生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程中土地復(fù)墾工程的界定

牛光輝，陳紹宇，譚 曉，高祥森

(欽州市水土保持監(jiān)測(cè)分站，廣西欽州535000)

1 問題的提出

1993年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》，水土保持方案報(bào)告制度正式在全國(guó)范圍內(nèi)建立。2007年4月國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2007]81號(hào))，土地復(fù)墾方案報(bào)告制度正式在全國(guó)范圍內(nèi)建立。

由于土地復(fù)墾方案報(bào)告制度滯后于水土保持方案報(bào)告制度，因此在水土保持方案的水土流失防治體系中包含一定的土地復(fù)墾工程，目前的水土保持方案是水土保持和土地復(fù)墾的綜合體。在土地復(fù)墾方案報(bào)告制度建立前，水土保持方案兼顧土地復(fù)墾工程是必要的。但是隨著土地復(fù)墾方案報(bào)告制度的建立和逐步完善，在編制同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持和土地復(fù)墾方案的時(shí)候，如果兩個(gè)方案不能進(jìn)行有效溝通和銜接，就會(huì)導(dǎo)致土地復(fù)墾方向上的沖突和工程設(shè)計(jì)上的矛盾，不利于方案的編制、評(píng)審和后期的驗(yàn)收工作[1]。因此，有必要對(duì)水土保持工程中的土地復(fù)墾工程進(jìn)行界定。

2 同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中土地復(fù)墾和水土保持工程的區(qū)別及聯(lián)系

同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持和土地復(fù)墾工程在功能上均有保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的作用，但它們的側(cè)重點(diǎn)不一樣。水土保持是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成的水土流失所采取的預(yù)防和治理措施[2]，側(cè)重于怎么使水土資源少破壞、不破壞的問題;土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)[3]，側(cè)重于破壞土地能否利用、利用多少、怎樣利用的問題。

同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持和土地復(fù)墾之間既存在著明顯的區(qū)別，也有著內(nèi)在的聯(lián)系。從生態(tài)學(xué)角度看，土地復(fù)墾是水土保持的延續(xù)，是水土保持農(nóng)業(yè)措施和林草措施的體現(xiàn)。從因果關(guān)系上看，前期的水土保持工作是為后期的土地復(fù)墾服務(wù)的，并對(duì)土地復(fù)墾起著重要影響，在一定程度上決定著復(fù)墾級(jí)別的高與低、復(fù)墾質(zhì)量的優(yōu)與劣。

3 土地復(fù)墾工程的界定原則

3.1 生產(chǎn)性原則

土地復(fù)墾注重于破壞土地能否利用、利用多少、怎樣利用的問題，其直接目的是為了進(jìn)行破壞土地的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)利用(注:文中的農(nóng)業(yè)為包括農(nóng)、林、牧、漁、副的廣義農(nóng)業(yè))。從復(fù)墾的目的上講，土地復(fù)墾工程具有生產(chǎn)性的特點(diǎn)，因此以進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要目的的工程應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程;以防治水土流失功能為主，同時(shí)兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的工程，不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

3.2 永久性原則

在整個(gè)生產(chǎn)項(xiàng)目結(jié)束后，還能繼續(xù)為后期的土地復(fù)墾工作服務(wù)的水土保持工程應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。從工程存在的時(shí)效性上講，土地復(fù)墾工程具有永久性的特點(diǎn)。因此，對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中和建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后，不能或不再為土地復(fù)墾工作服務(wù)的水土保持工程，不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

3.3 關(guān)聯(lián)性原則

在進(jìn)行土地復(fù)墾前，首先要確定土地復(fù)墾的適宜方向，而土地復(fù)墾方向的判斷，則需要通過(guò)一定的評(píng)價(jià)方法對(duì)影響復(fù)墾方向的因素(土地利用總體規(guī)劃、坡度、土層厚度、土質(zhì)、水源、區(qū)位交通、土地權(quán)益人意愿等)進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，最終確定土地復(fù)墾的最佳利用方向。

