礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)不能無限以犧牲環(huán)境為代價

何懷峰，安靜國

(中國地質(zhì)工程集團公司，北京 100083)

2011年9月2日，溫家寶總理在視察國土資源部時強調(diào)指出，要大力發(fā)展綠色礦山，加強礦山地質(zhì)環(huán)境保護和恢復治理。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)勢必影響環(huán)境

在一定的時空條件下，各種自然資源相互耦合形成了獨特的自然生態(tài)系統(tǒng)。每一種資源在這個系統(tǒng)中，都是一個不可或缺的組成部分。任何資源的損毀，都可能導致整個生態(tài)系統(tǒng)的崩潰。也可以說，一系列的生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境問題，都是源于自然資源的開發(fā)利用。離開礦產(chǎn)資源作支撐的經(jīng)濟發(fā)展是不可思議的，但撇開各種自然災害，單從礦產(chǎn)資源開發(fā)對環(huán)境的影響來看，也可謂是“石頭的瘋狂”。

隨著人口的急劇增長和經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，礦產(chǎn)資源開發(fā)的力度將不斷加大，從而也將引發(fā)一系列的重金屬污染問題。從實際情況來看，礦產(chǎn)資源開發(fā)勢必影響當?shù)丨h(huán)境，打破當?shù)亻L期以來形成的許多平衡，而選冶尾礦是礦產(chǎn)資源開發(fā)中引發(fā)環(huán)境問題的最重要途徑之一。尾礦重金屬在長時間露天環(huán)境下，能從尾礦中不斷釋放出來，并隨尾礦廢水向表生環(huán)境遷移，造成環(huán)境污染。

同時，礦產(chǎn)資源一般屬于不可再生資源，加上很多礦產(chǎn)資源埋藏于生態(tài)相對脆弱地區(qū)，受其自然地理和氣候環(huán)境條件的影響，治理恢復難度本身就較大。加上我國礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)?？傮w上還普遍較小、資源利用回收率較低、礦山管理粗放、礦業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，以及礦產(chǎn)品加工業(yè)嚴重滯后等因素影響，改革開放以來，由于在礦產(chǎn)資源開發(fā)中缺乏科學的發(fā)展觀作指導，同時環(huán)境保護意識不是很強，很多地方政府只注重GDP增長，推動礦山企業(yè)只關(guān)注生產(chǎn)，忽視或根本無暇顧及環(huán)境保護和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復，對地質(zhì)環(huán)境的破壞越來越嚴重。

礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，形成大量的露天采坑、毫無遮擋的尾礦庫、廢石場等，破壞了植被，占用了大量的土地。據(jù)對部分礦山企業(yè)調(diào)查統(tǒng)計顯示，平均每產(chǎn)出1萬t的礦石，就要產(chǎn)出固體廢料0.47萬t。在尾礦庫閉庫或服務后期，尾礦庫中的水分蒸發(fā)干涸，遇風便會產(chǎn)生嚴重的沙塵暴，造成大氣污染；而尾礦庫中的重金屬，遇雨便會下泄河道或直接滲入地下。采空區(qū)、陷落區(qū)等嚴重地破壞了公路和建筑，因塌陷致使土地喪失其使用價值，因塌陷造成地表水漏失，蓄水性變差、土地快速荒漠化，致使人民群眾的生活和安全造成極大的危害。同時，礦產(chǎn)資源開采深度的不斷增加，一定程度上導致地下水位急劇下降，引發(fā)地下水匱乏的局面。土壤沙化、草場退化、水土流失、林木枯死、土壤鹽漬化、地下水資源短缺等問題，已變得十分突出。

另外，由于礦山開采而引起的滑坡、泥石流等地質(zhì)災害，有逐年增加的趨勢，從而造成了一定程度的經(jīng)濟損失。加上礦山停采后對生態(tài)環(huán)境的治理和恢復工作進展緩慢，投入多、產(chǎn)出小的現(xiàn)象比較普遍。很多地方的礦山環(huán)境治理恢復保證金與礦山環(huán)境治理恢復所需資金相比，不過是“毛毛雨”，尚不能真正起到約束礦山企業(yè)瘋狂破壞礦山地質(zhì)環(huán)境的作用。一旦礦山閉坑，礦山的地面設施也就基本廢棄，礦山原先占用的土地很難復墾利用，造成大量的土地資源閑置和荒蕪。

2 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)破壞環(huán)境的原因分析

任何對生態(tài)系統(tǒng)的擾動，都會一定程度上給生態(tài)系統(tǒng)造成影響，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)對環(huán)境產(chǎn)生擾動也是必然的。人類在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)過程中，由于多種原因致使對生態(tài)系統(tǒng)的負面影響越來越重，尤其是礦山地質(zhì)環(huán)境破壞日益加劇，礦山地質(zhì)環(huán)境面臨的形勢十分嚴峻。

