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    大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問(wèn)題與對(duì)策

    2012-01-26 23:02:30武烽東
    中國(guó)水土保持 2012年9期
    關(guān)鍵詞:水土保持建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理

    武烽東

    (黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局,陜西榆林719000)

    大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問(wèn)題與對(duì)策

    武烽東

    (黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局,陜西榆林719000)

    水土保持;問(wèn)題;對(duì)策;大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目;晉陜蒙接壤地區(qū)

    晉陜蒙接壤地區(qū)自然條件惡劣,生態(tài)環(huán)境十分脆弱,一旦破壞很難治理。對(duì)在建大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問(wèn)題進(jìn)行了分類整理,并提出了相應(yīng)的解決措施,以期為晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的深入開展提供參考,助推區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作規(guī)范化。

    晉陜蒙接壤地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱,礦產(chǎn)資源豐富,開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目眾多,人為水土流失十分嚴(yán)重,開發(fā)建設(shè)活動(dòng)引發(fā)的水土流失問(wèn)題日益突出,水土流失防治任務(wù)繁重。近年來(lái),晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理部門現(xiàn)場(chǎng)督查力度逐漸加強(qiáng),通過(guò)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)了一些較為突出的問(wèn)題。筆者結(jié)合監(jiān)督檢查實(shí)踐,分析整理了大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問(wèn)題,并相應(yīng)地提出了解決措施,以期為晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的深入開展提供參考,助推區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作規(guī)范化。

    1 晉陜蒙接壤地區(qū)開發(fā)建設(shè)特點(diǎn)

    晉陜蒙接壤地區(qū)位于黃土丘陵區(qū)與毛烏素沙地的過(guò)渡地帶,黃河粗泥沙來(lái)源區(qū)的70%在本區(qū),是黃河流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)[1]。該區(qū)氣候條件惡劣,風(fēng)沙、干旱、嚴(yán)寒等惡劣天氣頻繁,對(duì)區(qū)域植被地帶性分布影響嚴(yán)重。地表土壤以黃土、風(fēng)沙土為主,生態(tài)環(huán)境十分脆弱,破壞容易治理難。原地貌水土流失嚴(yán)重,土壤侵蝕類型多樣,以水蝕、風(fēng)蝕為主,兼有重力侵蝕,土壤侵蝕模數(shù)平均在10 000 t/(km2·a)以上,局部甚至超過(guò) 30 000 t/(km2·a)。

    1.1 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目眾多

    據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì),本區(qū)域已建和在建的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目有2 000多個(gè),主要為煤炭開采項(xiàng)目,與煤炭開采項(xiàng)目相配套的鐵路、公路、電力、化工等項(xiàng)目也很多。目前,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模仍呈增長(zhǎng)之勢(shì),該區(qū)域已成為我國(guó)重要的能源重化工基地[2]。

    1.2 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大,防治任務(wù)重

    據(jù)統(tǒng)計(jì),晉陜蒙接壤地區(qū)在建的大型點(diǎn)型項(xiàng)目建設(shè)區(qū)防治面積平均為93 hm2、挖填土石方量264萬(wàn)m3、外棄土石方量58萬(wàn)m3;線型項(xiàng)目建設(shè)區(qū)防治面積平均為1 302 hm2、挖填土石方量1 226萬(wàn)m3、外棄土石方量369萬(wàn)m3;70%的項(xiàng)目有棄渣場(chǎng)(排矸場(chǎng)、貯灰場(chǎng)、取料場(chǎng)),水土流失防治任務(wù)十分繁重。

    大規(guī)模的資源開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)原本十分脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。開發(fā)建設(shè)活動(dòng)大量破壞植被,產(chǎn)生的棄土棄渣有些直接傾入溝道、河道,甚至直接傾入黃河,河道堵塞等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

    1.3 開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目次生災(zāi)害嚴(yán)重

    生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)尚未得到有效遏制,而一些新的、不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題正在發(fā)展之中。如煤炭資源的開采造成地表裂縫、地面塌陷,河流干枯、水庫(kù)漏水、地下水位下降,生物群落發(fā)生逆向演替、植被枯萎甚至死亡,地表裸露、土地沙化,水土流失等生態(tài)災(zāi)害加劇,耕地欠收甚至絕收,居民房屋倒塌、公路斷裂、“生態(tài)災(zāi)民”人數(shù)劇增等。

    2 晉陜蒙接壤地區(qū)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保工作存在的問(wèn)題

    根據(jù)水利部《關(guān)于加強(qiáng)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》(辦水保[2004]97號(hào))要求,近年來(lái)黃委晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局組織區(qū)內(nèi)水行政主管部門對(duì)大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了水土保持督查,通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)了開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作存在的問(wèn)題并予以糾正,最大限度地制止了人為水土流失的發(fā)展。但由于建設(shè)單位存在認(rèn)識(shí)片面、管理措施不力等問(wèn)題,造成水土保持工作停滯,影響水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收,進(jìn)而影響主體工程竣工驗(yàn)收。

