過期礦業(yè)權(quán)的成因及其對策研究

曹希紳，王麗艷，譚永杰，徐樹強(qiáng)，趙 琳，

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083；2.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037)

近些年來，全國各省(區(qū)、市)礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫中出現(xiàn)了大量礦業(yè)權(quán)過期現(xiàn)象，其中有些省(區(qū)、市)問題還比較嚴(yán)重。

針對過期礦業(yè)權(quán)問題，國土資源部有關(guān)部門于2010年出臺了《登記庫中過期礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，啟動了全國性的登記數(shù)據(jù)庫中過期礦業(yè)權(quán)的清理工作。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年6月30日，全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號數(shù)據(jù)庫共登記191712個礦業(yè)權(quán)，其中探礦權(quán)51397個、采礦權(quán)140315個。過期礦業(yè)權(quán)總計58570個，占總數(shù)的30.55%。*資料來源于國土資源部全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號數(shù)據(jù)庫(2010年6月30日統(tǒng)計數(shù)據(jù))

過期礦業(yè)權(quán)的大量存在，對礦政管理工作帶來了很多影響。首先，過期礦業(yè)權(quán)大量存在，導(dǎo)致我國礦業(yè)權(quán)家底不清，對于政府制定規(guī)劃與管理決策帶來困難；其次，出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權(quán)，損害了我國法律的權(quán)威性，也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象；其三，有些過期礦業(yè)權(quán)，是由于礦業(yè)權(quán)人趨利避責(zé)、故意違法所致，其中有些礦山還存在安全隱患，如果長期得不到解決，將會損害國家和社會利益。

1 產(chǎn)生過期礦業(yè)權(quán)的成因

出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)過期，原因是多方面的，有的屬于礦業(yè)權(quán)人自身的原因，有的屬于礦政部門管理工作不到位或國家政策調(diào)整導(dǎo)致的結(jié)果；有的屬于主觀原因所致，有的則屬于客觀原因造成。

1.1 礦業(yè)權(quán)人自身原因

礦業(yè)權(quán)過期，有些屬于礦業(yè)權(quán)人自身原因所致。一是由于礦業(yè)權(quán)人依法辦礦的意識不強(qiáng)，沒有按照相關(guān)法律要求的時限去辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記手續(xù)。我國法律對探礦權(quán)和采礦權(quán)的許可期限作出了明確規(guī)定，臨屆期滿礦業(yè)權(quán)人需要延長勘查或開采期限的，應(yīng)當(dāng)在許可期屆滿前30日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)遞交延期申請，而在實踐中很多礦業(yè)權(quán)人對此規(guī)定不夠重視，認(rèn)為只要有礦業(yè)權(quán)證便可以繼續(xù)勘查或開采，從而造成在礦業(yè)權(quán)證已經(jīng)過期的情況下繼續(xù)勘查或開采。二是有些礦山在許可證有效期內(nèi)或有效期屆滿需要停辦、關(guān)閉的，礦業(yè)權(quán)人并沒有按照法律要求自決定停辦或者關(guān)閉礦山之日起30日內(nèi)，向原發(fā)證機(jī)關(guān)申請辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)，致使礦業(yè)權(quán)過期。其中包括三種情況：①由于礦業(yè)權(quán)人法律意識淡薄，對履行相關(guān)法律手續(xù)不夠重視，致使沒有按規(guī)定期限申請辦理礦業(yè)權(quán)注銷手續(xù)；②有些礦業(yè)權(quán)人為逃避應(yīng)盡的礦區(qū)土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等責(zé)任和義務(wù)，憑借僥幸心理，故意拖延、甚至逃避辦理正常的礦山關(guān)閉、礦業(yè)權(quán)注銷手續(xù)；③有些礦業(yè)權(quán)人，特別是一些小型礦山企業(yè)，由于經(jīng)營不善或遭遇不可抗力損失，到鄰近礦山關(guān)閉時已無能力承擔(dān)礦區(qū)土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等義務(wù)，致使無法辦理注銷登記。