按照目前生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制技術(shù)方法和章節(jié)安排，還不能對(duì)土地復(fù)墾的適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)，也就無(wú)法對(duì)土地復(fù)墾的方向(耕地、果園、林地、草地等)進(jìn)行合理判斷。因此，與土地復(fù)墾方向有關(guān)聯(lián)的水土保持工程，應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程;與土地復(fù)墾方向無(wú)關(guān)聯(lián)的水土保持工程，不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

4 土地復(fù)墾工程的界定方法

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中常見的水土流失防治體系，既包括防治水土流失的攔擋工程、斜坡防護(hù)工程、土地整治工程、防洪排導(dǎo)工程等工程措施和手段，也包括以生態(tài)修復(fù)和植被恢復(fù)為目的的植物措施和手段，還包括表土剝離、臨時(shí)攔擋、排水、沉沙、遮蓋及植樹種草等臨時(shí)措施和手段。根據(jù)水土保持工程中土地復(fù)墾工程界定的3個(gè)原則，對(duì)水土保持工程進(jìn)行逐項(xiàng)分析。

在進(jìn)行水土保持工程中的土地復(fù)墾工程界定前，首先要搞清永久性建設(shè)用地(永久用地)和臨時(shí)用地的概念。永久性建設(shè)用地是指依法征收并用于建設(shè)工業(yè)場(chǎng)地、公路和鐵路等永久性建筑物、構(gòu)筑物及相關(guān)用途的土地;臨時(shí)用地是指項(xiàng)目在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中臨時(shí)使用的土地，包括施工道路、施工營(yíng)地、表土堆放場(chǎng)、取土場(chǎng)、棄土棄渣場(chǎng)等[4]。

4.1 攔擋及斜坡防護(hù)工程

攔擋工程是為專門存放建設(shè)項(xiàng)目在基建施工和生產(chǎn)運(yùn)行中造成的大量棄土、棄石、棄渣、尾礦和其他廢棄固體物，而修建的攔渣(土)墻、攔渣壩、攔渣堤和尾礦壩等水土保持工程。斜坡防護(hù)工程是為了穩(wěn)定開挖地面或堆置固體廢棄物所形成的不穩(wěn)定高陡邊坡，對(duì)局部非穩(wěn)定自然邊坡進(jìn)行加固，或?qū)挛ｋU(xiǎn)地段采取的水土保持護(hù)坡措施。常用的防護(hù)措施有擋墻、削坡開級(jí)、工程護(hù)坡、植物護(hù)坡、綜合護(hù)坡、坡面固定、滑坡防治等[5]。

在項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后，攔擋工程和斜坡防護(hù)工程作為永久性構(gòu)筑物而保留下來(lái)，繼續(xù)發(fā)揮其功能。因此，它們滿足土地復(fù)墾工程存在上的永久性特點(diǎn)。但是，攔擋及斜坡防護(hù)工程修建的目的是防止攔擋物(防護(hù)物)發(fā)生垮塌對(duì)下游及周邊造成危害，它側(cè)重于安全，不滿足工程主要目的上的生產(chǎn)性原則。另外，攔擋及斜坡防護(hù)工程與土地復(fù)墾的方向無(wú)關(guān)，在水土保持方案中能獨(dú)立進(jìn)行設(shè)計(jì)。攔擋及斜坡防護(hù)工程只滿足工程存在上的永久性特點(diǎn)，不滿足工程目的上的生產(chǎn)性特點(diǎn)，也和土地復(fù)墾的方向性無(wú)關(guān)。因此，攔擋工程和斜坡防護(hù)工程均不屬于土地復(fù)墾工程。

4.2 防洪排水工程

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在基建施工和生產(chǎn)運(yùn)行中，由于破壞地面或排放大量棄土、棄石、棄渣、尾礦和其他廢棄固體物，極易造成水土流失和引發(fā)洪澇災(zāi)害，對(duì)項(xiàng)目區(qū)本身或下游構(gòu)成危害。為此，必須修建防洪排水工程，以防害減災(zāi)。防洪排水工程主要包括截排水溝、攔洪壩、排洪渠、排洪涵洞等工程。

