國際環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展政策及對我國的啟示

吳 劍，陳小林，楊小麗，鄒 敏

（1.江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，南京 210036；2.東南大學(xué)土木工程學(xué)院，南京 210096）

國際環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展政策及對我國的啟示

吳 劍1，陳小林2，楊小麗2，鄒 敏1

（1.江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院，南京 210036；2.東南大學(xué)土木工程學(xué)院，南京 210096）

綜合研究了國外環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展較快國家的相關(guān)政策，分析了它們發(fā)展成熟的原因，提出適合于我國的相關(guān)政策及措施。

環(huán)境服務(wù)業(yè);發(fā)展機(jī)制;環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

自工業(yè)革命以來，大規(guī)模工業(yè)化帶來了一系列環(huán)境生態(tài)問題，隨之產(chǎn)生了一場聲勢浩大的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動，各國政府不得不各自通過立法來遏制環(huán)境污染帶來的環(huán)境災(zāi)害。在新的政策下，一個以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，包括了技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造和管理咨詢服務(wù)在內(nèi)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)誕生了。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了近四十年的發(fā)展后，產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的改變，從一開始的主要以設(shè)備制造產(chǎn)品研發(fā)等第二產(chǎn)業(yè)的初級階段，發(fā)展到現(xiàn)在以環(huán)境服務(wù)為核心的成熟階段。以德、日、美為代表的發(fā)達(dá)國家的環(huán)境服務(wù)業(yè)已經(jīng)占了整個環(huán)境產(chǎn)業(yè)的60%以上，其環(huán)境貿(mào)易出口的產(chǎn)品也橫跨三大產(chǎn)業(yè)，新一輪的占領(lǐng)國際市場的戰(zhàn)略正在進(jìn)行中。對于發(fā)達(dá)國家成功發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)的措施，我國有許多可以借鑒學(xué)習(xí)的地方。

1 環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的驅(qū)動機(jī)制

美國商業(yè)部在《美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)——迎接21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》一書中，提出了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力主要包括公眾意識、政府管制和市場機(jī)制。當(dāng)然除了政府管制、公眾意識和市場機(jī)制這三個國內(nèi)因素以外，由國際社會所達(dá)成的各種氣候、環(huán)境協(xié)定和規(guī)制，同樣具備強(qiáng)大的約束力量，是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展不可忽視的外部因素。但是，其中來自公眾意識、政府管制的因素是最為基礎(chǔ)的，這兩者也是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的最初動力[1]。

一般來講，公眾意識、政府管制、市場機(jī)制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)，市場機(jī)制是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到較為成熟階段才出現(xiàn)的，而國際戰(zhàn)略政策則是與國內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展階段沒有任何關(guān)聯(lián)的外部約束性力量。

2 國外環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展成熟的原因

2.1 公眾意識是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)動力

全民的環(huán)保意識帶來了環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的市場需求，從發(fā)展來講，其將一直推動著環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。發(fā)達(dá)國家一般都很重視通過各種不同形式不同層次的宣傳教育來提高公眾的環(huán)境意識。

德國公民的環(huán)保意識非常強(qiáng)烈，他們的環(huán)境意識是在慘痛的環(huán)境災(zāi)難和教訓(xùn)面前逐漸形成的。隨著德國公眾環(huán)境意識的提高和改善環(huán)境的要求日見增長，德國政府也積極回應(yīng)這一需求，由此保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量在社會各個階層和社會團(tuán)體中逐漸達(dá)成一致。如德國有關(guān)幼兒教育的法規(guī)就規(guī)定幼兒園要把教導(dǎo)兒童“維護(hù)自己以及周圍環(huán)境”作為一個重要內(nèi)容，一年級的小學(xué)生，剛到學(xué)校注冊報到就會領(lǐng)到一冊環(huán)保記事本[2]。