造成礦山地質(zhì)環(huán)境不斷惡化的原因，主要在于以下幾個方面：

2.1 礦山地質(zhì)環(huán)境保護立法尚不完善

有關(guān)礦山地質(zhì)環(huán)境保護的規(guī)定，散見于與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)相關(guān)的一些法律法規(guī)中?！兜V產(chǎn)資源法》只是原則性地規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止環(huán)境污染”?！端帘３址ā芬惨?guī)定：“開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)，排棄的剝離表土、矸石、尾礦、廢渣等必須堆放在規(guī)定的專門存放地，不得向江河、湖泊、水庫和專門存放地之外的溝渠傾倒；因采礦和建設使植被受到破壞的，必須采取措施恢復表土層和植被，防止水土流失”。2009年5月1日開始實施的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，則因法律位階太低和實施時間較短，對礦山地質(zhì)環(huán)境保護的作用還不太明顯。國土資源部于2007年和2011年分別發(fā)布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護和綜合治理編制規(guī)范》(DZ/T0333-2007)、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理編制規(guī)范》(DZ/T0333-2011)，要求礦山企業(yè)在礦產(chǎn)開發(fā)同時對環(huán)境保護，提交礦山環(huán)境恢復治理保證金，科學合理地制定開采計劃與采礦方案，并要求該《編制方案》作為采礦權(quán)審批的必備報件之一，上繳礦山環(huán)境恢復治理保證金。但總的來說，礦山地質(zhì)環(huán)境保護的有關(guān)法律尚待逐步完善。

2.2 礦山企業(yè)普遍存在“得過且過”和“向錢看”的觀念

由于礦山地質(zhì)環(huán)境保護監(jiān)管手段、責任制度和環(huán)境保護標準的缺乏，不足以起到“震懾”作用。在巨大的利潤驅(qū)動下，礦山企業(yè)只重視開發(fā)礦產(chǎn)資源，普遍存在環(huán)境保護“得過且過”的意識；礦山開發(fā)的設計方案，一般僅僅將環(huán)境保護作為原則性的東西列入而已，很少涉及實質(zhì)性的環(huán)境保護措施和環(huán)境保護工程；礦業(yè)管理也由于階段性管理時常與環(huán)境保護整體性相脫節(jié)，造成很多環(huán)境保護措施難以實施；礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復，不是短時間內(nèi)能徹底解決的問題，還需要更多的環(huán)節(jié)配合協(xié)調(diào)。

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金，在治理恢復破壞后的礦山地質(zhì)環(huán)境時，顯得捉襟見肘

國家對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金的繳費比例，并沒有進行統(tǒng)一規(guī)定，各地的繳費比例也不盡相同。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理方案》中，礦山環(huán)境恢復治理保證金的使用和監(jiān)管尚不完善，有些地區(qū)的保證金對礦山企業(yè)開采礦產(chǎn)資源的利潤而言，根本未觸及礦山企業(yè)的“傷痛”，也不足以用于礦山企業(yè)閉坑后的地質(zhì)環(huán)境治理恢復。所以，礦山企業(yè)閉坑后，“一走了之”的并不少見。

3 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中減少環(huán)境破壞的建議

3.1 建議建立礦產(chǎn)資源承載力數(shù)據(jù)庫

從實際情況中發(fā)現(xiàn)，很多地方，甚至中央部委都存在“以項目配資源”的沖動和做法。這種沖動和做法，根本沒有將資源承載力作為發(fā)展的重要支撐來考慮，是大干快上的具體表現(xiàn)，是不可持續(xù)的發(fā)展，也是典型的GDP至上論。中國在未來一段很長的時期內(nèi)，還將主要依靠資源消耗拉動經(jīng)濟增長，確保經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。根據(jù)最新的礦產(chǎn)資源調(diào)查成果，加快建立全國省(區(qū)、市)、市、縣三級全國礦產(chǎn)資源承載力數(shù)據(jù)庫，不僅要對礦產(chǎn)資源儲量、可采性、運距等進行可行性和可比性分析，而且要對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用的經(jīng)濟效益進行評價，更要對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用可能引發(fā)的環(huán)境問題進行評價。通過利用礦產(chǎn)資源承載力數(shù)據(jù)庫，有利于增強以數(shù)字來說話的底氣，有利于出臺高效和比較穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源管理政策，也有利于減緩中央政府、地方政府、輿論和公眾對國土資源管理工作的壓力，更有利于實現(xiàn)從“以項目配資源”到“以資源配項目”的徹底轉(zhuǎn)變。