在生產(chǎn)建設(shè)期間，防洪排水工程的主要任務(wù)是防洪和排水。生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后，有些場(chǎng)地的防洪排水工程還能繼續(xù)發(fā)揮作用而被保留下來(lái)，以防洪排水的功能為主，兼顧灌溉的功能。有些場(chǎng)地的防洪排水工程可能隨著復(fù)墾工作的開展，由于受復(fù)墾方向和復(fù)墾整體效果等因素的影響，會(huì)被廢棄和拆除，重新布設(shè)灌溉和排水設(shè)施。另外，防洪排水工程的修建也與土地復(fù)墾方向的選擇無(wú)關(guān)。因此，防洪排水工程不具備主要目的上的生產(chǎn)性原則、復(fù)墾方向上的關(guān)聯(lián)性原則，部分工程也不滿足工程存在上的永久性原則，不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

4.3 土地整治工程

土地整治工程是對(duì)一個(gè)場(chǎng)地采取清除地面障礙物、平整土地、覆土等措施的總稱，是對(duì)土地使用功能的恢復(fù)或再利用。

對(duì)終止使用的臨時(shí)用地進(jìn)行土地整治，目的是為后面的復(fù)墾工作做準(zhǔn)備。另外，不同土地復(fù)墾方向的土地整治標(biāo)準(zhǔn)(平整度、覆土厚度等)也是不同的，土地整治工程和土地復(fù)墾的利用方向密切相關(guān)，需要進(jìn)行土地復(fù)墾方向的判定。因此，臨時(shí)用地在終止使用后的土地整治工程應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

對(duì)利用期間永久用地內(nèi)的閑置地、裸露地進(jìn)行土地整治，其土地整治的主要目的是通過(guò)植樹種草(花)來(lái)提高永久用地內(nèi)的水土保持功能和綠化美化功能，土地整治的標(biāo)準(zhǔn)在水土保持方案中能進(jìn)行直接確定，不牽涉到土地復(fù)墾方向的判定。因此，永久用地在利用期間的土地整治工程不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。由于永久用地內(nèi)的水土保持工程大多是在建設(shè)期間完成的，永久用地終止利用后的土地整治工程不在目前的水土保持防治體系范疇之內(nèi)，因此不對(duì)其進(jìn)行工程界定。

4.4 植被建設(shè)工程

對(duì)終止使用的臨時(shí)用地，在土地平整后進(jìn)行植被建設(shè)，其目的是為了土地的農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，植被建設(shè)的方向(水田、旱地、林地、草地)需要進(jìn)行土地復(fù)墾的適宜性評(píng)價(jià)，因此臨時(shí)用地在土地平整后實(shí)施的植被建設(shè)工程應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

對(duì)利用期間永久用地內(nèi)的閑置地、裸露地，在土地平整后實(shí)施的植被建設(shè)工程(植樹、種草、種花)，其植被建設(shè)的主要目的是提高永久用地內(nèi)的水土保持和綠化美化功能，植被建設(shè)的方向就是林草結(jié)合，不牽涉到土地復(fù)墾的方向的判定。另外，永久用地終止使用進(jìn)行復(fù)墾時(shí)，可能受復(fù)墾方向和復(fù)墾整體效果等因素的影響，會(huì)把原有植物措施進(jìn)行廢棄，進(jìn)行重新復(fù)墾，其植物建設(shè)工程不滿足土地復(fù)墾工程永久性的特點(diǎn)。因此，永久用地在利用期間的植被建設(shè)工程不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

由于永久用地內(nèi)的水土保持工程大多是在建設(shè)期間完成的，永久用地終止利用后的植被建設(shè)工程不在目前水土保持防治體系范疇之內(nèi)，因此不對(duì)其進(jìn)行工程界定。

