黃河流域?qū)嵤┧δ軈^(qū)限制納污紅線管理的整體構(gòu)想與初步實(shí)踐

司毅銘

（黃河流域水資源保護(hù)局，450004，鄭州）

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，其三大核心內(nèi)涵之一的“水功能區(qū)限制納污紅線管理”，將成為流域水資源保護(hù)今后一個時期的工作重點(diǎn)。如何結(jié)合本流域?qū)嶋H，穩(wěn)步深入地推進(jìn)納污紅線管理，是流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)所面臨的重大課題。

黃河是中國第二大河，是世界上復(fù)雜難治的河流之最，黃河流域水安全問題也是中國水安全問題的縮影。探索構(gòu)建行之有效且具黃河流域特色的納污紅線管理制度體系和工作格局，對于提高黃河流域水安全保障能力，乃至對于提高中國水安全保障能力，都具有十分重要的意義。

一、黃河流域水資源質(zhì)量狀況

1.流域水資源狀況

黃河流域水資源總量為647億m3，多年平均年天然河川徑流量580億m3。黃河流域水資源狀況有三個主要特點(diǎn)：

①水資源貧乏。流域面積占國土面積的8.3%，年徑流量僅占全國2%；流域內(nèi)人均水量約為全國人均水量的1/4，耕地畝均水量僅為全國耕地畝均水量的15%。

②徑流年內(nèi)、年際變化大。干流及主要支流汛期7—10月徑流量占全年的60%以上。黃河自有實(shí)測資料以來，相繼出現(xiàn)了1922—1932年、1969—1974年、1990—2000年的連續(xù)枯水段，平均河川天然徑流量分別相當(dāng)于多年均值的74%、84%和83%。

③地區(qū)分布不均。黃河河川徑流大部分來自蘭州以上，年徑流量占全河的61.7%，而流域面積僅占全河的28%。

2.流域水污染特征

黃河流域礦產(chǎn)資源和能源資源豐富，依托資源優(yōu)勢形成的能源化工產(chǎn)業(yè)相對集中，流域內(nèi)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)“資源消耗大、污染物排放強(qiáng)度高”的特點(diǎn)。

目前，黃河流域年入河廢污水排放量約為43億t。石油化工、煤炭、造紙等行業(yè)的COD排放量占流域工業(yè)排放量的80%以上。流域內(nèi)工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放率低，城市污水處理率低于全國平均水平。

3.流域水質(zhì)變化趨勢

2005年以來，黃河流域水質(zhì)總體惡化趨勢初步得到遏制。其中，黃河干流水質(zhì)呈好轉(zhuǎn)趨勢，主要支流水質(zhì)類別雖無較大變化，但主要污染物濃度有所下降，尤其以污染較重的渭河、洛河較為明顯。

黃河流域水質(zhì)變化趨勢總體變好的原因主要包括：新水法、水污染防治法頒布實(shí)施和國家節(jié)能減排政策的強(qiáng)力推行，“十一五”水資源保護(hù)和水污染防治規(guī)劃的落實(shí)，流域排污總量持平及污染物濃度降低，以黃河水量統(tǒng)一調(diào)度為平臺的水量水質(zhì)保護(hù)并重，來水條件改善和水量調(diào)度優(yōu)化而形成的河道環(huán)境容量增大。

二、黃河流域?qū)嵤┘{污紅線管理的工作基礎(chǔ)和支撐保障

近年，水利部黃河水利委員會、黃河流域水資源保護(hù)局全面正確履行法定職能，與流域各省（自治區(qū)）人民政府及環(huán)境保護(hù)、水行政主管部門密切協(xié)作，勇于開拓，積極作為，有效遏止了黃河水環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢，為黃河流域?qū)嵤┘{污紅線管理提供了良好的工作基礎(chǔ)和能力支撐。

