地下水開采總量控制問題與對策探討

張遠(yuǎn)東

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

一、地下水開采總量控制制度分析

1.制度內(nèi)涵

地下水開采總量控制制度，是以促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用、防止地下水超采及其引發(fā)問題為核心目標(biāo)，以控制某一時段、某一區(qū)域范圍內(nèi)的地下水最大開采量為關(guān)鍵手段的一種管理制度和方法體系。它包含時間、空間和總量指標(biāo)三方面內(nèi)容。其中，時間跨度常以年度為統(tǒng)計時段，也可以用季度、月等時間單位；區(qū)域范圍可以是一個行政區(qū)或流域等地域空間，也可以是一個完整的水文地質(zhì)單元。理論上講，如果區(qū)域范圍為一個完整的水文地質(zhì)單元，地下水開采量的控制上限應(yīng)為單元的地下水資源可開采量。如果區(qū)域范圍為某一行政區(qū)，其地下水開采總量指標(biāo)不得超過本行政區(qū)的地下水可開采量，可開采量數(shù)據(jù)可依據(jù)行政區(qū)所處（跨）水文地質(zhì)單元的可開采資源量計算得出。

需要說明的是，在實際工作中，考慮到不同行政區(qū)水資源條件和用水需求差異等諸多因素，為統(tǒng)籌兼顧、服務(wù)大局，各行政區(qū)實際分配的地下水總量指標(biāo)與理論計算、分配值可能存在一定差異。但是，各行政區(qū)允許取用的地下水總量之和不應(yīng)超過所涉水文地質(zhì)單元的可開采量之和。

另外，受氣候因素和人類活動的影響，各水文地質(zhì)單元的地下水可開采量是一個動態(tài)變量。再者，地下水開采總量控制指標(biāo)本身屬于一個管理變量，對于不同的地區(qū)和管理期，隨著管理目標(biāo)和要求的變化，該指標(biāo)可能會不斷調(diào)整。原則上講，為促進(jìn)地下水資源的可持續(xù)利用，某一區(qū)域的年度地下水開采總量控制指標(biāo)不應(yīng)超過可開采量。但是，對于應(yīng)急抗旱等特殊情況，可采取以豐補歉的原則，利用地下水庫的多年調(diào)節(jié)能力，在應(yīng)急期內(nèi)適度超計劃開采地下水，應(yīng)急期后逐年扣除超采部分，總體上實現(xiàn)地下水的多年采補動態(tài)平衡。

2.制度實行的必要性

近40年來，地下水作為水資源的重要組成部分，在保障居民飲水安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維系良好生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。同時，地下水超采引發(fā)的問題也觸目驚心。據(jù)不完全統(tǒng)計，華北地區(qū)的地下水超采量約1200億m3，相當(dāng)于200個白洋淀的水量；全國近百個城市存在不同程度的地面沉降問題，沉降總面積超過6萬km2；抽排地下水引發(fā)的地面塌陷超過2500處，總面積超過2300 km2；海水入侵面積約2000km2；石羊河流域土地嚴(yán)重沙化，數(shù)萬平方公里的土地棄耕，數(shù)以萬計的生態(tài)難民流落他鄉(xiāng)；等等。這些問題已嚴(yán)重制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須從源頭抓起，嚴(yán)格控制地下水的開采總量。