對于美國、德國等發(fā)達(dá)國家環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，非政府的環(huán)保組織與機(jī)構(gòu)功不可沒。他們通過各種渠道、各種方式在社會上大聲疾呼。這些義務(wù)環(huán)保人員非?；钴S，常常舉行各種宣傳活動。自發(fā)環(huán)保組織還經(jīng)常給政府部門寫信，建議和要求他們考慮和采取更多更好的保護(hù)環(huán)境的措施，很多的環(huán)保法律也正是由于他們的努力才得以出臺。

2.2 政府管制是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)制動力

2.2.1 完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法

歐美等發(fā)達(dá)國家在環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展初期，都制定、修改和完善了大量環(huán)境法律法規(guī)。例如，20世紀(jì)70年代以來，美國國會通過了26部涉及水環(huán)境、大氣污染、廢物管理、污染場地清除等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，每部法律都對污染者或公共機(jī)構(gòu)應(yīng)采取的行動提出了嚴(yán)格的法律要求。從20世紀(jì)60年代起，瑞典政府開始有計(jì)劃地制訂各種環(huán)保法律和政策，出臺了一部綜合性的環(huán)境法—瑞典環(huán)境法典，使環(huán)保納入了法律的軌道，瑞典又在西方國家中較早地制訂了保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)辦法，即對環(huán)境排放實(shí)行征稅和收費(fèi)的辦法。德國相關(guān)的環(huán)保法律林林總總，難以數(shù)清，例如，在環(huán)保法中，關(guān)于“垃圾”這一項(xiàng)，就有三十多種相關(guān)法律。在環(huán)保的各個方面，如氣候與能源、空氣和噪聲、垃圾處理、土地保護(hù)、水源保護(hù)、自然保護(hù)以及輻射和核電等，德國都確定了目標(biāo)，制定了相應(yīng)法律。目前全德國聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)有8000多部，除此之外，還實(shí)施歐盟的約400個相關(guān)法規(guī)。從1972年通過第一部環(huán)保法至今，德國已擁有世界上最完備、最詳細(xì)的環(huán)境保護(hù)法[3]。

為了加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度，德國設(shè)立了環(huán)保警察，環(huán)保警察除通常的警察職能外，還有對所有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為和事件進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法的職責(zé)。警察承擔(dān)環(huán)?，F(xiàn)場執(zhí)法工作，充分發(fā)揮了警察分布范圍廣、行動迅速、有威懾力等特點(diǎn)，極大地增強(qiáng)了環(huán)?，F(xiàn)場執(zhí)法的力度，保證了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和制止環(huán)境違法事件的及時性。

2.2.2 理清政府對環(huán)境服務(wù)業(yè)的管理職能

環(huán)境管理是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能。西方國家的環(huán)境管理體制有分散管理、分散與統(tǒng)一相結(jié)合管理、集中管理三種類型。不論采用什么樣的環(huán)境管理體制，西方國家的政府一般都比較注重管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，注重環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，每一種體制都有其優(yōu)缺點(diǎn)，關(guān)鍵是要揚(yáng)長避短，不斷選取恰當(dāng)?shù)姆椒▉頊p少它的盲區(qū)[4]。

2.2.3 建立并不斷完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系

（1）投融資機(jī)制

當(dāng)前全球的環(huán)境服務(wù)業(yè)的投融資方式既有相同的地方，也有不同之處。從美國、歐盟以及日本的投融資可以看出，當(dāng)前的投融資方式基本呈現(xiàn)出以下共同點(diǎn)：1）投資主體多元化；2）投融資方式多樣化；3）投資力度大；4）政府、企業(yè)責(zé)任明確，發(fā)揮各自的效用。在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資方面，各國都離不開政府的財(cái)政支持和資助，但在一些公共設(shè)施領(lǐng)域及一些具有優(yōu)厚回報率的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，商業(yè)公司、私人部門都積極地被吸引了進(jìn)來，而政府與私人部門之間的合作等融資手段也不斷地涌現(xiàn)[5]。