    2.1 組織機(jī)構(gòu)不健全、制度不完善

    大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作中存在較多的問(wèn)題是建設(shè)單位內(nèi)部不設(shè)立水土保持管理組織,無(wú)相應(yīng)的規(guī)章制度,致使水土保持工作停滯,部門間相互推諉,這些問(wèn)題主要集中在新開工的建設(shè)項(xiàng)目中;有的雖有制度,但制度不健全,尤其缺乏監(jiān)管制度和問(wèn)責(zé)制度,責(zé)任分工不明、任務(wù)落實(shí)不到位。

    2.2 項(xiàng)目變更不履行手續(xù),后續(xù)設(shè)計(jì)工作嚴(yán)重滯后

    水利部《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(水利部1995年第5號(hào)令)和《關(guān)于加強(qiáng)水土保持方案審批后續(xù)工作的通知》(辦函[2002]154號(hào))文件,均對(duì)水土保持方案變更與后續(xù)設(shè)計(jì)工作做了明確規(guī)定,而建設(shè)單位對(duì)此規(guī)定了解甚少。檢查中發(fā)現(xiàn),有20%以上的建設(shè)項(xiàng)目存在變更的情況,但未辦理相應(yīng)變更手續(xù);40%左右的項(xiàng)目后續(xù)設(shè)計(jì)工作滯后。

    2.3 防護(hù)意識(shí)薄弱,水土保持治理緩慢

    建設(shè)單位由于對(duì)水土保持工作重視不夠,且缺少專業(yè)性指導(dǎo),水土保持治理速度緩慢,有些工作嚴(yán)重滯后。在檢查中發(fā)現(xiàn),本區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中不同程度地存在防洪工程建設(shè)滯后、水土保持措施不到位,棄渣棄土場(chǎng)(排矸場(chǎng)、貯灰場(chǎng)、取土場(chǎng))施工不規(guī)范且防護(hù)措施滯后,開挖邊坡未治理等問(wèn)題。

    2.4 對(duì)水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作認(rèn)識(shí)不足

    建設(shè)單位對(duì)開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作的有關(guān)規(guī)定認(rèn)識(shí)不到位。在建大型項(xiàng)目中,有25%以上的項(xiàng)目未委托相應(yīng)單位開展監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作。這不僅不符合法律規(guī)定,而且影響水土保持設(shè)施竣工專項(xiàng)驗(yàn)收。

    2.5 對(duì)專項(xiàng)驗(yàn)收要求認(rèn)識(shí)不到位

    建設(shè)單位對(duì)水利部《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》(水利部2002年第16號(hào)令)了解甚少,尤其是即將竣工的項(xiàng)目單位對(duì)該辦法認(rèn)識(shí)仍不到位,驗(yàn)收在即,欠賬太多,且整改、補(bǔ)救措施不力,影響水土保持設(shè)施驗(yàn)收的順利開展。

    2.6 有些項(xiàng)目存在嚴(yán)重違法行為

    在水土保持專項(xiàng)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn),有些項(xiàng)目存在無(wú)批復(fù)水保方案文件而擅自開工建設(shè)、向溝道棄渣、棄渣場(chǎng)未建設(shè)攔渣壩、未履行變更手續(xù)、未繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、未委托開展監(jiān)測(cè)工作等問(wèn)題,以上行為屬嚴(yán)重違法行為。

    2.7 監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作不力,工作不規(guī)范

    水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位存在工作主動(dòng)性不夠、技術(shù)力量薄弱、工作方法陳舊等突出問(wèn)題;因缺少有力的監(jiān)管,監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位不履行工作報(bào)告制度;監(jiān)測(cè)單位監(jiān)測(cè)方法單一、設(shè)備簡(jiǎn)易、布點(diǎn)管理不力等造成監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可信度不高;有些監(jiān)理工作形同虛設(shè),很難達(dá)到“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的目標(biāo)。

    2.8 與監(jiān)督單位溝通協(xié)調(diào)不夠

    能主動(dòng)向水土保持監(jiān)督部門匯報(bào)工作的建設(shè)單位極少,絕大多數(shù)對(duì)監(jiān)督單位提出的整改要求推托了事,對(duì)水土保持治理存在的問(wèn)題很少與監(jiān)督單位溝通協(xié)調(diào),這些都直接影響到建設(shè)單位水土保持工作的開展。

    3 建議與對(duì)策

    3.1 對(duì)建設(shè)單位的建議

    建設(shè)單位是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的具體承擔(dān)者,也是受益者。要將水土保持工作作為一項(xiàng)事關(guān)項(xiàng)目投產(chǎn)、單位發(fā)展的大事來(lái)抓,抓好生態(tài)文明建設(shè)與項(xiàng)目建設(shè),努力創(chuàng)建生態(tài)友好型項(xiàng)目。

