宋 梅,馬冰彥
(中國礦業(yè)大學(xué)(北京)管理學(xué)院 煤炭資源與安全開采國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100083)
煤炭是我國的主體能源,是現(xiàn)階段國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?,占我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)70%左右。我國“富煤、缺油、少氣”的能源結(jié)構(gòu)決定了煤炭在未來較長一段時(shí)期內(nèi)仍舊是我國不可或缺的主要能源。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長對(duì)能源需求的增加,建立科學(xué)合理的煤炭礦政管理體制對(duì)維持煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、確保能源安全具有重大意義和深遠(yuǎn)影響。
煤炭礦政管理是對(duì)煤炭資源勘查開采的監(jiān)督管理,是國家對(duì)煤炭資源的行政管理。我國煤炭礦政管理體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的大背景下形成的。六十多年來,我國煤炭礦政管理體系經(jīng)歷了一個(gè)從無到有,由集中走向分散、又逐步走向集中統(tǒng)一管理的復(fù)雜歷程;經(jīng)歷了由行政直接管理向?qū)徟怯浌芾淼霓D(zhuǎn)變,由多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變,由粗放式管理向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變,形成以《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》為管理依據(jù),煤炭礦業(yè)權(quán)管理為核心,融煤炭資源儲(chǔ)量管理、煤炭資源規(guī)劃管理和監(jiān)督管理為一體的煤炭礦政管理體系。
現(xiàn)階段我國煤炭礦政管理的依據(jù)是法律法規(guī)。自1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》頒布,一系列的礦業(yè)法律法規(guī)正式出臺(tái),形成了以《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》為核心的煤炭資源開發(fā)管理的法律體系(包括法律、條例、實(shí)施細(xì)則、管理辦法、規(guī)定、決定和通知等)。
但現(xiàn)存的法律體系尚不完善,缺乏采煤市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的具體規(guī)定。在我國的《礦產(chǎn)資源法》中只是原則性的規(guī)定了設(shè)立礦山企業(yè)必須符合國家規(guī)定的資質(zhì)條件,但具體資質(zhì)條件沒有細(xì)化。采煤企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不夠明確,使得一些與煤炭開采條件不相適應(yīng)的企業(yè)獲得了煤炭采礦許可,客觀上造成了大礦小開、資源浪費(fèi)等問題產(chǎn)生。中央和地方政府在煤炭資源管理方面事權(quán)劃分不明的現(xiàn)象越發(fā)突出,煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的規(guī)范化及煤炭資源規(guī)劃等問題是煤炭資源開發(fā)管理法律體系的薄弱環(huán)節(jié)。
按照我國現(xiàn)行的有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定,我國對(duì)煤炭資源實(shí)行國家所有、統(tǒng)一管理、分級(jí)審批制度。煤炭礦業(yè)權(quán)由國土資源部負(fù)責(zé)審批登記,可以授權(quán)省廳審批登記??辈?、開采煤炭資源,必須依法分別申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)并辦理登記。煤炭勘查許可證、采礦許可證的取得分別采用二級(jí)發(fā)證和四級(jí)發(fā)證的辦法,許可證的取得、延續(xù)、變更都要經(jīng)過審批,才能最終確定探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)利。在實(shí)際操作中產(chǎn)生了礦業(yè)權(quán)審批環(huán)節(jié)多、辦事效率低、審批時(shí)間長等一系列問題。另外,隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的不斷推進(jìn),需要發(fā)證的煤炭勘查和采礦項(xiàng)目快速增加,而各省市現(xiàn)有的礦政管理人員多是機(jī)構(gòu)改革前的土地行政管理人員,專業(yè)管理人員缺乏,素質(zhì)參差不齊。