綜合來說，國外發(fā)達(dá)國家通過金融、財(cái)政等手段來加大對環(huán)境服務(wù)業(yè)的資金投入，具體方式有：政府的財(cái)政支持、會計(jì)預(yù)算、環(huán)境基金、環(huán)境保險、發(fā)行市政債券、轉(zhuǎn)移支付；公私合作（PPP、BOT等）、銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款融資、企業(yè)上市、企業(yè)發(fā)行債券、排污許可交易等。環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展必須要以強(qiáng)大的資金投入力度作支撐，環(huán)境投入的力度化、民營化、多元化、商業(yè)化、市場化、國際化將推動環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。

（2）技術(shù)創(chuàng)新

在可持續(xù)發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟(jì)等重復(fù)充分利用資源的倡導(dǎo)下，加快環(huán)境技術(shù)的研究和普及，解決環(huán)境危機(jī)、改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式以及消費(fèi)方式，根本的解決辦法就是要發(fā)展科學(xué)技術(shù)。只有大量地發(fā)展先進(jìn)科技有利于資源的配置及使用，才能使單位生產(chǎn)量的能耗、物耗大幅度下降，才能實(shí)現(xiàn)少投入、多產(chǎn)出的發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式。

1995年，美國聯(lián)邦政府就制定發(fā)布了國家環(huán)境技術(shù)戰(zhàn)略報告，該報告要求聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)和工業(yè)界緊密合作，支持環(huán)境技術(shù)的研究，同時還強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)對工業(yè)界提供支持，這種支持對發(fā)展環(huán)境技術(shù)尤為重要。

加大科研經(jīng)費(fèi)的投入及擴(kuò)大人才的培養(yǎng)，建立良好的產(chǎn)學(xué)研基地，為企業(yè)為社會提供更先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)。國外發(fā)達(dá)國家的環(huán)境技術(shù)以大而全及小而專的目標(biāo)發(fā)展，一部分跨國公司利用技術(shù)實(shí)力全面提供環(huán)境服務(wù)，另一部分雖然公司規(guī)模小，但專業(yè)化程度高[6]。

（3）稅費(fèi)政策

德國的能源稅收改革法案，是環(huán)境稅收的典型例子，其主要的目標(biāo)是為了減少能源的消耗和環(huán)境污染，并且提高就業(yè)率。這些收入被用于非工資收入的階層，即撫恤金或養(yǎng)老金的使用。這樣就可以減少勞動成本，從而補(bǔ)償環(huán)境的消耗。有的國家把收來的稅費(fèi)建立環(huán)境基金用于其他環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投入，有的是直接用于相關(guān)的環(huán)境補(bǔ)貼和優(yōu)惠等。

2.3 不斷凈化市場環(huán)境

基本市場信息平臺公開化的建立是所有產(chǎn)業(yè)良好發(fā)展的基礎(chǔ)，讓環(huán)境服務(wù)業(yè)的各個主體直接公平自由競爭是基礎(chǔ)建設(shè)的關(guān)鍵。環(huán)境污染問題使許多專家都將原因歸于市場失靈，對于產(chǎn)權(quán)難以劃分的環(huán)境資源，容易產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)，使得市場對過度開發(fā)環(huán)境資源發(fā)揮不了作用，適度合理的政府干預(yù)，讓市場這只無形的手重新發(fā)揮它的優(yōu)勢，使得政府失效的情況盡量少發(fā)生，盡可能地達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的帕累托最優(yōu)或者較優(yōu)。例如環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中的自愿協(xié)商制度與交易制度就充分結(jié)合了市場和政府對環(huán)境的微觀和宏觀調(diào)控。

3 啟示

3.1 公眾意識的提高是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)動力

社會公眾環(huán)境意識的提高可以極大地促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。有關(guān)資料表明，80%的德國人在購物時考慮環(huán)保問題，公眾環(huán)境意識的提高可極大促進(jìn)企業(yè)發(fā)明使用新的生產(chǎn)技術(shù)方法，推動環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。我國還需要加大力度，繼續(xù)提高公眾的環(huán)保意識，改變公眾的生活習(xí)慣及消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推動環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

3.2 環(huán)境法律法規(guī)及執(zhí)法是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)制動力

