山東省實行最嚴(yán)格水資源管理制度取得初步成效

山東省水利廳水資源處

山東省是沿海經(jīng)濟(jì)大省，又是水資源嚴(yán)重短缺的省份。針對這一特殊省情水情，2010年10月，山東省出臺了全國第一個《用水總量控制管理辦法》，首創(chuàng)了區(qū)域用水總量控制管理制度。兩年來，全省各級堅持健全制度、提高能力、強化監(jiān)管、落實責(zé)任，突出水資源開發(fā)利用總量控制和科學(xué)有效配置，強化用水需求和用水過程管理，實現(xiàn)了全省水資源使用效率和效益的明顯提高、水生態(tài)環(huán)境的明顯改善、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水保障能力的明顯增強。2011年全省用水總量實際控制在216億m3，比預(yù)控目標(biāo)少用51億m3，比2010年減少了2億m3；全省萬元GDP用水量由2010年的72 m3下降到2011年的65 m3（2010年全國萬元GDP取水量為180 m3），規(guī)模以上工業(yè)萬元增加值用水量由22 m3下降到20 m3（2010年全國萬元工業(yè)增加值用水量為108 m3）；各類節(jié)水灌溉面積達(dá)到5410萬畝，占有效灌溉面積的73%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由0.6提高到0.61（2010年全國平均為0.5）,走出了一條有山東特點的統(tǒng)籌治水、科學(xué)用水、依法管水的新路子。

1 最嚴(yán)格水資源管理制度框架基本形成

堅持制度建設(shè)先行，根據(jù)《山東省水資源綜合規(guī)劃》、《山東省水功能區(qū)劃》和相關(guān)水量分配方案，先后制定了《山東省2011-2015年用水總量控制指標(biāo)》、《山東省2011年年度用水控制指標(biāo)》、《山東省2011-2015年用水效率控制指標(biāo)》、《山東省水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)》等，逐級分解核定各市、縣（市、區(qū)）用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污指標(biāo)，初步建立起省、市、縣全覆蓋的“三條紅線”控制指標(biāo)體系。同時，按照最嚴(yán)格管理的要求，先后出臺了建設(shè)項目水資源論證實施細(xì)則、超計劃（定額）用水累進(jìn)加價征收水資源費暫行辦法、加強污水處理回用工作的意見等17項配套規(guī)范性文件。17市政府也全部制定出臺了用水總量控制管理辦法配套實施意見。全省僅設(shè)區(qū)市一級就出臺了約120余項落實最嚴(yán)格水資源管理制度的配套政策文件。

2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局與水資源承載能力的協(xié)調(diào)性不斷增強

堅持以供定需，著眼經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與水資源稟賦條件、承載能力相適應(yīng)，以嚴(yán)格新增取水許可為重點，細(xì)化完善建設(shè)項目水資源論證制度和審查程序。2011年省級負(fù)責(zé)審查19個新增取水建設(shè)項目中,有3個項目因沒有按照要求編制水資源論證報告書被否決,有11個項目由于取水量超出當(dāng)?shù)乜刂浦笜?biāo)、中水使用量達(dá)不到要求或生產(chǎn)生活用水量過大等，而調(diào)整了取水水源方案，有效遏制了不合理用水需求。青島、東營、泰安、萊蕪等市都將水資源論證納入建設(shè)項目行政審批流程規(guī)范運行。在取水審批上，堅持做到“六個必須”，即必須把取水量控制在當(dāng)?shù)啬甓扔盟媱澘刂浦笜?biāo)以內(nèi)，必須符合產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃和行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)，必須通過建設(shè)項目水資源論證、防洪影響評價與水土保持方案審批，必須滿足節(jié)水和污水處理“三同時”的要求，必須符合計量設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，必須承諾依法及時足額繳納水資源費。2011年全省新發(fā)、換發(fā)取水許可證4888個，注銷取水許可證923個。