3.2 建議做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃和設計

礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，要在做好礦產(chǎn)、土地、水資源、環(huán)境保護和投資規(guī)劃的前提下，使礦產(chǎn)資源開發(fā)始終遵循不能以犧牲環(huán)境作為代價。在促進地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)、和諧發(fā)展的同時，也要盡量實現(xiàn)廢水、廢氣、廢渣的零排放或最少排放，最大限度地減少廢水和廢渣對土壤的污染；要嚴格執(zhí)行礦山企業(yè)的設計開采年限，禁止不按設計要求進行礦產(chǎn)資源開采活動。因為礦產(chǎn)資源的超采，雖然可以為礦山企業(yè)謀取暴利創(chuàng)造條件，但也造成了礦山環(huán)境加劇惡化[1]。同時，超采礦產(chǎn)資源，勢必會造成未來的礦產(chǎn)資源進一步短缺，是典型的“寅吃卯糧”行為。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)必須在規(guī)劃和設計指導下進行，對此不能有半點含糊。

3.3 建議加大礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的科研投入，加快制定礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境評價標準

不斷加大對煤炭、10種重金屬、稀土金屬污染治理的研究資金投入，尤其是要大幅度地增加礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的地質(zhì)環(huán)境破壞和重金屬污染問題的研究，從源頭上控制礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的一系列環(huán)境污染，避免生態(tài)災難的發(fā)生[2]。同時，將礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)全過程進行環(huán)境影響評價，隨時監(jiān)控和隨時“體檢”礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)造成的環(huán)境問題，以期全面掌握我國礦山地質(zhì)環(huán)境破壞和重金屬等污染狀況，以便于更有效地治理和控制礦山地質(zhì)環(huán)境破壞和重金屬污染。以法律形式禁止地方政府為了經(jīng)濟利益或者GDP目標，而不顧犧牲地質(zhì)環(huán)境，也不注意礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理恢復的做法。

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復工作還處于起步階段，各地的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復標準不盡相同，而且大部分偏低，與實際情況脫節(jié)比較嚴重。很多不可預知的環(huán)節(jié)也被遺漏，無法完全承擔起對礦山地質(zhì)環(huán)境的有效保護，也忽視了當?shù)鼐用竦睦嬖V求。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的標準并不統(tǒng)一，直接造成各地的評價標準參差不齊，有些地區(qū)不乏以礦山企業(yè)承受能力作為衡量標準，有些地區(qū)根本沒有標準，而是執(zhí)法者隨意評價是否達到標準。建議將全國劃分若干等級的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復評價標準體系，基于ISO14000系列標準，建立一套適合中國國情的、差別化的礦山地質(zhì)環(huán)境評價管理體系。以礦山地質(zhì)環(huán)境受損狀況和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復的時限等為依據(jù)，確定差別化的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復評價標準細則。同時，確定不同等級的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金和礦山生態(tài)補償基金的收取標準，并將礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作交給具有地質(zhì)災害治理資質(zhì)的專業(yè)化的市場主體。

3.4 建議加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度相關(guān)立法

政府需要強制礦山企業(yè)為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復“埋單”[3]，適時建立和完善損毀補償賠付機制。當務之急是，盡快出臺礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度的更高層階的法律法規(guī)，進一步明確和細化礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金的繳費標準、使用和返還等條件，以經(jīng)濟手段促使礦山開采企業(yè)落實礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復的相應責任。同時，也要鼓勵礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的多元化投資，探索礦山地質(zhì)公園的建設機制，不僅礦山開采過程中的各相關(guān)利益主體可以共同參與，而且還可以引入其他社會資本廣泛參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復。要對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的成本收益進行深入分析，建立和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益分配機制，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度的市場化運行創(chuàng)造更好的法律環(huán)境。

政府在加大對廢氣、廢水、廢渣向環(huán)境任意排放的處罰力度基礎上，不僅要勇于執(zhí)法，嚴格執(zhí)法，而且要制定有關(guān)“三廢”綜合回收利用的鼓勵政策，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項資金對尾礦進行回收利用。在礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、借貸、稅收等方面，給予更多、更具體的優(yōu)惠政策。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金，不能僅僅作為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的抵押金，更多的時候要承擔起礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復的經(jīng)濟刺激作用。同時，也要通過督促礦山企業(yè)治理恢復地質(zhì)環(huán)境和分期分批返還保證金的做法，達到環(huán)境利益和區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的目的。