1.2 礦政管理方面的原因

礦政管理機(jī)關(guān)在礦業(yè)權(quán)管理過程中，如果發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)超過期限而沒有進(jìn)行延續(xù)申請或已經(jīng)決定關(guān)閉礦山而未進(jìn)行注銷申請的，應(yīng)當(dāng)及時按照法律的規(guī)定依法對其礦業(yè)權(quán)許可證作出注銷處理。全國絕大多數(shù)礦政管理機(jī)構(gòu)在履行礦業(yè)權(quán)監(jiān)管和服務(wù)方面能夠盡職盡責(zé)，但也有部分礦政機(jī)構(gòu)的工作人員監(jiān)管工作不到位，致使出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象。

一是部分礦政管理機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)管理不夠嚴(yán)格，對礦業(yè)權(quán)過期行為查處力度不夠，致使過期礦業(yè)權(quán)不斷出現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)人和礦政管理機(jī)構(gòu)之間有時表現(xiàn)為一種博弈關(guān)系，當(dāng)?shù)V政管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法監(jiān)督管理和追究礦業(yè)權(quán)過期行為時，礦業(yè)權(quán)人就會嚴(yán)格管束自身的行為；而當(dāng)?shù)V政管理機(jī)構(gòu)對礦業(yè)權(quán)過期行為疏于監(jiān)督管理、或懲處力度不夠時，就會進(jìn)一步滋長礦業(yè)權(quán)人的不良行為。二是一些礦政管理機(jī)構(gòu)辦事效率不高，主動服務(wù)意識不強(qiáng)，沒有依據(jù)法定時限為礦業(yè)權(quán)人辦理延續(xù)、注銷等手續(xù)，致使礦業(yè)權(quán)過期。三是礦政管理機(jī)構(gòu)未能建立完善的礦政管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制，致使礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)大量過期現(xiàn)象。

1.3 政策法律及其他方面原因

過期礦業(yè)權(quán)的出現(xiàn)，除了上述原因，還有其他一些原因。

一是國家法律法規(guī)方面不完善。如在關(guān)于礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記或礦業(yè)權(quán)注銷登記的規(guī)定中，要求礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)到期前30日內(nèi)辦理完相關(guān)手續(xù)，對此許多礦業(yè)權(quán)人反應(yīng)期限太短。特別是在礦山關(guān)閉前不僅要完成礦山閉坑報告的起草與報批，還要按照審批后的閉坑報告完成有關(guān)勞動安全、水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)工作，或者繳清土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)費用，之后還要取得有關(guān)部門的證明才能辦理許可證注銷手續(xù)，因此要在30日內(nèi)辦完手續(xù)存在較大困難。

二是國家或地方政府的政策調(diào)整。近年來，國家和地方政府根據(jù)資源整合的需要，出臺了一些相應(yīng)的政策和臨時規(guī)定。有些本應(yīng)在此期間需要辦理延續(xù)或注銷的礦業(yè)權(quán)，因新的政策和規(guī)定出臺而無法在法定期限內(nèi)正常辦理，致使礦業(yè)權(quán)過期。由于這一原因而導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象在全國是比較普遍的。

此外，由于礦業(yè)權(quán)人之間出現(xiàn)了礦權(quán)交叉重疊等糾紛，從而使礦業(yè)權(quán)的延續(xù)登記無法進(jìn)行或被延誤也是一個原因。

2 解決過期礦業(yè)權(quán)的對策

自2009年以來，全國各省(區(qū)、市)陸續(xù)啟動了清理過期礦業(yè)權(quán)的工作，特別是國土資源部有關(guān)部門2010年出臺《登記庫中過期礦業(yè)權(quán)清理工作方案》以來，各省(區(qū)、市)過期礦業(yè)權(quán)清理工作力度加大。為了進(jìn)一步做好過期礦業(yè)權(quán)清理工作，并從根本上解決礦業(yè)權(quán)過期問題，需要采取以下對策。