3.制度實行現(xiàn)狀

自2002年新水法頒布以來，地下水開采總量控制制度已在上海、江蘇、天津等地區(qū)得到積極探索和實踐，并取得明顯成效。

為緩解地面沉降的壓力，上海市自2003年起對地下水開采實行總量控制。2003年上海市地下水開采總量約為 0.98億m3，2005年壓縮至0.75億m3。按照原計劃，2010年減少至0.25億m3左右，基本實現(xiàn)采、灌平衡。為促進(jìn)地下水資源的可持續(xù)利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，自2007年起，江蘇省在無錫常州地區(qū)實現(xiàn)地下水全面禁采的基礎(chǔ)上，開始在全省范圍內(nèi)下達(dá)地下水開采總量控制指標(biāo)，要求各市將計劃分解到各縣（市、區(qū)）和各地下水取水戶。為遏制地下水超采，減緩地面沉降速率，天津市在充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源需求、地下水資源條件、地表水供水范圍的基礎(chǔ)上，按照未超采區(qū)基本維持現(xiàn)狀開采水平、超采區(qū)適度壓采等原則，于2009年在全市實行地下水開采總量控制。此外，山西省臨汾等地區(qū)也開始實行地下水開采總量控制計劃，大規(guī)模壓縮地下水資源的開采量。

4.制度實行的主要問題及原因

客觀而言，盡管地下水開采總量控制制度已有明確的法律地位和先行地區(qū)的實踐經(jīng)驗，但從全國總體水平來看，該項制度的執(zhí)行力度尚需進(jìn)一步加大。主要體現(xiàn)在如下兩個方面：

①目前，地下水開采總量控制制度雖已在部分地區(qū)得到積極踐行，但該項管理制度在相當(dāng)一部分?。ㄗ灾螀^(qū)）尚未得到有效落實。

②部分地區(qū)雖已開始實施地下水開采總量控制計劃，但目前實際下達(dá)的各分區(qū)地下水開采量指標(biāo)總和（控制總量）仍高于本行政區(qū)域的地下水可開采量，一些地區(qū)的地下水尚處于超采狀態(tài)。

導(dǎo)致上述問題的因素很多，主要原因包括如下兩點：

一是水資源嚴(yán)重短缺，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)。為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求，許多地區(qū)在當(dāng)?shù)厮Y源嚴(yán)重短缺的情況下，不得不過度開發(fā)利用地表水，大量超采地下水，以解燃眉之急。近年，許多地區(qū)積極采取了提高用水效率、加大非常規(guī)水源利用量等開源節(jié)流舉措，但因水資源供需缺口過大，地下水超采勢頭尚未得到根本遏制。因此，要從真正意義上實現(xiàn)地下水開采總量控制，必須在大力加強需水管理的同時，有效解決替代水源問題，置換超采的地下水。

二是地下水開采總量指標(biāo)確定和分解工作本身比較復(fù)雜。由于水文地質(zhì)條件復(fù)雜程度、資源調(diào)查研究程度、評價技術(shù)手段等多方面因素，某些水文地質(zhì)單元的地下水資源可更新能力還不太清楚，如廣受爭議的深層地下水系統(tǒng)。況且，受地下水補給量變化等因素影響，許多水文地質(zhì)單元的可開采量不斷變化；同時，部分水文地質(zhì)單元地跨多個行政區(qū)，其中有些跨省級行政區(qū)；再者，不同行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會狀況和發(fā)展速度各不相同，水資源稟賦、組成和用水結(jié)構(gòu)等存在較大差異。

鑒于上述主要因素，確定具體水文地質(zhì)單元的地下水開采總量控制指標(biāo)，并且從技術(shù)和行政上實現(xiàn)同一水文地質(zhì)單元內(nèi)不同行政區(qū)域之間地下水資源的公平、公正分配，是一項比較復(fù)雜的任務(wù)。

二、制度實行關(guān)鍵問題探討

地下水開采總量控制實屬地下水可開采量的分配問題，涉及行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等諸多方面。為扎實推進(jìn)該項制度的有效實行，實現(xiàn)有限地下水資源的合理開發(fā)利用，需要著力把握好以下關(guān)鍵問題：

1.厘清三組數(shù)據(jù)

