礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的思考

張維宸

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

改革開放30多年來，雖然我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)得以逐步建立并不斷完善，2003年以來礦業(yè)權(quán)出讓開始以招拍掛有償出讓為主，但以競爭手段取得的礦業(yè)權(quán)數(shù)量占社會總礦業(yè)權(quán)數(shù)量的比例還不是很高，同時受計劃經(jīng)濟遺留思想的束縛，礦業(yè)權(quán)出讓市場建設(shè)還有待進一步完善，出讓規(guī)則也有待進一步健全，出讓方式也需要充分發(fā)掘市場配置資源的優(yōu)勢，以更好體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價值。

據(jù)統(tǒng)計，2002～2008年，全國以市場競爭方式出讓的探礦權(quán)，由46宗增長到542宗，探礦權(quán)價款由5359萬元增長到63.19億元，2009年全國招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓探礦權(quán)580個，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓探礦權(quán)價款19.13億元，其中2007年采用競爭方式出讓的探礦權(quán)占當(dāng)年出讓探礦權(quán)總數(shù)的比例最高，但仍不足全年出讓探礦權(quán)總數(shù)的1/3。全國以市場競爭方式出讓的采礦權(quán)，從2002年的4774宗增長到2006年的14636宗，2006年采用競爭方式出讓的采礦權(quán)占當(dāng)年出讓采礦權(quán)總數(shù)的比例最高，也不足當(dāng)年出讓采礦權(quán)總數(shù)的1/2，出讓價款由2002年的5359萬元增長到2006年的422380.21萬元，2008年采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的采礦權(quán)7696宗，2008年出讓價款40.34億元。2009年招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓采礦權(quán)955個，出讓價款38.22億元。

1 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的意義

市場機制要求在相對穩(wěn)定的法律環(huán)境下，最大限度地以經(jīng)濟主體自覺競爭，并以“討價還價”的方式來實現(xiàn)交易雙方的收益。但長期以來，由于礦業(yè)權(quán)出讓市場缺少競爭要素，不僅使有償取得脫離了市場機制，沒有達到激勵的目的，而且使作為礦產(chǎn)資源所有者的國家利益受到了損害。

從法學(xué)意義上講，“交易”是指有形或無形資產(chǎn)權(quán)利主體的變更。而從經(jīng)濟學(xué)意義上講，“交易”是指資源在有形意義上的“轉(zhuǎn)移”。礦業(yè)權(quán)交易是指礦業(yè)權(quán)在不同主體間的“轉(zhuǎn)移”。單從礦業(yè)權(quán)交易市場建設(shè)來看，我國的礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場經(jīng)歷了從無到有的過程，1996年前都是無償行政授予，1996～2003年為有償行政授予為主，招標(biāo)授予為輔階段，2003年至今是招、拍、掛有償出讓為主，協(xié)議有償出讓及申請在先出讓為輔階段；雖然我國現(xiàn)行礦業(yè)法律、行政法規(guī)并未規(guī)定礦業(yè)權(quán)的出讓要在特定的交易場所或交易機構(gòu)進行。但是2010年以來，隨著礦業(yè)權(quán)交易有形市場的逐漸建立，尤其是2011年推出了礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓試點，礦業(yè)權(quán)出讓還將經(jīng)歷從有形市場到無形市場的過程，估計這個階段將持續(xù)較長時間。而目前由于政府的法律規(guī)制，作為我國礦業(yè)權(quán)一級市場的礦業(yè)權(quán)出讓市場，受“看得見的手”影響的程度更大，多采用申請授予等方式，即使采用拍賣方式，競拍者之間合謀或競拍者與拍賣者(政府官員)合謀的可能性也非常大。2010年以來，隨著礦業(yè)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓有形市場的逐步建立，同時在大力整合礦業(yè)權(quán)基礎(chǔ)上，礦業(yè)權(quán)市場受國際金融危機影響稍稍降溫，從而為試點礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易創(chuàng)造了絕佳時空條件。五省(區(qū))礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓試點是深入學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志對國土資源管理工作重要講話后管理制度的大膽創(chuàng)新，同時也是深化資源要素價格改革的重要舉措，有利于確保礦業(yè)權(quán)有償出讓制度的進一步落實。

