試論湖北實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的目標(biāo)

易家慶

（湖北省水利廳，430071，武漢）

2011年，中央印發(fā)1號(hào)文件和召開水利工作會(huì)議，提出“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”，“把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，反映出黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)水資源管理的高度重視，把水資源工作擺上了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，標(biāo)志著水資源管理進(jìn)入了新的偉大時(shí)代。

一、目標(biāo)與內(nèi)涵

2009年1月，國(guó)務(wù)院副總理回良玉首次提出“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度有特定的目標(biāo)和具體的內(nèi)涵，簡(jiǎn)言之，就是“看得見、摸得著、管得住”。

1.看得見

一是“三條紅線”指標(biāo)要看得見。長(zhǎng)委、淮委確定湖北省的初步方案為：2015年用水總量315億m3左右，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010年下降30%，達(dá)到142m3，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.53，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率81%,這些指標(biāo)正式下達(dá)后，可看可查。二是監(jiān)測(cè)信息看得見。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，需要水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、突發(fā)性水污染事故預(yù)警、預(yù)報(bào)和防范等能力建設(shè)等做支撐，對(duì)水資源開發(fā)、利用情況實(shí)行全覆蓋、全天候監(jiān)控，做到一目了然。三是日常監(jiān)督管理看得見。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，要開展取水許可、計(jì)劃用水、節(jié)約用水、計(jì)量設(shè)施安裝、水平衡測(cè)試、水生態(tài)修復(fù)等工作，對(duì)水資源量、質(zhì)及其開發(fā)利用的變化情況能準(zhǔn)確掌握。四是宣傳教育培訓(xùn)看得見。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，要加強(qiáng)宣傳工作，引導(dǎo)公眾支持、參與最嚴(yán)格水資源管理。利用“世界水日”“中國(guó)水周”“12·4法制宣傳日”等活動(dòng)，加強(qiáng)水法規(guī)宣傳和“惜水、愛水、節(jié)水”教育。開展節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型灌區(qū)、節(jié)水型學(xué)校、節(jié)水型社區(qū)等創(chuàng)建活動(dòng)，增強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)、水資源保護(hù)意識(shí)，在全社會(huì)形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。通過這些宣傳活動(dòng)，讓社會(huì)各界對(duì)水資源現(xiàn)狀和水資源節(jié)約保護(hù)管理的要求和責(zé)任清楚明白。

2.摸得著

首先，水資源數(shù)量和質(zhì)量變化規(guī)律、承載能力摸得著。湖北省建設(shè)了覆蓋全省的水文水資源站網(wǎng)，編制了一批水資源規(guī)劃、評(píng)價(jià)成果，能夠掌握全省水資源數(shù)量和質(zhì)量變化規(guī)律、承載能力，更應(yīng)深入其中，探求客觀規(guī)律，用以指導(dǎo)生產(chǎn)生活生態(tài)用水行為。其次，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求摸得著。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源供需不平衡矛盾將更加尖銳，從《湖北省水資源綜合規(guī)劃》成果看，水資源總量與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系緊密，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)門類的發(fā)展客觀上與利用水資源的狀況具有規(guī)律性的內(nèi)在聯(lián)系。水資源供給和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求尚存在一定距離，需要認(rèn)真謀劃，爭(zhēng)取匹配到位，如湖北省2015水平年用水量將達(dá)到390億m3左右，反映出水資源供需矛盾將成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出瓶頸。再次，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源配置工程、節(jié)水工程、水生態(tài)修復(fù)工程、重要飲用水水源地保護(hù)工程摸得著。如近年，湖北省以武漢市水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目為龍頭，武漢大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建工程、咸寧淦河、孝感澴東湖泊、十堰泗河、天門河、黃石磁湖、鄂州洋瀾湖等一批水生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，襄陽(yáng)、武漢、宜昌、荊門、鄂州等節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)建設(shè)正穩(wěn)步推進(jìn)，取得了生態(tài)環(huán)境效益和社會(huì)效益，為全省“兩圈一帶”戰(zhàn)略奠定了水資源基礎(chǔ)。說(shuō)到底，水資源保障和配置需要人為的工程措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，水資源的效率又需要工程作手段來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.管得住

