīng)有的發(fā)揮，直接關(guān)涉到無居民海島國家所有權(quán)制度的功能的發(fā)揮。

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