2007年以前,全國四級(jí)礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)礦業(yè)權(quán)審批信息系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)全部聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行,各地煤炭礦業(yè)權(quán)登記管理信息化建設(shè)水平不一。市縣級(jí)國土資源信息化機(jī)構(gòu)不足,基層信息化管理相對(duì)薄弱,專業(yè)專職人員以及信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)匱乏,人員流動(dòng)大,信息的可靠性穩(wěn)定性較差,亟需加大投入。且由于我國礦業(yè)權(quán)登記管理采用分級(jí)管理方式,探礦權(quán)兩級(jí)管理、采礦權(quán)四級(jí)管理,煤炭資源儲(chǔ)量主要集中在部省兩級(jí)管理,各級(jí)之間信息交換渠道不暢,缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)獲取與信息監(jiān)管手段,業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的時(shí)效性、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)間的整體相關(guān)性較差,不能滿足煤炭礦政管理工作的需要[1]。煤炭礦業(yè)權(quán)管理、查明及占用儲(chǔ)量登記、劃定礦區(qū)范圍等各項(xiàng)管理在實(shí)際工作中業(yè)務(wù)和上下級(jí)間遠(yuǎn)未形成管理聯(lián)動(dòng),煤炭礦業(yè)權(quán)登記管理的缺失錯(cuò)漏嚴(yán)重,數(shù)據(jù)與事實(shí)不符亦造成煤炭?jī)?chǔ)量管理和煤炭資源規(guī)劃難以開展。
我國現(xiàn)階段煤炭資源有償使用機(jī)制由煤炭礦業(yè)權(quán)價(jià)款、煤炭資源稅、煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)以及煤炭企業(yè)增值說構(gòu)成。費(fèi)用名目多而雜、雜而散。煤炭資源稅所含的級(jí)差收益調(diào)節(jié)與采礦權(quán)價(jià)款的級(jí)差收益調(diào)節(jié)功能明顯地重復(fù)交叉,增值稅中資源有償使用功能與資源補(bǔ)償費(fèi)交叉重復(fù)[2]。同時(shí)存在煤炭礦業(yè)權(quán)價(jià)款擴(kuò)大化的問題,集中表現(xiàn)為對(duì)國家沒有出資的煤炭礦業(yè)權(quán)也要收取價(jià)款;各級(jí)政府在出讓煤炭礦業(yè)權(quán)收取的價(jià)款中,有相當(dāng)一部分根本不具備礦產(chǎn)地的法定條件;許多地方收取的價(jià)款,并沒有發(fā)生“出讓”,只是根據(jù)“全面有償化”的要求就追溯收取了價(jià)款,并歸地方所有[3]。此外,煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)用過低。煤炭企業(yè)的資源補(bǔ)償費(fèi)僅占銷售收入的1%左右,不能合理體現(xiàn)出生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與收益分配的要求,同時(shí)也損害了國家作為礦產(chǎn)資源所有者的收益權(quán)。
從20世紀(jì)90年代末我國積極推進(jìn)煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè),煤炭礦業(yè)權(quán)依照規(guī)定可以通過招標(biāo)、投標(biāo)的方式有償取得。但作為資源配置的重要一環(huán),我國礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r并不理想。煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)界定設(shè)置不清,行政化的流轉(zhuǎn)方式會(huì)助長各地方政府干預(yù)現(xiàn)有市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制,扭曲原有的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制,從而誤導(dǎo)煤炭礦業(yè)權(quán)活動(dòng)的非市場(chǎng)化行為[4],致使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得不到充分發(fā)揮。缺乏嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定,利益分配機(jī)制不完善,中央政府在煤炭礦業(yè)權(quán)交易利益分配中占比較大,各級(jí)地方政府在利益分配中收益較小而責(zé)任較大。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓行為不規(guī)范,產(chǎn)生糾紛。同時(shí),我國煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不良,礦業(yè)權(quán)評(píng)估、礦產(chǎn)儲(chǔ)量評(píng)審機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量較多,但實(shí)力和規(guī)模較小,而且資質(zhì)管理不嚴(yán)、服務(wù)水平不高、信用制度缺乏,存在編制假報(bào)告、提供假信息等現(xiàn)象[5]。煤炭礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)建設(shè)滯后,有形市場(chǎng)和無形市場(chǎng)不能有效聯(lián)動(dòng)。