一是水法規(guī)有依據(jù)管。國(guó)家頒布了水法、水污染防治法、取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例等水法律、法規(guī)，湖北省也出臺(tái)了《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》《湖北省水資源費(fèi)征收管理辦法》等地方性法規(guī)、規(guī)章，建立了相關(guān)水資源管理制度和內(nèi)部管理制度，既規(guī)范調(diào)整當(dāng)事人的水事行為，也規(guī)范約束水行政主管部門的管理行為。二是水工程完備有物理措施管。湖北省建設(shè)了一大批水庫(kù)、泵站等水利工程設(shè)施，能夠根據(jù)水情旱情合理優(yōu)化調(diào)度水資源、啟（閉）工程設(shè)施，完全能夠運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)將省、市、縣所屬的水資源控制工程鏈接起來(lái)，在水資源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)字化管理。三是黨政領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任考核機(jī)制約束管。胡錦濤總書記提出“完善考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究制度”，中央1號(hào)文件和水利工作會(huì)議要求“建立水資源管理責(zé)任和考核制度”，并將考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)達(dá)不到“三條紅線”控制指標(biāo)的實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)，督促行政首長(zhǎng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，讓“三條紅線”不可觸碰。四是水行政主管部門有隊(duì)伍管。各級(jí)水行政主管部門有足夠數(shù)量、相應(yīng)素質(zhì)的水資源處（科、股）和節(jié)約用水辦公室及其工作人員，能夠?qū)Ψ欠ㄈ∷?、排污等水事違法行為依法關(guān)、停和處罰，對(duì)合法行為依法給予保護(hù)。

二、現(xiàn)狀與困難

對(duì)照中央提出的“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”目標(biāo)任務(wù)，湖北省還面臨許多困難。

一是“看得見”上的困難。①“三條紅線”指標(biāo)尚未建立。由于長(zhǎng)委、淮委對(duì)湖北省的“三條紅線”指標(biāo)還只是初步方案，導(dǎo)致無(wú)法向各市州、各市州無(wú)法向各縣市區(qū)層層分解，目前，“三條紅線”指標(biāo)還停留在動(dòng)員、探討階段。同時(shí)，長(zhǎng)委、淮委初步確定的指標(biāo)偏緊，湖北省2015年用水總量315億m3左右，現(xiàn)已達(dá)到292.37億m3，湖北省2009年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為196m3（全國(guó)平均106m3），是全國(guó)平均水平的近2倍；2015年農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)要求達(dá)到0.53，湖北省現(xiàn)狀僅為0.47，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率81%，而現(xiàn)狀達(dá)標(biāo)率僅為52.4%，實(shí)施起來(lái)困難較大。②基礎(chǔ)工作薄弱。全省企業(yè)水平衡測(cè)試沒有全面開展，全省水質(zhì)和地下水監(jiān)測(cè)覆蓋面不足20%，難以全面反映水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀。水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)建設(shè)尚未起步。③宣傳教育培訓(xùn)不夠。社會(huì)各界普遍認(rèn)為湖北 “水多”，認(rèn)為實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、嚴(yán)格水資源“三條紅線”管理是缺水地區(qū)的事，用水大手大腳，缺水緊迫意識(shí)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。

二是“摸得著”上的困難。由于投入不足，導(dǎo)致水資源監(jiān)測(cè)設(shè)施匱乏，影響了水資源數(shù)量和質(zhì)量變化規(guī)律、承載能力情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求情況的調(diào)查和監(jiān)測(cè)。水資源計(jì)量、監(jiān)控等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，水資源開發(fā)利用情況主要是通過統(tǒng)計(jì)渠道上報(bào)匯總的，省界斷面和重要控制斷面缺乏水文監(jiān)測(cè)設(shè)施，難以實(shí)施有效的監(jiān)督管理。

三是“管得住”上的困難?！昂笔∷Y源節(jié)約和保護(hù)條例”“湖北省湖泊保護(hù)條例”“湖北省取水許可和水資源征收管理辦法”等地方性法規(guī)、規(guī)章尚未出臺(tái)；“用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度”“超定額累進(jìn)加價(jià)制度”“節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)制度”“節(jié)水型生活用水器具推廣制度”“水功能區(qū)劃與排污口管理制度”“飲用水水源保護(hù)區(qū)制度”“水質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度”等重要制度未建立或不完善；水資源管理中心、節(jié)約用水辦公室等機(jī)構(gòu)未建立或未完全建立；對(duì)取水許可、排污口設(shè)置許可的后續(xù)監(jiān)管不夠到位，存在“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，非法取水、非法填湖、拒繳拖繳水資源費(fèi)等違法行為時(shí)有發(fā)生。

三、對(duì)策與措施

貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件、中央水利工作會(huì)議精神和胡錦濤總書記視察湖北提出的“讓千湖之省碧水長(zhǎng)流”要求，要實(shí)施好“12345”工程。

1.確立一種理念

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。胡錦濤總書記指出：“牢固樹立人水和諧理念，合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)、高效利用水資源”。人與河流、湖泊唇齒相依，休戚與共，在開展水資源節(jié)約保護(hù)管理工作中，既要防止水對(duì)人的傷害，也要防止人對(duì)水的傷害。而全省賴以生存的河流、湖泊面臨著河湖衰退、河湖淤塞、河湖萎縮、水體污染。在水資源節(jié)約、保護(hù)和管理特別是在水資源論證中，要正確處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源條件的關(guān)系，全面考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，科學(xué)確定水資源開發(fā)利用規(guī)模，合理安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水。