3.5 建議繼續(xù)加大礦山企業(yè)整合力度，建立長期的制約亂挖濫采的規(guī)制

全國性礦產(chǎn)資源整合，是偶然過程中的一種必然現(xiàn)象。加快規(guī)范整頓未達邊界品位(或者說是低品位)的已采礦。從長遠來看，這些礦具有很好的綜合利用前景，在技術(shù)水平不能達到綜合開發(fā)的情況下，建議將其作為資源儲備處理。同時，建議繼續(xù)加大產(chǎn)、學、研相互結(jié)合的力度，加快礦產(chǎn)資源的節(jié)約與綜合利用技術(shù)研究，提高共伴生礦中有益礦物的綜合利用率。對達不到一定規(guī)模的礦山企業(yè)，加快進行礦業(yè)權(quán)整合。其所有制屬性是國有或非國有并不特別重要，重要的是讓地方政府把這些整合后的中、小礦山企業(yè)管理起來并明確責任，這或許是目前條件下最為可行的一種方案。

礦業(yè)整合的關(guān)鍵是整合質(zhì)量，整合質(zhì)量的首要問題是制訂規(guī)劃，沒有規(guī)劃的整合是盲目的、不徹底的，也是不穩(wěn)定的。整合的目的是遏制資源浪費[4]，便于整裝勘查、整體開發(fā)，徹底消滅大礦小開、亂開現(xiàn)象。而政策的隨意性和不穩(wěn)定性，不僅造成資源浪費、環(huán)境破壞，也帶來民間資本的巨大損失和嚴重的社會、經(jīng)濟影響。在實施整合的過程中，不能再繼續(xù)實行“3-2=1”的簡單減法運算，而基本上不考慮也難以考慮其他因素的做法。在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和整合過程中，充分發(fā)揮新聞媒體，尤其是網(wǎng)絡、電視和報刊等媒體的作用，將更多的信息進行公開，讓更多的百姓參與進來，形成一種互動的氛圍，可以讓滿足兼并條件的礦業(yè)權(quán)人自主談判、自愿重組，而不是將民營資本排除在實施礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的主體之外。礦山企業(yè)的整合，并不是“拉郎配”式資源整合，也不是進行無為的“小變中、中變大”，更多的是為了制止亂挖濫采現(xiàn)象，促使礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)利用逐步有序，減少礦產(chǎn)資源的浪費，形成一種制止違法采礦的高壓態(tài)勢和長效機制。

3.6 建議建立并加強礦產(chǎn)資源管理聯(lián)動機制建設

礦政管理是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，牽涉面廣，涉及部門多，靠一個部門單抓獨干是不可能取得斐然成績的，需要多個部門的相互配合與合作[5]。作為礦產(chǎn)資源直接守護者的地方政府，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中獲益最大，理應成為礦產(chǎn)資源管理和礦山地質(zhì)環(huán)境保護和治理恢復的第一監(jiān)護人。而當?shù)孛癖娛堑V產(chǎn)資源開發(fā)過程中環(huán)境破壞的直接受害人，又是理應在礦產(chǎn)資源開發(fā)中受益的群體。只有建立部門聯(lián)動以及與地方政府聯(lián)動機制，并由當?shù)毓姀V泛參與的責任共擔機制，進一步明確各個部門之間和地方政府的責權(quán)利，建立起真正的公眾參與和監(jiān)督的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復制度，才能舉全民之力，舉社會之力，有效促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)，從而更好地完成對受損民眾或地區(qū)的補償。

將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復與市場經(jīng)濟體制緊密結(jié)合，充分利用好市場機制和經(jīng)濟激勵政策，建立起真正可行的以市場機制為主的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復制度和技術(shù)支撐體系。刺激并引導礦山開采企業(yè)在礦產(chǎn)資源開采過程中逐漸治理恢復礦山地質(zhì)環(huán)境，而不是等到閉坑時再進行治理恢復。將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復作為一種常態(tài)化的工作，從礦山建設之初開始直到礦山閉坑的全過程，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復工作都不能間斷，以確保礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不僅造福于社會、造福于人民，更有利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，有利于社會的長治久安。

4 結(jié)論

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，雖然帶來了地質(zhì)環(huán)境的破壞，但是通過強化科技、法律和行政手段，在標準確定的情況下，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)造成的地質(zhì)環(huán)境破壞的程度有望達到最小化。

[1]孟璐.礦區(qū)生態(tài)效益補償法律制度研究[D].太原：山西財經(jīng)大學,2011.

[2]廖國禮.典型有色金屬礦山重金屬遷移規(guī)律與污染評價研究[D].長沙：中南大學,2005.

[3]張維宸.我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度的法律思考[J].中國礦業(yè),2011，20(11):43-45.

[4]付傳君,楊昌明.礦產(chǎn)資源開發(fā)整合后礦政管理的對策[J].煤炭經(jīng)濟研究,2011(1):69-72.

[5]張維宸.健全體系 多元合作[N].中國國土資源報,2010-7-16.