2.1 按照分類處置、依法辦理的原則，對過期礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全面清理

第一，明確要求，落實責(zé)任。根據(jù)云南等省(2009)做法，對于過期礦業(yè)權(quán)的清理工作，要明確時間進(jìn)度、工作質(zhì)量要求和各級礦政管理部門的責(zé)任。遵照相關(guān)行政法規(guī)，特別是要履行好送達(dá)、告知兩個程序，并要求礦業(yè)權(quán)人限時反饋意見；礦管部門在收到反饋意見后，再向礦業(yè)權(quán)人送達(dá)限期申報礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記通知書。實在無法送達(dá)的，則要求在礦業(yè)權(quán)人所在地進(jìn)行公告。

第二，查明原因，分類處置。如果礦業(yè)權(quán)過期是屬于礦業(yè)權(quán)人主觀故意造成，屬于嚴(yán)重的違法行為，將不再辦理延續(xù)登記；如果礦業(yè)權(quán)過期是因不可抗力或礦政管理部門原因造成的，則要求礦業(yè)權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定時限向登記管理機(jī)關(guān)申請辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記；如果礦業(yè)權(quán)過期是因礦業(yè)權(quán)糾紛原因?qū)е碌V業(yè)權(quán)不能按期辦理延續(xù)登記的，則要求礦業(yè)權(quán)人及時向礦政管理部門說明情況，經(jīng)允許，在其解決礦業(yè)權(quán)糾紛后，及時辦理延續(xù)登記；如果礦業(yè)權(quán)過期是由于國家出臺新政策或臨時規(guī)定而使礦業(yè)權(quán)人無法正常辦理相關(guān)手續(xù)，政府則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三，嚴(yán)格程序，依法辦理。過期礦業(yè)權(quán)分為可以注銷的和可以延續(xù)的兩類。對于可以注銷的，首先由登記管理機(jī)關(guān)通知原礦業(yè)權(quán)人限期辦理礦山企業(yè)閉坑的手續(xù)，包括閉坑地質(zhì)報告的審批、關(guān)閉礦山報告的審批、資料歸檔、交納土地復(fù)墾或環(huán)境恢復(fù)費用。其次，在期限內(nèi)辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的，登記機(jī)關(guān)公告予以注銷；在期限內(nèi)未辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的，按照法律規(guī)定催其交納土地復(fù)墾金，給予處罰，促使其辦理企業(yè)閉坑手續(xù)。如還不辦理，可依法提起強(qiáng)制執(zhí)行閉坑義務(wù)的申請，通過法律程序予以注銷。對于可以延續(xù)的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)盡快組織辦理登記手續(xù)，確實不能辦理的，登記機(jī)關(guān)須對礦業(yè)權(quán)進(jìn)行標(biāo)注并說明原因。

第四、機(jī)制約束，加強(qiáng)懲戒。如可以規(guī)定所有探礦權(quán)、采礦權(quán)在未獲延續(xù)登記時，礦業(yè)權(quán)人一律不得進(jìn)行勘查開采活動，擅自進(jìn)行勘查開采活動的，將不再受理延續(xù)申請登記，并按無證勘查、開采從嚴(yán)處罰，礦業(yè)權(quán)予以注銷。

2.2 加強(qiáng)前饋控制，建立有效的礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制

在礦業(yè)權(quán)管理上，既要有反饋控制，更要有前饋控制。反饋控制是指在過程已偏離目標(biāo)、問題發(fā)生以后再去控制；而前饋控制則是依據(jù)預(yù)測而預(yù)先進(jìn)行的控制。對于那些故意違反礦業(yè)權(quán)過期規(guī)定的礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行依法懲處，無論對于當(dāng)事人還是其他礦業(yè)權(quán)人都是有警示作用的，這是反饋控制的作用。但是我們也應(yīng)該看到，僅僅依靠反饋控制，等大量問題出來以后再去治理，其損失已經(jīng)造成。因此，在治理礦業(yè)權(quán)問題上，還需要特別加強(qiáng)前饋控制。