    (1)建設(shè)單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)新《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī),自覺(jué)地貫徹執(zhí)行水土保持“三同時(shí)”制度。

    (2)建立健全水土保持機(jī)構(gòu)和規(guī)范規(guī)章制度;做好管理與協(xié)調(diào)工作,將建設(shè)過(guò)程的水土保持工作落實(shí)給承建單位(施工組織)。

    (3)咨詢或聘請(qǐng)水土保持專業(yè)人員,合理制定水土保持治理進(jìn)度表,并監(jiān)督實(shí)施。

    (4)對(duì)棄渣場(chǎng)(排矸場(chǎng)、貯灰場(chǎng)、取土場(chǎng))等存在嚴(yán)重水土流失的部位要委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位做后續(xù)設(shè)計(jì),并落實(shí)專人負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)的監(jiān)管。

    (5)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作的管理,要讓監(jiān)理、監(jiān)測(cè)為項(xiàng)目建設(shè)提供必要的技術(shù)服務(wù)。監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位應(yīng)按要求認(rèn)真履行報(bào)告制度,及時(shí)將項(xiàng)目建設(shè)水土保持工作情況向有關(guān)水行政主管部門匯報(bào)。

    (6)注重與水土保持監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào),定期向有關(guān)部門主動(dòng)匯報(bào)工作情況,認(rèn)真落實(shí)水土保持監(jiān)督檢查意見(jiàn)。

    (7)及時(shí)委托評(píng)估單位開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收評(píng)估工作。

    3.2 對(duì)監(jiān)督管理部門的建議

    (1)水土保持監(jiān)督管理部門要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé),施行問(wèn)責(zé)制與考核制,明確監(jiān)管職權(quán)。

    (2)縣級(jí)以上人民政府要定期召開開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作新聞發(fā)布會(huì),表彰先進(jìn),樹立示范樣板,曝光違法項(xiàng)目。

    (3)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要學(xué)好法、善用法,對(duì)不能按照法律法規(guī)要求履行水土保持義務(wù),或不落實(shí)檢查意見(jiàn)的建設(shè)單位和個(gè)人,應(yīng)采取通報(bào)、行政處罰、追究行政責(zé)任、媒體曝光等處理措施。

    (4)研究制定一批服務(wù)實(shí)際工作新政策,如將黃土高原多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來(lái)源區(qū)劃定為限制開發(fā)區(qū),嚴(yán)格限制開發(fā),防止出現(xiàn)人為新增水土流失;叫停生態(tài)環(huán)境可能造成嚴(yán)重破壞或有較大影響的項(xiàng)目;對(duì)拒不執(zhí)行水土保持督查意見(jiàn)的項(xiàng)目,限批或緩批其后期建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案等。

    (5)對(duì)有棄渣場(chǎng)(排矸場(chǎng)、貯灰場(chǎng)、取土場(chǎng))等工程的項(xiàng)目實(shí)行治理保障金制度,若建設(shè)單位不按要求對(duì)渣場(chǎng)進(jìn)行治理,則由監(jiān)督部門代為治理。

    4 結(jié)語(yǔ)

    晉陜蒙接壤地區(qū)資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱,開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量眾多、水土流失嚴(yán)重是造成本區(qū)域生態(tài)惡化的加速器,抓好水土保持工作是建設(shè)生態(tài)友好型社會(huì)的要求,而抓好開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作則是生態(tài)建設(shè)的突破口。

    開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作可分為3個(gè)階段,即方案審批階段、方案實(shí)施階段、設(shè)施驗(yàn)收階段。從當(dāng)前情況分析,存在問(wèn)題最突出的是第二階段,建設(shè)單位把第二階段工作開展好,是水土保持“三同時(shí)”制度落到實(shí)處的保證,各有關(guān)單位應(yīng)該將方案實(shí)施階段作為重要課題來(lái)研究,完善相關(guān)制度、制定切實(shí)可行的工作細(xì)則,努力使水土保持與開發(fā)建設(shè)和諧相融,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    [1]徐清華,孫太旻.聚焦晉陜蒙“黑三角”資源開發(fā)之痛[N].黃河報(bào),2009-12-12(04).

    [2]陳雄龍.晉陜蒙接壤地區(qū)水保預(yù)防監(jiān)督工作存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)水土保持,2006(10):14-16.

    S157

    C

    1000-0941(2012)09-0008-02

    武烽東(1979—),男,陜西榆林市人,工程師,學(xué)士,從事水土保持監(jiān)督與管理工作。

    2012-07-28

    (責(zé)任編輯 孫占鋒)

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