可以看出，各國的環(huán)境法律都在逐漸完善，對污染者或公共機(jī)構(gòu)所應(yīng)采取的行動有著嚴(yán)格的要求，同時，根據(jù)環(huán)境狀況及時修改相關(guān)的法律。我國不重復(fù)“先污染，后治理”的發(fā)達(dá)國家所走過的老路，就必須要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境狀況及時修改相關(guān)的法律法規(guī)。目前我國大體上已完成了環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的框架。但現(xiàn)行的法律法規(guī)中仍然存在問題，例如某些政策法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段的新形勢的發(fā)展需要，不能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律；各種政策法規(guī)之間不配套，執(zhí)法力度不夠，造成地方保護(hù)主義盛行，對環(huán)境造成了巨大的破壞。

國外的實(shí)踐已經(jīng)表明，嚴(yán)厲嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和積極的污染治理措施是環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)制驅(qū)動力。環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)達(dá)程度與該國環(huán)境法律的嚴(yán)格程度成正相關(guān)，國家的環(huán)保法規(guī)越嚴(yán)格，環(huán)保產(chǎn)業(yè)就表現(xiàn)出更強(qiáng)勁的競爭力。因此，要促進(jìn)我國環(huán)境服務(wù)業(yè)的蓬勃快速發(fā)展，就必須加強(qiáng)環(huán)境立法及執(zhí)法的工作。

3.3 以市場為基礎(chǔ)建立并完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系

目前，我國還沒有建立一套完善的環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，為了提升國內(nèi)環(huán)境服務(wù)業(yè)的競爭力，必須建立完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，引導(dǎo)支撐環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新是環(huán)保企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是環(huán)境技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的主體，政府除了積極促使企業(yè)加大技術(shù)開發(fā)的投資強(qiáng)度外，還應(yīng)加大環(huán)保產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)的開發(fā)，提高企業(yè)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新能力，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)品的更新?lián)Q代，加快先進(jìn)、成熟技術(shù)的推廣應(yīng)用，依靠技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)升級，這樣才可從根本上促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資需求量較大，技術(shù)專業(yè)性較強(qiáng)，因此必須突破傳統(tǒng)的投融資模式。我國目前環(huán)境服務(wù)業(yè)的投融資主要還是依靠政府，隨著稅改的執(zhí)行，政府的壓力越來越重，投入也必將逐年減少。因此需要開辟多元化社會融資渠道，從財(cái)政、金融、稅費(fèi)等方面開拓融資渠道。國外開征的環(huán)境稅、建立環(huán)境基金、市政債券、發(fā)行環(huán)保彩票等手段，在籌集社會資金，促使環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，起了重要作用，這些措施都值得借鑒。

[1]谷文艷.美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其推動因素[J].國際資料信息，2000，5：7-10.

[2]任春.德國的環(huán)保[J].德國研究，2004，3（19）：14-16.

[3]王萍.德國的環(huán)境保護(hù)及其對我國的啟示[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇，2006，2：114-116.

[4]霍海燕.西方國家環(huán)境政策的比較與借鑒[J].中國行政管理，2000，7：39-42.

[5]王文軍.中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2007：41

[6]劉嘉，秦虎.美國環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策分析及經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報， 2011，1（1）：87-92.

Development Policy of International Environmental Service Industry and Its Revelation to Our Country

WU Jian1, CHEN Xiao-lin2, YANG Xiao-li2, ZOU Min1
(1. Jiangsu Provincial Academy of Environmental Sciences, Nanjing 210036;2. Department of Municipal Engineering of Civil Engineering Institute, Southeast University, Nanjing 210096, China)

The paper makes a research on the relevant policies in the foreign countries which develop the environmental service industry fast, analyzes their developing reasons and puts forward the relevant policies and measures which are fit for our country.

environmental service industry; development mechanism; environmental economic policy

X32

A

1006-5377（2012）05-0014-03

江蘇省環(huán)保廳科研資助項(xiàng)目201041。

吳劍（1981—），男，江蘇揚(yáng)州人，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展機(jī)制、水污染防治。