一是礦政管理機(jī)構(gòu)在依法向礦業(yè)權(quán)申請人頒發(fā)許可證之前以及在礦業(yè)權(quán)人實施探礦、采礦過程中，都要對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的教育培訓(xùn)，明確告知礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)或注銷登記所需要履行的程序和義務(wù)，以及違反礦業(yè)權(quán)過期規(guī)定所需承擔(dān)的后果。

二是建立礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制，作好年檢和日常監(jiān)管工作。對那些臨近到期的礦業(yè)權(quán)提前發(fā)布通知，并要求礦業(yè)權(quán)人向礦政管理機(jī)構(gòu)正式作出反饋。監(jiān)管人員應(yīng)做好日常監(jiān)管和年檢工作，對發(fā)現(xiàn)的存在礦業(yè)權(quán)過期風(fēng)險的礦業(yè)權(quán)人要進(jìn)行重點監(jiān)管，從而防患于未然；同時對于年檢中發(fā)現(xiàn)的過期礦業(yè)權(quán)，要及時處理，避免造成進(jìn)一步影響和損失。

三是盡快修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，使之更加科學(xué)、合理，并保證相關(guān)法律、法規(guī)之間相互配套和銜接。同時還要力求保持國家政策的相對穩(wěn)定性，避免朝令夕改，損害礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

2.3 加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，樹立勤政廉政、依法行政的良好形象

出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權(quán)現(xiàn)象，也需要從政府管理方面尋找原因。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些基層礦管機(jī)構(gòu)，專職人員不足，且人員知識技能達(dá)不到要求；內(nèi)部管理制度不嚴(yán)，工作責(zé)任落實不到位；勤政廉政、依法行政的公仆意識淡薄。因此，加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，塑造一種良好的礦政管理形象十分必要。

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。針對一些礦政管理機(jī)構(gòu)對于年檢和日常監(jiān)管工作抓得不緊、抓得不嚴(yán)從而導(dǎo)致大量礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象，需要加強(qiáng)自上而下的工作目標(biāo)責(zé)任制，形成嚴(yán)格規(guī)范的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管流程和監(jiān)管記錄，并實施必要的獎懲措施。

二是加強(qiáng)能力建設(shè)。針對一些礦管機(jī)構(gòu)工作人員知識技能欠缺的問題，應(yīng)全面加強(qiáng)人員培訓(xùn)和更新工作，明確規(guī)定礦政管理人員的資格要求。

三是加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。要從執(zhí)政為民、勤政廉政和依法行政的高度加強(qiáng)礦政管理人員的思想作風(fēng)建設(shè)，堅決反對瀆職腐敗行為和衙門作風(fēng)，形成良好的政風(fēng)政紀(jì)，不斷提高礦政管理機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)水平。

四是加強(qiáng)硬件建設(shè)。在礦業(yè)權(quán)實地核查中，發(fā)現(xiàn)許多基層礦管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管技術(shù)手段落后，從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，問題出現(xiàn)較多。因此，建設(shè)好礦政管理信息系統(tǒng)、配備必要的礦政監(jiān)管技術(shù)手段，已成為迫切的需要。

3 結(jié)論

綜上所述，目前我國出現(xiàn)了大量登記數(shù)據(jù)庫

中礦業(yè)權(quán)過期現(xiàn)象，政府開展專項行動，全面清理過期礦業(yè)權(quán)是非常必要的。產(chǎn)生大量過期礦業(yè)權(quán)，既有礦業(yè)權(quán)人自身原因，也有礦政管理和國家政策等方面的原因。在治理礦業(yè)權(quán)過期問題上，一是要本著分類處置、依法辦理的原則，及時清理過期礦業(yè)權(quán)；二是要懲防結(jié)合、標(biāo)本兼治，在加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好礦業(yè)權(quán)監(jiān)管與服務(wù)工作。

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