2.打好兩個(gè)基礎(chǔ)

一是物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、突發(fā)性水污染事故預(yù)警、預(yù)報(bào)和防范等能力建設(shè)，建立水資源管理系統(tǒng)，對(duì)飲用水水源地、規(guī)模以上取用水戶、主要入河排污口、水功能區(qū)、行政邊界水量水質(zhì)狀況實(shí)施監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)水資源管理科學(xué)化和精細(xì)化。二是人才基礎(chǔ)。認(rèn)真落實(shí)胡錦濤總書記提出的“健全隊(duì)伍”，“以高層次、高技能人才和基層水利人才為重點(diǎn)，加強(qiáng)各類人才引進(jìn)、培養(yǎng)、使用工作”的要求，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，以應(yīng)對(duì)日漸繁重的水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的任務(wù)。

3.建立三大體系

一是建立“三條紅線”指標(biāo)體系。根據(jù)長(zhǎng)委、淮委初步方案，確定各市州用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)納污總量控制 “三條紅線”管理指標(biāo)。二是建立“三條紅線”指標(biāo)的監(jiān)控評(píng)價(jià)體系。開展計(jì)劃用水管理，對(duì)超計(jì)劃、超定額用水的，累進(jìn)征收水資源費(fèi)。制定監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)行政區(qū)域取水總量、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)辦法和管理辦法，開展水功能區(qū)達(dá)標(biāo)考核，為水資源管理責(zé)任制考核提供依據(jù)。三是建立水資源管理責(zé)任考核體系。研究探討并報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門出臺(tái)具體考核辦法，著力解決 “考什么”、“誰(shuí)來(lái)考”、 “怎么考”以及“達(dá)到什么目標(biāo)”的問題。

4.完善四項(xiàng)工程

一是完善民生工程。飲用水水源地安全保障建設(shè)事關(guān)民生，胡錦濤總書記在中央水利工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持民生優(yōu)先”。當(dāng)前要抓好湖北省8個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，力爭(zhēng)用5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)重要飲用水水源地“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”。二是完善生態(tài)工程。繼續(xù)抓好武漢大東湖生態(tài)水網(wǎng)構(gòu)建工程、咸寧淦河、孝感澴東湖泊、十堰泗河、天門河、黃石磁湖、鄂州洋瀾湖等水生態(tài)修復(fù)工程，實(shí)現(xiàn)河湖相通、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、水清岸綠、生物多樣、人水和諧的目標(biāo)。三是完善物理控制工程。建設(shè)水資源調(diào)控、配置工程，加快灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)步伐。四是完善信息化工程。抓緊《湖北省水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與信息系統(tǒng)建設(shè)方案》的實(shí)施，構(gòu)建水資源管理信息網(wǎng)絡(luò)、水資源綜合數(shù)據(jù)庫(kù)、水資源管理工作平臺(tái)和決策支持工具以及水資源信息發(fā)布窗口。

5.落實(shí)五個(gè)保障

一是機(jī)構(gòu)保障。成立經(jīng)編制部門批準(zhǔn)的“水資源管理中心”和“節(jié)約用水辦公室”，經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政全額預(yù)算。二是投入保障。認(rèn)真落實(shí)溫家寶總理提出的“抓緊建立以公共財(cái)政為主的投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制”的要求，加大水資源管理系統(tǒng)建設(shè)、水生態(tài)修復(fù)建設(shè)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的投入，貫徹落實(shí)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院460號(hào)令）水資源費(fèi)“主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理”的規(guī)定，規(guī)范水資源費(fèi)使用管理。三是體制保障。認(rèn)真落實(shí)胡錦濤總書記提出的“強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，創(chuàng)新區(qū)域水公共服務(wù)管理模式，推進(jìn)水務(wù)管理一體化”的要求，積極推進(jìn)水務(wù)一體化管理。四是法規(guī)保障。開展“湖北省水資源節(jié)約與保護(hù)條例”“湖北省湖泊保護(hù)條例”“湖北省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法”等地方性法規(guī)、規(guī)章的立法或修改工作，尤其是涉及水資源控制工程操作與管理相關(guān)規(guī)程規(guī)范，亟須建立和完善，從源頭上加強(qiáng)水資源、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。五是輿論保障。認(rèn)真落實(shí)胡錦濤總書記提出的“加強(qiáng)宣傳工作”的要求，搞好宣傳引導(dǎo)，大力宣傳實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度看得見、摸得著、管得住，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)誤區(qū)。普及國(guó)情水情知識(shí)，形成輿論強(qiáng)勢(shì)，增強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)、水資源保護(hù)意識(shí)，營(yíng)造良好的輿論氛圍。