實行地下水開采總量控制，必須摸清三組基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：一是地下水資源可利用量。在地下水資源調(diào)查評價工作中，應(yīng)當(dāng)查清可更新和不可更新資源量、不同水質(zhì)的地下水資源量以及地表水與地下水重復(fù)計算資源量等。二是現(xiàn)狀地下水資源開發(fā)利用量。主要調(diào)查統(tǒng)計地下水的開發(fā)利用量、超采情況、分行業(yè)取用水量以及資源屬性等。三是未來地下水需求量?；谛杷A(yù)測成果，分析不同時期的地下水規(guī)劃開采量以及供需、采補平衡情況等。

2.處理幾個關(guān)系

①“三生”用水之間的關(guān)系。實行地下水開采總量控制指標(biāo)分配，必須統(tǒng)籌考慮整個區(qū)域和各分區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)（“三生”）用水的特點及水質(zhì)要求等因素，優(yōu)先保障居民生活用水，合理配置不同用戶的用水，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境三項效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

②不同水源之間的關(guān)系。根據(jù)不同水源的特點，本著優(yōu)水優(yōu)用的用水方略，按照水資源統(tǒng)一調(diào)度的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地表水與地下水、常規(guī)水源與非常規(guī)水源、主水與客水之間的配比關(guān)系，進(jìn)行地下水開采總量指標(biāo)的合理分配。

③供給與需求之間的關(guān)系。對于地下水超采區(qū)，以區(qū)域地下水資源允許開采量為開發(fā)利用控制紅線，按照以供定需的原則，兼顧地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和替代水源建設(shè)情況，壓縮不合理的用水需求，逐步實現(xiàn)地下水的采補平衡。對于地下水采補平衡區(qū)和尚有潛力區(qū)，要嚴(yán)格抑制地下水需求的過快增長，嚴(yán)格限制新上高耗水型工業(yè)項目，加快淘汰現(xiàn)有高耗水工藝和設(shè)備，避免造成地下水資源的過度開發(fā)。

④現(xiàn)狀與未來用水之間的關(guān)系。本著地下水資源保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)和適度留有余地的原則，建立和完善地下水的應(yīng)急與戰(zhàn)略儲備機(jī)制，在優(yōu)先滿足現(xiàn)狀合理用水的基礎(chǔ)上，通過開源節(jié)流并舉，保障未來用水的合理需求。

3.抓住三個重點環(huán)節(jié)

①指標(biāo)確定與分解環(huán)節(jié)。鑒于地下水多為屬地開采，為避免出現(xiàn)局部地區(qū)因地下水過量開采或過度集中開采導(dǎo)致的不良問題，在進(jìn)行指標(biāo)分解時，應(yīng)充分考慮控制區(qū)域合理的地下水水位。此外，地下水可開采量為動態(tài)變量，地下水資源評價工作不可一勞永逸，需定期開展評價、復(fù)核及分區(qū)指標(biāo)調(diào)整工作。

②年度開采計劃實施與應(yīng)急調(diào)整環(huán)節(jié)。地方水行政主管部門應(yīng)根據(jù)上級部門下達(dá)的地下水開采總量控制指標(biāo)，編制下一年度開采計劃，并嚴(yán)格實施。當(dāng)出現(xiàn)特大干旱、地表水源污染等情況，確需增采地下水應(yīng)急供水時，可根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，對年度開采計劃進(jìn)行必要調(diào)整，但需報地方政府和上一級水行政主管部門批準(zhǔn)，并在后期幾年的開采計劃中核減前期超計劃開采部分，確保地下水的多年采補平衡。