從法律的角度看，礦業(yè)權(quán)出讓市場由國家壟斷，充分體現(xiàn)了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的意志和權(quán)益[1]。在礦業(yè)權(quán)出讓市場，由政府以礦產(chǎn)資源所有者的身份，把礦業(yè)權(quán)投入市場運行，表現(xiàn)為政府與礦業(yè)權(quán)使用者之間的交易關(guān)系。網(wǎng)上出讓制度通過對權(quán)利狀況的公開，使得潛在的交易者可以對權(quán)利的歸屬及其他事項獲得較為準(zhǔn)確、充分的信息，降低交易成本。在礦業(yè)權(quán)的價值不確定的前提條件下，交易者可以通過獲得的信息對交易做出合理的預(yù)測、評估，從而做出相應(yīng)的行為，從而有助于礦業(yè)權(quán)的優(yōu)化配置，有助于政府對礦業(yè)權(quán)人肩負的法定義務(wù)進行監(jiān)督，從而推動我國礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。網(wǎng)上交易能讓很多隱性的問題暴露出來，使地方政府遠離礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)節(jié)，使礦業(yè)權(quán)出讓更陽光，網(wǎng)上出讓形成了礦產(chǎn)監(jiān)管的國土資源、工商、稅務(wù)、財政、發(fā)改委、監(jiān)察部門等共同責(zé)任機制，減少了潛在糾紛。

2 在條件具備的情況下，未來礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)的發(fā)展趨勢很可能是網(wǎng)上出讓為主，有形市場出讓為輔

2.1 礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定了其網(wǎng)上出讓的可行性

由于礦業(yè)權(quán)是一種用益物權(quán)，權(quán)利人在依法取得的勘查許可證、采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)享有勘查、開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利，但是探礦權(quán)不是物權(quán)，其客體只是一種知識產(chǎn)權(quán)，而采礦權(quán)也僅僅作為一種特別法上的物權(quán)，具有諸多用益物權(quán)的屬性，在某種程度上具有不完全的自物權(quán)和他物權(quán)屬性。這就決定了以實物形態(tài)的礦業(yè)權(quán)交易方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)時代需要，礦業(yè)權(quán)出讓市場基礎(chǔ)產(chǎn)品和交易方式需要進行重新定位，逐漸以標(biāo)準(zhǔn)化的類似證券產(chǎn)品來進行交易。

2.2 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓是市場經(jīng)濟體制的必然產(chǎn)物

雖然作為部門規(guī)章的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，已經(jīng)突破了我國現(xiàn)行礦業(yè)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，存在明顯違憲之嫌。在該暫行規(guī)定確立的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度被正式納入法律、法規(guī)之前，其在法律上的正當(dāng)性受到質(zhì)疑也是在所難免的。但是這又恰恰是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中必然會出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和不斷完善，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的法律法規(guī)不斷健全，礦業(yè)權(quán)出讓將更趨規(guī)范。

2.3 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓比有形市場出讓更規(guī)范，但又離不開有形市場支持

礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓只肩負著礦業(yè)權(quán)出讓的運作功能。由于各地情況不同，不能一味強調(diào)和“國際接軌”而忽略了中國特色，不能認為有了網(wǎng)上出讓平臺，就對有形市場的建設(shè)采取放任自流，甚至決定有形市場可有可無。未來礦業(yè)權(quán)出讓市場或?qū)⒔梃b證券、期貨、國有產(chǎn)權(quán)交易等要素市場體系建設(shè)的經(jīng)驗，形成監(jiān)管層、運營層、經(jīng)紀(jì)層“三層分立、相互制約”的礦業(yè)權(quán)出讓市場體系。針對不同的礦業(yè)權(quán)受讓人，設(shè)置不同的運作模式、掛牌標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險程度、監(jiān)管體系等，形成相互補充、相互競爭、相互聯(lián)系，構(gòu)成完整和統(tǒng)一的市場體系。其實，網(wǎng)上出讓作為礦業(yè)權(quán)出讓交易的一種形式與有形市場交易本質(zhì)上并沒有多大差別，都是為了以市場定價為基準(zhǔn)完成礦業(yè)權(quán)出讓交易，網(wǎng)上交易或許是礦業(yè)權(quán)交易變革的未來，但網(wǎng)上交易的每一個環(huán)節(jié)都需要有相應(yīng)的規(guī)則來約束，時刻離不開有形市場的支持。國土資源部2010年9月14日下發(fā)了《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》，要求各省市礦業(yè)主管部門充分認識建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的重要性和緊迫性，加快建立和完善礦業(yè)權(quán)有形市場，推進礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓進場公開。2011年國土資源部辦公廳發(fā)出《關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易試點工作方案的通知》，將在遼寧、福建、湖南、貴州、寧夏等五省(區(qū))開展礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓試點。可以想象，在未來的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓過程中，國土資源管理機關(guān)在委托代理、審查受理登記、信息披露掛牌上市、征集受讓方、組織交易、成交簽約、結(jié)算交割、出具礦業(yè)權(quán)交易鑒證、礦業(yè)權(quán)登記等方面需提前給出不同于有形市場交易的預(yù)案，以防造成礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的流失。