1.探索建立流域與區(qū)域相結(jié)合、水利與環(huán)保相聯(lián)合的黃河水資源保護(hù)管理體系

流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，是水法確立的水資源保護(hù)管理制度。通過長期的探索與實(shí)踐，以流域?yàn)閱卧?，流域與區(qū)域相結(jié)合、水利與環(huán)保相聯(lián)合的黃河水資源保護(hù)管理體系已初步形成，在業(yè)務(wù)合作、信息共享等方面成效顯著。

主要成果包括：與省（自治區(qū)）水利、環(huán)保部門建立了重大問題協(xié)商、規(guī)劃銜接、聯(lián)合考核、突發(fā)事件信息共享機(jī)制；與?。ㄗ灾螀^(qū)）水行政主管部門在水功能區(qū)監(jiān)督、取水及排污口設(shè)置審批方面建立分級管理體系；與?。ㄗ灾螀^(qū)）水質(zhì)監(jiān)測部門建立流域機(jī)構(gòu)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，流域與區(qū)域水質(zhì)信息共享、分工協(xié)作的工作格局。

2.構(gòu)建流域水功能區(qū)劃及水資源保護(hù)規(guī)劃體系

2000年，按照水利部統(tǒng)一部署，組織開展黃河流域水功能區(qū)劃，流域各省（自治區(qū)）政府相繼批復(fù)行政轄區(qū)內(nèi)水功能區(qū)劃。2011年年底國務(wù)院批復(fù) 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，其中黃河流域重要水功能區(qū)346個。

“十一五”期間，相繼完成黃河流域（片）水資源綜合規(guī)劃水資源保護(hù)與水生態(tài)保護(hù)部分、黃河流域水生態(tài)修復(fù)與水資源保障專項(xiàng)規(guī)劃、黃河干流城市水源地安全保障規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。

3.依法強(qiáng)化以入河排污口為重點(diǎn)的水功能區(qū)管理

入河排污口監(jiān)管是水功能區(qū)管理的重要切入點(diǎn)和主要抓手。2002年水法和2004年水利部頒布的 《入河排污口監(jiān)督管理辦法》為入河排污口監(jiān)管提供了法律法規(guī)保障?！笆晃濉逼陂g，通過嚴(yán)格入河排污口設(shè)置審批，較大程度地改善了入河排污口設(shè)置無序混亂的狀況。

自2007年開始，先后組織4次入河排污口聯(lián)合執(zhí)法檢查行動，整改企業(yè)違法違規(guī)行為，效果顯著。2011年，黃河流域在全國率先啟動流域入河排污口全面核查，并已取得成果，為入河排污口監(jiān)管提供了準(zhǔn)確可靠的基礎(chǔ)依據(jù)。

4.積極探索水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)

近年，通過積極探索水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，黃河流域水生態(tài)質(zhì)量得到顯著改善。黃河實(shí)現(xiàn)連續(xù)12年河道不斷流；黃河河口三角洲生態(tài)補(bǔ)水、引黃濟(jì)淀、黃河源區(qū)水源涵養(yǎng)、烏梁素海綜合治理等生態(tài)效益顯著。山西省、西安浐灞等水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)工作取得重要進(jìn)展。

5.完善突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制

2003年，黃委在全國水利系統(tǒng)建立第一個突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制。自機(jī)制建立以來，黃委聯(lián)手流域相關(guān)省（自治區(qū)）水利、環(huán)保部門，先后快速高效處置50余起各類突發(fā)性水污染事件，為保障黃河供水水質(zhì)安全提供了有力支撐。

2011年，黃委與流域8個?。ㄗ灾螀^(qū)）水利、環(huán)保部門共同簽署《黃河流域突發(fā)性水污染事件信息通報與溝通協(xié)作框架意見》。該成果不僅是黃河突發(fā)性水污染事件應(yīng)急機(jī)制在流域?qū)用娴耐卣?，也是建立和完善流域與區(qū)域相結(jié)合、水利與環(huán)保相聯(lián)合的黃河水資源保護(hù)管理體系的一項(xiàng)重要實(shí)踐。