煤炭礦山監(jiān)督管理長期以來始終是煤炭礦政管理工作中的難點(diǎn),各地管理部門往往處于重發(fā)證輕監(jiān)管、重事后查處輕事前預(yù)防的管理狀態(tài)。在當(dāng)前市場(chǎng)規(guī)則不完善的條件下,面對(duì)煤炭資源開發(fā)豐厚利益的誘惑,無證勘查開采、私挖濫采反復(fù)出現(xiàn)??辈?、開發(fā)與資源儲(chǔ)量管理之間不能有效協(xié)調(diào),地質(zhì)勘查報(bào)告沒有經(jīng)過審批就批準(zhǔn)建礦,礦山占用儲(chǔ)量未登記就頒發(fā)采礦許可證;儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)與礦山監(jiān)督管理的銜接存在問題,采礦證發(fā)證數(shù)、儲(chǔ)量登記統(tǒng)計(jì)的礦山數(shù)、礦產(chǎn)開發(fā)年報(bào)的礦山數(shù)不一致;勘查造成的地質(zhì)環(huán)境問題沒有作為項(xiàng)目驗(yàn)收的必備內(nèi)容,礦山開發(fā)的環(huán)境保護(hù)方案沒有評(píng)審論證,開發(fā)造成的環(huán)境破壞如何恢復(fù)缺乏有效的措施和制約機(jī)制[6]。
首先,重視煤炭礦政管理立法體系的建設(shè)。不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有的煤炭資源立法體系,增設(shè)煤炭基本法。健全煤炭規(guī)劃法律制度,調(diào)整煤炭勘查開采管理制度,完善礦業(yè)用地管理制度,建立煤炭?jī)?chǔ)量動(dòng)態(tài)管理制度,完善礦區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度,在立法中明確煤炭?jī)r(jià)格的完全市場(chǎng)化。改變我國《煤炭法》重開發(fā)利用輕保護(hù)的現(xiàn)狀,促進(jìn)我國煤炭資源高效、合理、清潔地開發(fā)利用。煤炭資源立法體系的完善不僅要實(shí)現(xiàn)主干法內(nèi)部的和諧與統(tǒng)一,還要實(shí)現(xiàn)主干法與相關(guān)配套法規(guī)的銜接。
其次,加快煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。明確采礦企業(yè)資質(zhì)條件,鞏固完善煤炭資源的集中統(tǒng)一管理體制;建立完善的煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度;健全煤炭資源規(guī)劃的法律制度;建立煤炭探礦權(quán)采礦權(quán)的職場(chǎng)管理制度;建立礦山環(huán)境保護(hù)制度;完善小型礦山管理制度。
1)要理順煤炭礦業(yè)權(quán)管理體制。為改變探礦權(quán)管理、采礦權(quán)管理和儲(chǔ)量管理分段管理導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清等礦業(yè)秩序混亂的現(xiàn)狀,建議國家以礦種設(shè)立職能部門,煤炭職能部門專門負(fù)責(zé)煤炭資源的行政管理,從探礦權(quán)、采礦權(quán)的管理到儲(chǔ)量的統(tǒng)計(jì)登記、年報(bào),以及補(bǔ)償費(fèi)的征收都實(shí)行統(tǒng)一管理。監(jiān)管部門的監(jiān)管要由單一的直接管制發(fā)展到通過批準(zhǔn)、注冊(cè)登記、許可證、特許權(quán)和督察等多種形式進(jìn)行監(jiān)管。
2)簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)審批程序,完善礦業(yè)權(quán)制度。借鑒國外的礦業(yè)權(quán)高效的審批管理制度,建議簡(jiǎn)化審批程序,縮短礦業(yè)權(quán)的審批時(shí)間,設(shè)立了探采一體的綜合類許可證,持證者對(duì)規(guī)定區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源的地質(zhì)勘查、開采、加工、銷售和出口具有專有權(quán)。實(shí)行“早申請(qǐng)者優(yōu)先原則”、“探采一體許可證”、“申請(qǐng)登記在先原則”,完善煤炭礦業(yè)權(quán)制度。