③監(jiān)督與考核環(huán)節(jié)。為提高制度執(zhí)行力，應(yīng)建立一套嚴(yán)格的監(jiān)督與考核體系，對地下水開采總量控制指標(biāo)的完成情況進(jìn)行年度績效逐級考核?？冃Э己藨?yīng)包括兩個層面：一是管理部門績效考核，二是用水戶績效考核。地方政府是公共利益的代表者和水資源保護(hù)與管理工作的責(zé)任主體，應(yīng)對地下水開采總控制指標(biāo)的落實情況負(fù)總責(zé);水行政主管部門作為職能機(jī)構(gòu)，應(yīng)確實強化地下水資源的監(jiān)管力度。上級有關(guān)部門應(yīng)對下級部門加強監(jiān)督巡查，下級部門與社會公眾有權(quán)利和義務(wù)對上級主管部門及地方政府進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)建立用水戶考核獎懲機(jī)制，對地下水節(jié)約、保護(hù)成績突出的用水戶進(jìn)行實質(zhì)性獎勵，對違法開采、超量取用地下水等行為進(jìn)行嚴(yán)處。

三、措施建議

①解決替代水源。地表水資源嚴(yán)重短缺是絕大部分地區(qū)地下水超采的主因。因此，解決替代水源問題是許多地區(qū)化解地下水超采難題和實行地下水開采總量控制制度需要邁出的第一道坎。有關(guān)地區(qū)可通過實施跨區(qū)域調(diào)水、加大非常規(guī)水源利用等多種途徑，增加其他水源利用比例，同時合理壓縮地下水開采量，為全面實行地下水開采總量控制奠定必要基礎(chǔ)。

②加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級。通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，強化水資源供需矛盾突出地區(qū)的需水管理，有效控制用水需求增長，抑制不合理的用水需求，是實現(xiàn)超采區(qū)地下水壓采的另一重要途徑。各級地方政府應(yīng)緊密結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)振興計劃，采取就地轉(zhuǎn)型升級和異地轉(zhuǎn)移相結(jié)合的方式，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、升級，加快淘汰落后產(chǎn)能、高耗水、重污染企業(yè)，鼓勵和發(fā)展高產(chǎn)出、低耗水、低污染的行業(yè)和企業(yè)。同時，通過新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用，加大農(nóng)業(yè)和生活節(jié)水力度，減少地下水開采。

③抓緊制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。各水文地質(zhì)單元（或省級行政區(qū)）地下水開采總量控制指標(biāo)的確定與分解、各分區(qū)年度開采計劃制定與調(diào)整以及總量控制指標(biāo)落實情況評估與考核體系的建立等，均涉及一系列技術(shù)層面的問題。鑒于當(dāng)前相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)欠缺，為科學(xué)指導(dǎo)和扎實推進(jìn)地下水開采總量控制制度的實行工作，規(guī)范制度實行過程中各個重要的技術(shù)環(huán)節(jié)，水行政主管部門應(yīng)抓緊制定和出臺相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

④強化地下水取水計量管理。只有全面實施取水計量，才能準(zhǔn)確掌握地下水開采數(shù)量和開采布局，監(jiān)督考核工作才有據(jù)可依，地下水取水戶應(yīng)依法安裝合格的計量設(shè)施，并定期記錄和如實上報取水?dāng)?shù)據(jù)。水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格實行計量設(shè)施管理制度，加強對取用水戶的監(jiān)督，定期對計量設(shè)施安裝和運行情況進(jìn)行巡查。對于違反有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)嚴(yán)格依法懲處，并責(zé)令其限期整改。

⑤建立和完善地下水監(jiān)測體系。當(dāng)前我國的地下水監(jiān)測工作存在站網(wǎng)布局不完善、站點密度低，專用監(jiān)測井少、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量低，監(jiān)測及數(shù)據(jù)傳輸手段落后、難以適應(yīng)信息化社會建設(shè)需求等問題。因此，加快建立和完善覆蓋全國的地下水動態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)體系刻不容緩。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有站網(wǎng)情況和實際需求，加快規(guī)劃站網(wǎng)的新建工作和現(xiàn)有站網(wǎng)的升級、改造，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)采集、傳輸效率。對于新建城區(qū)、地下水水源地、地下水嚴(yán)重超采區(qū)等重點區(qū)域，應(yīng)根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實際需求，加大地下水監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè)密度。

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