2.4 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓亟待市場交易規(guī)則的支持

因為礦業(yè)權(quán)出讓具有被動性的特征，礦業(yè)權(quán)的出讓必須在礦業(yè)權(quán)申請人提出申請之后，礦業(yè)主管機關(guān)才可能授予礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)主管部門不得依職權(quán)主動行使，并且要經(jīng)過申請、受理、審查、作出決定等環(huán)節(jié)。亟待加快礦業(yè)權(quán)出讓的市場準(zhǔn)入規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則的制定，否則礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓仍會延續(xù)過去的出讓交易模式，只是為礦業(yè)權(quán)出讓多加了一層“朦朧感”而已。

3 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的利弊及對網(wǎng)上出讓的建議

3.1 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓應(yīng)確定一個理性的成交價區(qū)間

目前，礦業(yè)權(quán)市場出讓的制度及配套的礦業(yè)權(quán)市場出讓交易平臺基本建立， 但無論是從硬件建設(shè)還是軟件管理，還不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展需求。相比有形市場出讓形式，網(wǎng)上出讓突破了交易時間和空間的限制，降低了買賣雙方的交易費用，提高了市場的效率，增加了市場的競爭性和開放性。與有形市場出讓方式相比，網(wǎng)上出讓是一個更為開放、進入門檻更低的交易平臺，它為社會資本參與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)提供了更為平等的機會。但由于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓具有虛擬性、跨地域性，加上礦業(yè)權(quán)出讓的性質(zhì)和特殊性，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓很可能會出現(xiàn)以逐利為目的，追求價高效應(yīng)，由此出現(xiàn)網(wǎng)上違約、網(wǎng)上欺詐、網(wǎng)上逃稅、追責(zé)困難等問題也是在所難免的。而由于礦業(yè)權(quán)出讓的性質(zhì)和特殊性，礦業(yè)權(quán)出讓絕不能以逐利為目的，追求價高效應(yīng)，而應(yīng)從國家權(quán)益、社會效益、礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面進行理性考核。所以，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓成交價應(yīng)確保在一個理性區(qū)間內(nèi)，既要確定出讓的底價，也應(yīng)確定出讓的最高預(yù)警干預(yù)價。

3.2 加強礦業(yè)權(quán)出讓市場建設(shè)理論創(chuàng)新研究，加快出臺《礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓指導(dǎo)意見》

礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓作為一種新型交易形式，其交易形式之特殊，是原先的大量有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓的法律法規(guī)無所顧及的，從而使人們對礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的安全性產(chǎn)生疑慮。在我國礦業(yè)權(quán)出讓市場理論研究仍然比較匱乏的情況下[2]，針對礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的安全性問題，建議從國家權(quán)益、社會效益、礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等方面來加強礦業(yè)權(quán)出讓市場建設(shè)理論創(chuàng)新研究，加快出臺《礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓指導(dǎo)意見》，對網(wǎng)上出讓的電子認證服務(wù)、網(wǎng)上支付、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)上交易流程、交易各方責(zé)任認定原則等方面做細致明確的規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓真正納入礦業(yè)權(quán)管理體系的規(guī)制范圍之中。