加大基層煤炭礦政管理信息化建設(shè)投入,形成全覆蓋的常態(tài)化管理應(yīng)用,使縱向信息交換渠道暢通,加強(qiáng)煤炭礦政管理的信息化應(yīng)用。首先,根據(jù)最新的全國煤炭礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查成果,對(duì)煤炭礦權(quán)登記數(shù)據(jù)庫進(jìn)行全面清理,保證每個(gè)有效煤炭礦業(yè)權(quán)在數(shù)據(jù)庫中唯一;其次建立煤炭礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的實(shí)時(shí)上報(bào)、下發(fā)、更新機(jī)制,保證各級(jí)煤炭礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)實(shí)性和完整性,便于各級(jí)發(fā)證部門進(jìn)行交叉、重疊的核查[7];再次,完善審批管理系統(tǒng),建立國家級(jí)的煤炭資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,加強(qiáng)對(duì)煤炭?jī)?chǔ)量登記、采礦等信息的管理,提高審批和辦事效率;通過互聯(lián)網(wǎng)對(duì)全國的煤炭礦業(yè)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一配號(hào),開發(fā)拓展綜合信息監(jiān)管應(yīng)用,開展信息共享與服務(wù),整合核心數(shù)據(jù)庫,以煤炭礦業(yè)權(quán)管理為重點(diǎn),滿足各級(jí)礦管部門的礦業(yè)權(quán)審批、查詢統(tǒng)計(jì)、礦業(yè)權(quán)監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、礦山三維展示等需求,并實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)礦政數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)共享和應(yīng)用,加強(qiáng)國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫的信息化整體架構(gòu)。
1)鑒于資源稅和煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)上的重合,可考慮將后者合并到資源稅之中。改革資源稅的計(jì)征方式,將“從量征收”改為“從價(jià)征收”,按礦產(chǎn)資源的銷售收入乘以一定的稅率計(jì)算稅額。資源稅從價(jià)計(jì)征后,應(yīng)納稅額與礦產(chǎn)資源的價(jià)格直接掛鉤,隨著資源產(chǎn)品價(jià)格的上漲,稅收收入也將增加,從而能夠更有效地發(fā)揮對(duì)礦產(chǎn)資源租金的調(diào)節(jié)作用。資源稅的稅率現(xiàn)階段應(yīng)以5%~8%為宜。同時(shí),在將來征管條件滿足時(shí),應(yīng)積極考慮實(shí)行滑動(dòng)稅率。
2)建立以權(quán)利金為核心的煤炭資源使用付費(fèi)制度。借鑒國外經(jīng)驗(yàn),將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)更名為權(quán)利金,并適當(dāng)提高其費(fèi)率水平[8]。強(qiáng)化權(quán)利金的征收與使用管理,開展以儲(chǔ)量消耗計(jì)征礦產(chǎn)資源權(quán)利金的試點(diǎn)工作,探索新的征收模式。同時(shí),建立煤炭企業(yè)耗竭準(zhǔn)備金制度。允許煤炭企業(yè)在稅前按銷售收入的一定百分比計(jì)提耗竭準(zhǔn)備金。耗竭準(zhǔn)備金作為企業(yè)的專項(xiàng)基金,可作為企業(yè)到海外進(jìn)行煤炭資源勘查和開發(fā)的資金來源之一,應(yīng)在規(guī)定的年限內(nèi),比如十年內(nèi)用于煤炭資源勘查投入,逾期不使用則需補(bǔ)繳企業(yè)所得稅。
建立科學(xué)規(guī)范的煤炭礦業(yè)權(quán)市場(chǎng),首先應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。一方面,對(duì)礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人進(jìn)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格審查,建立動(dòng)態(tài)的資質(zhì)管理制度,規(guī)范資質(zhì)吊銷程序,以確保市場(chǎng)交易主體交易資格的可靠性。另一方面,要對(duì)交易標(biāo)的的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格審核,防止“炒礦”行為發(fā)生。其次,建立有形市場(chǎng)與無形市場(chǎng)相結(jié)合的跨區(qū)域交易平臺(tái),一方面,制定交易規(guī)則并落實(shí),建立集招標(biāo)、拍賣、掛牌交易為一體的有形交易市場(chǎng)。