4.5 臨時(shí)防護(hù)工程

為了防止水土流失，在項(xiàng)目的生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中需要采取大量的臨時(shí)防護(hù)措施，包括臨時(shí)工程防護(hù)措施(臨時(shí)擋土墻、護(hù)坡、截排水溝、沉沙池)、臨時(shí)植被防護(hù)措施(臨時(shí)植樹、種草或樹草結(jié)合)以及其他臨時(shí)防護(hù)措施(臨時(shí)遮蓋、平整碾壓)。

臨時(shí)防護(hù)措施的主要目的是為了防止水土流失。施工結(jié)束后，這些臨時(shí)防護(hù)措施可能不復(fù)存在。另外，臨時(shí)防護(hù)措施也與土地復(fù)墾的方向無(wú)關(guān)。臨時(shí)防護(hù)措施不具備目的上的生產(chǎn)性、存在上的永久性以及復(fù)墾方向上的關(guān)聯(lián)性，因此不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

4.6 表土剝離工程

表土是指能夠進(jìn)行剝離的、有利于快速恢復(fù)地力和植物生長(zhǎng)的表層土壤或巖石風(fēng)化物。為了保護(hù)珍貴的表土資源并為后期復(fù)墾場(chǎng)地提供土源，在項(xiàng)目場(chǎng)地利用前需進(jìn)行表土剝離。表土剝離是土地復(fù)墾的關(guān)鍵保障措施之一，它直接影響著土地復(fù)墾的方向和質(zhì)量，甚至關(guān)乎著土地復(fù)墾工作的成敗[1]。

前期表土剝離的目的是為了給后期復(fù)墾場(chǎng)地提供土源，是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的，滿足土地復(fù)墾工程界定的生產(chǎn)性原則。剝離的表土是作為復(fù)墾土地植被生長(zhǎng)的永久載體，也滿足土地復(fù)墾工程存在上的永久性原則。表土剝離的厚度不限于耕地的耕作層和園地、林地、草地的腐殖質(zhì)層，而是根據(jù)原土層厚度、復(fù)墾土地利用方向等因素綜合確定，其滿足工程界定的復(fù)墾方向關(guān)聯(lián)性原則。因此，表土剝離應(yīng)界定為土地復(fù)墾工程。

5 結(jié)語(yǔ)

為了解決同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持與土地復(fù)墾方案在設(shè)計(jì)上存在的重復(fù)和矛盾，確定了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程中的土地復(fù)墾工程界定的3個(gè)原則，即工程主要目的上的生產(chǎn)性原則、工程存在上的永久性原則、復(fù)墾方向上的關(guān)聯(lián)性原則。只有滿足這3個(gè)原則的水土保持工程才能被界定為土地復(fù)墾工程。根據(jù)土地復(fù)墾工程界定的3個(gè)原則，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目常見的水土流失防治工程進(jìn)行了界定:攔擋工程、斜坡防護(hù)工程、防洪排導(dǎo)工程以及臨時(shí)防護(hù)工程均不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程，永久用地在利用期間的土地整治和植被建設(shè)工程也不應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程，表土剝離及臨時(shí)用地在終止使用后的土地整治和植被建設(shè)工程應(yīng)被界定為土地復(fù)墾工程。

建議加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持和土地復(fù)墾方案在編制和評(píng)審上的溝通和聯(lián)系。編制人員在編制兩方案過(guò)程中應(yīng)互相參考，避免出現(xiàn)矛盾和重復(fù)。審查部門在審查水土保持方案(土地復(fù)墾方案)時(shí)，應(yīng)把該項(xiàng)目的土地復(fù)墾方案(水土保持方案)作為重要參考依據(jù)，進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。

[1]牛光輝，陳紹宇，譚曉.同一生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持與土地復(fù)墾存在問題探討[J].中國(guó)水土保持，2011(9):17-18.

[2]中華人民共和國(guó)水土保持法[M].北京:法律出版社，2010:2-3.

[3]土地復(fù)墾條例[M].北京:中國(guó)法制出版社，2011:1.

[4]TD/T 1031.1—2011，中華人民共和國(guó)土地管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[S].

[5]賀康寧，王治國(guó)，趙永軍，等.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持[M].北京:中國(guó)林業(yè)出版社，2009:6.