3.3 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓需要得到《礦產(chǎn)資源法》的支持

面對網(wǎng)絡(luò)交易的跨地域性，行政主體的管轄權(quán)的傳統(tǒng)確定原則受到了重大挑戰(zhàn)。我國《行政處罰法》第二十二條規(guī)定：行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄。但是在互聯(lián)網(wǎng)虛擬的世界里，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓一旦出現(xiàn)違法行為，傳統(tǒng)的行政主體管轄權(quán)的確定原則對于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的行政管理來說是不合適的?，F(xiàn)在我們對于礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的違法犯罪行為應(yīng)當(dāng)如何處理，需要新的礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)作出規(guī)定和解釋。而且，由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，無論怎樣，政府規(guī)制應(yīng)該在現(xiàn)有的法律框架下進行，不能和現(xiàn)有的法律、法規(guī)相抵觸[3]。而隨著信息化技術(shù)逐漸融入礦業(yè)權(quán)管理，建議在《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法律制度的修訂過程中，將礦產(chǎn)資源信息管理作為單獨一章進行規(guī)定，以適應(yīng)不斷發(fā)展的信息化技術(shù)和市場經(jīng)濟的需要，使對礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓的行政管理有法可依。

3.4 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓需要公眾的廣泛認可和采用

建議加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資相關(guān)法律法規(guī)政策培訓(xùn)和宣傳，加強礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易的培訓(xùn)，讓更多的人深知投資礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)有風(fēng)險，投資需謹(jǐn)慎。在礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓過程中，除了一些關(guān)系國計民生的礦產(chǎn)資源外，都可以采用網(wǎng)上出讓的方式進行，以確保礦業(yè)權(quán)一級市場的健康發(fā)展和礦業(yè)權(quán)申請人的平等知情權(quán)。

3.5 礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓仍需要政府監(jiān)管

從規(guī)范國家礦業(yè)權(quán)交易市場、加強礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)督管理和建設(shè)礦業(yè)權(quán)惡意炒作的角度出發(fā)，最終應(yīng)培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易市場，要求礦業(yè)權(quán)全部網(wǎng)上公開交易，逐步淡化政府既是國家利益的代表，又是經(jīng)營者的雙重身份。政府更重要的工作是做好“售后服務(wù)”，開通探礦權(quán)、采礦權(quán)辦理“綠色通道”，保證礦業(yè)權(quán)競得人如期取得勘查許可證或采礦許可證，保證礦業(yè)權(quán)競得人的利益。但在礦業(yè)權(quán)的網(wǎng)上出讓過程中，國家仍要進行必要的監(jiān)管，比如對礦業(yè)權(quán)申請人的資質(zhì)、技術(shù)、資金、環(huán)境影響等都進行嚴(yán)格的把關(guān)，目的是創(chuàng)造一個和諧的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓市場，體現(xiàn)國家公法主體的職能，使礦業(yè)活動盡量不造成或者少造成不良的影響。當(dāng)前礦山環(huán)境存在的主要問題是一些礦業(yè)主管部門監(jiān)管不到位，在礦業(yè)權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓過程中，沒有認真審查礦業(yè)權(quán)受讓方的資質(zhì)條件，致使一些不具備資質(zhì)的受讓人取得礦業(yè)權(quán)。

4 結(jié)論

制度與交易成本有著一定的關(guān)系。如何建構(gòu)礦業(yè)權(quán)管理制度，降低礦業(yè)權(quán)交易成本，尤其是信息成本，使礦業(yè)權(quán)交易更加透明，已經(jīng)成為當(dāng)前礦政管理的重要著力點之一。礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓制度的建立，適應(yīng)了市場經(jīng)濟體制，可以使當(dāng)事人為避免利益受損而拒絕礦業(yè)權(quán)交易，從而使礦產(chǎn)資源無法通過交易有效地進行配置，造成礦產(chǎn)資源的浪費。同時，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上出讓制度的推廣還需要相關(guān)制度的建立和完善，需要公眾的認可和支持。

[1] 邢新田.礦業(yè)權(quán)市場矛盾關(guān)系研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2010(9):17-20.

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