另一方面,探索建立集礦業(yè)權(quán)后臺(tái)管理、網(wǎng)上交易、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)三位一體的電子交易管理系統(tǒng)。其中,礦業(yè)權(quán)后臺(tái)管理系統(tǒng)是集出讓和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目管理、意向受讓方管理、成交管理、保證金管理、稅費(fèi)管理、會(huì)員管理、單據(jù)管理等功能模塊為一體,全面涵蓋礦業(yè)權(quán)交易流程的電子化管理系統(tǒng)。建立有形市場(chǎng)與無形市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)機(jī)制。網(wǎng)上交易市場(chǎng)應(yīng)與有形市場(chǎng)共享統(tǒng)一的交易程序、交易流程等。最后,建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源評(píng)估機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)性定價(jià)機(jī)制,制定完善的礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)程序和標(biāo)準(zhǔn),在此基礎(chǔ)上完善礦業(yè)權(quán)有償使用機(jī)制并加快礦業(yè)權(quán)一級(jí)市場(chǎng)的建設(shè)。
加強(qiáng)對(duì)煤炭行業(yè)的有效監(jiān)管,尤其是礦山監(jiān)管。市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)其監(jiān)管職能,根據(jù)轄區(qū)煤炭資源分布情況劃定動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任范圍,充實(shí)監(jiān)管力量,建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制,完善對(duì)動(dòng)態(tài)巡查的考核;應(yīng)對(duì)礦山進(jìn)行年度檢查,完善年度報(bào)告制度,建立礦山企業(yè)建檔建卡制度;對(duì)超層越界開采、不按照開發(fā)利用方案組織生產(chǎn)的,要依法責(zé)令其限期改正并進(jìn)行處罰,情節(jié)嚴(yán)重或整改后仍然達(dá)不到要求的,要依法注銷、吊銷采礦許可證,建立完善的開采退出機(jī)制。
煤炭是我國工業(yè)化進(jìn)程的支柱產(chǎn)業(yè),科學(xué)管理煤炭資源,完善煤炭礦政管理體系是維持煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展、確保國民經(jīng)濟(jì)增速的重中之重。我國應(yīng)積極完備的煤炭資源立法體系,健全的煤炭礦業(yè)權(quán)管理制度,綜合強(qiáng)化煤炭資源儲(chǔ)量管理及監(jiān)督管理,發(fā)揮煤炭資源的最大效益,實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán),實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā),保護(hù)生態(tài)環(huán)境;依法維護(hù)正常的礦業(yè)秩序,創(chuàng)造良好的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,以確保我國能源安全和國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
[1] 周桅.礦政管理信息化建設(shè)總體思路[J].國土資源信息化,2010(6):55-59.
[2] 潘偉爾.論我國煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度的改革與重建(上)——我國煤炭資源采礦權(quán)有償使用制度、現(xiàn)狀與問題[J].中國能源,2007(9):11-17.
[3] 晏波.礦業(yè)權(quán)交易制度研究[D].北京:中國地質(zhì)大學(xué)(北京),2009.
[4] 李樹春.礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)理論研究[D].重慶:重慶大學(xué),2005.
[5] 蔡鑫磊.基于利益相關(guān)者的我國礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)研究[D].西安:西北大學(xué),2010.
[6] 王德和.礦政管理職能銜接初探[J].中國地質(zhì),2000(8):29-30.
[7] 張述清,楊廣全,毛繼東.從礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查透視我國礦業(yè)權(quán)管理現(xiàn)狀——以云南省為例[J].礦業(yè)研究與開發(fā),2011(8):122-125.
[8] 傅英,羅小民.建立以權(quán)利金為核心的礦產(chǎn)資源使用付費(fèi)制度[N].中國國土資源報(bào),2006-01-18.