6.加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

目前，黃河流域已形成較為完善的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，流域各級水利部門水質(zhì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)共建有269個水質(zhì)監(jiān)測站點(diǎn)。黃委系統(tǒng)已初步建成“常規(guī)監(jiān)測與自動監(jiān)測相結(jié)合、定點(diǎn)監(jiān)測與機(jī)動巡測相結(jié)合、定時監(jiān)測與實(shí)時監(jiān)測相結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急監(jiān)督性監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測信息化管理”的現(xiàn)代化監(jiān)測體系。

7.不斷提高水資源保護(hù)現(xiàn)代化水平和科技支撐能力

進(jìn)入21世紀(jì)以來，通過“數(shù)字黃河”工程建設(shè)、水質(zhì)自動監(jiān)測體系建設(shè)、黃河水資源保護(hù)重大問題研究等，水資源保護(hù)現(xiàn)代化水平和科技支撐能力不斷提高。

2004年國內(nèi)首個應(yīng)用于水資源保護(hù)的數(shù)字化監(jiān)控中心——黃河水資源保護(hù)監(jiān)控中心建成。近期實(shí)施的二期建設(shè)，所研發(fā)的水資源保護(hù)監(jiān)測管理、監(jiān)督管理、應(yīng)急管理三大應(yīng)用系統(tǒng)，使黃河水資源保護(hù)信息化水平再上新臺階。

2011年高標(biāo)準(zhǔn)建成并投入運(yùn)行的黃河花園口、利津水質(zhì)自動監(jiān)測站，和2012年正在實(shí)施建設(shè)和待建的蘭州、河津、潼關(guān)等14座自動監(jiān)測站，將初步形成黃河干流省界斷面水質(zhì)自動監(jiān)測體系。

黃河下游生態(tài)需水量研究、黃河水污染應(yīng)急調(diào)度技術(shù)研究、黃河水質(zhì)監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)研究、黃河調(diào)水調(diào)沙與水量調(diào)度生態(tài)效益研究等取得重要進(jìn)展和突破，多項(xiàng)重大科研成果應(yīng)用于生產(chǎn)實(shí)踐，效益顯著。

三、黃河流域?qū)嵤┘{污紅線管理的構(gòu)想與實(shí)踐

按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體目標(biāo)，水利部下達(dá)黃河流域重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率階段控制指標(biāo)為：2015年達(dá)到60%，2020年達(dá)到79%，2030年達(dá)到95%。全國重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測覆蓋率：2012年要達(dá)到60%，2015年達(dá)到80%。其中，省界監(jiān)測覆蓋率2012年要達(dá)到100%。

要在上述總體制度框架和總體目標(biāo)框架指導(dǎo)下，在條件復(fù)雜、情況特殊的黃河流域有效推行納污紅線管理。

1.整體構(gòu)想

關(guān)于在黃河流域?qū)嵤┘{污紅線管理的整體構(gòu)想是：以國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》和 《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》為依據(jù)，以建立和完善流域與區(qū)域相結(jié)合的黃河水資源保護(hù)管理制度為前提，以水資源保護(hù)與水污染防治規(guī)劃相銜接，做好納污紅線管理頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)核定水域納污能力，從嚴(yán)控制入河排污總量，嚴(yán)格水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建水資源與水生態(tài)保護(hù)工程體系，深化基礎(chǔ)規(guī)律與關(guān)鍵技術(shù)研究，逐步形成有黃河流域特色的水功能區(qū)納污紅線管理模式和工作格局。

在探索推進(jìn)納污紅線管理的過程中，須重點(diǎn)突出相關(guān)體系的構(gòu)建：

一是做好頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建流域區(qū)域相結(jié)合、分級分類管理的水資源保護(hù)制度體系。要使這一制度更能充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)“綜合協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查”四大作用，也更能充分發(fā)揮地方水行政主管部門的職能優(yōu)勢和支撐作用。

二是夯實(shí)基礎(chǔ)，著力構(gòu)建科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的考核指標(biāo)體系。明確納污紅線管理所需考核、評估指標(biāo)，以及相應(yīng)的總體和階段控制目標(biāo)，使納污紅線管理的依據(jù)更充分，標(biāo)準(zhǔn)更明確。

三是重視能力建設(shè)，著力構(gòu)建支撐監(jiān)督管理與達(dá)標(biāo)考核的水質(zhì)監(jiān)測與應(yīng)用技術(shù)研究體系。要注重流域重要信息的收集、整理、應(yīng)用等基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)行政執(zhí)法、監(jiān)測管理以及人才隊(duì)伍建設(shè)。

四是加強(qiáng)基本建設(shè)，著力構(gòu)建以河湖健康為中心的水資源保護(hù)與水生態(tài)修復(fù)工程體系。高度重視江河湖庫水系連通，增強(qiáng)河流自然凈化能力，關(guān)注濕地建設(shè)與保護(hù)，規(guī)劃入河排污口布局與整治，加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，條件允許情況下實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水措施，改善水環(huán)境，修復(fù)水生態(tài)。

在構(gòu)建過程中，更要突出社會化管理。水資源保護(hù)是一項(xiàng)社會公益性事業(yè)，應(yīng)充分體現(xiàn)社會化管理的理念和內(nèi)涵。不僅要注重與環(huán)保等相關(guān)部門、行業(yè)的良好銜接，更要注重社會各界特別是利益相關(guān)各方的廣泛參與和社會監(jiān)督。

2.初步實(shí)踐

（1）積極開展頂層設(shè)計(jì)

完成了未來5～10年黃委實(shí)行最嚴(yán)格水資源保護(hù)制度頂層設(shè)計(jì)——《貫徹落實(shí)中央水利工作會議精神 全面推進(jìn)黃河流域水資源保護(hù)工作實(shí)施意見》。

啟動新一輪黃河流域水資源保護(hù)規(guī)劃編制工作，以納污紅線管理為核心，以促進(jìn)河湖健康為目標(biāo)，科學(xué)核定控制指標(biāo)，注重水資源保護(hù)與水生態(tài)修復(fù)工程體系建設(shè)。

（2）強(qiáng)力推進(jìn)納污紅線管理基礎(chǔ)工作

完成了黃河流域（片）重要水功能區(qū)的篩選復(fù)核和調(diào)整確定；完成了重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率任務(wù)分解的基礎(chǔ)工作、征求意見和匯總上報，提出了流域機(jī)構(gòu)補(bǔ)充意見。

目前正在開展黃河流域重要水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案編制工作。

（3）以水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核和入河排污口監(jiān)管為切入點(diǎn)建立分級分類管理制度

明確流域與區(qū)域權(quán)限劃分和管理范圍，是構(gòu)建合理高效監(jiān)督管理體系的前提；重要水功能區(qū)水質(zhì)考核與入河排污口設(shè)置審批將是水功能區(qū)監(jiān)督管理的核心和切入點(diǎn)，以此從嚴(yán)控制入河排污總量，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。目前已完成《黃河流域入河排污口管理權(quán)限劃分意見》的協(xié)調(diào)工作并上報水利部，待上級批復(fù)后付諸實(shí)施。

（4）快速提升流域省界和重要水功能區(qū)監(jiān)測覆蓋率

2011年，與流域各?。ㄗ灾螀^(qū)）聯(lián)手啟動省界水質(zhì)斷面全覆蓋調(diào)查性監(jiān)測工作，采取“直測、共建共管、委托監(jiān)測”等措施，省界斷面覆蓋率由45.3%上升至100%。

今后將依托 “水資源管理與監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目”實(shí)施，進(jìn)一步完善省界和國務(wù)院批準(zhǔn)的重要水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，并重點(diǎn)加強(qiáng)省界直測和提高重要水功能區(qū)分工監(jiān)測覆蓋率。

（5）開展河湖健康評估試點(diǎn)及水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)相關(guān)工作和課題研究

完成小浪底庫區(qū)及其下游河湖健康試點(diǎn)評估報告。深化黃河河口地區(qū)調(diào)水生態(tài)效益評估、污染物輸移擴(kuò)散模型研發(fā)、水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究、黃河下游水質(zhì)保護(hù)調(diào)度研究與實(shí)踐等。