3 用水結(jié)構(gòu)和效率進(jìn)一步優(yōu)化提升

堅持強化區(qū)域用水總量控制和計劃用水管理，初步形成“一控雙促”的“倒逼機制”，引導(dǎo)各地各單位“眼睛向內(nèi)”挖潛，優(yōu)化調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變用水方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力提高用水效率。根據(jù)各行業(yè)用水特點，相繼制定頒布了電力等9大重點工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)品用水定額、主要農(nóng)作物灌溉用水定額、飲用水生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)水率等地方標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了全省主要行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系。部分工作基礎(chǔ)較好的市、縣，對各類取用水戶嚴(yán)格按照用水定額核定用水計劃，對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)開展水平衡測試。2011年，淄博市對900多家規(guī)模以上取用水戶逐月下達(dá)用水計劃，下發(fā)超計劃用水告知書800余份，對374家（次）超計劃用水企業(yè)（單位）作出處罰。濟(jì)寧市對市級直接監(jiān)管的466家取用水戶制定下達(dá)了用水計劃。在倒逼機制作用下，高耗水企業(yè)紛紛加大節(jié)水技改力度，加強內(nèi)部循環(huán)用水，減少新水取水量，噸產(chǎn)成品水耗量大幅下降。萊鋼集團(tuán)自2002年至今，實施節(jié)水技術(shù)改造項目86個，實現(xiàn)了工藝節(jié)水化、用水合理化和廢水資源化，噸鋼水耗連續(xù)三年保持3.5噸左右，處于國際先進(jìn)水平。濟(jì)南二機床集團(tuán)2011年萬元增加值取水量比2005年降低71%，由6.9 m3降至2.0m3。目前，全省規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到88.9%。同時，各地積極優(yōu)化調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，努力做到優(yōu)水優(yōu)用。滕州市2011年啟動實施了全市城鄉(xiāng)一體化飲水工程，利用當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有富余的地表水水量指標(biāo)和中水、礦井水不占用水控制指標(biāo)的優(yōu)勢，調(diào)整了境內(nèi)華電新源熱電公司等用水大戶的用水結(jié)構(gòu)，使這些企業(yè)從主要取用地下水改為主要取用地表水和非常規(guī)水源，每年置換出地下水水量指標(biāo)500萬m3，讓全市95%的城鄉(xiāng)居民喝上了優(yōu)質(zhì)地下水。2010年，全省共批復(fù)再生水利用量2716萬m3，占新增許可取水量的18%，最大限度地節(jié)約了優(yōu)質(zhì)淡水資源。2011年全省地下水開發(fā)利用量占總用水量比重由2010年的42%下降到40%，用水結(jié)構(gòu)更趨合理。

4 水生態(tài)環(huán)境明顯改善

堅持把保障城鄉(xiāng)供水安全和水生態(tài)安全放在突出位置，科學(xué)劃定了地下水位、工程可供水量及水功能區(qū)納污三條警戒線，實行預(yù)警管理和應(yīng)急管理。全省已劃定50個重點地下水源地水位（埋深）、143個重點水功能區(qū)納污和69座大中型水庫可供水黃色、橙色、紅色警戒線。加強用水功能區(qū)監(jiān)測保護(hù)，新增地表水資源監(jiān)測站點433處、地下水位監(jiān)測站點658處、市縣行政區(qū)域邊界斷面監(jiān)測站點218處，對列入省級區(qū)劃的全部295個重點水功能區(qū)實行每月監(jiān)測，對324處重點城鎮(zhèn)入河排污口定期監(jiān)測，監(jiān)控管理能力不斷提升。突出加強地下水超采區(qū)與海水入侵區(qū)治理，嚴(yán)控地下水開采，逐步關(guān)停供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)的自備井，有效促進(jìn)了地下水生態(tài)環(huán)境修復(fù)。在成功抵御秋冬春三季連旱、保障全省糧食“九連增”的情況下，2011年底全省地表蓄水量比常年增加43億m3，比上年同期增加21億m3；全省平原區(qū)地下水超采區(qū)面積下降到1.25萬km2，比2010年同期減少了725km2；地下水平均埋深5.03m，比2010年同期上升了0.24m。加強水生態(tài)管理，取消了行業(yè)排污特權(quán)，流域水質(zhì)總體上恢復(fù)到1985年以前水平。2011年全省重點水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到38.0%,比上年同期提高了9.6個百分點，連續(xù)4年在國家組織的流域水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)考核中保持第一名。

5 社會用水秩序更加規(guī)范

堅持依法治水，加大水資源管理執(zhí)法力度，重點加強了對無證取水、超采濫采地下水等違法行為的查處。建立了水政執(zhí)法巡查、水行政許可稽查、重大水事違法案件督查“三項制度”，對重點取用水戶、重要水源地每月巡查，對新批取水項目逐一現(xiàn)場稽查，對非法取水重大案件實行重點督查、掛牌督辦。2011年，在全省組織開展了水資源管理專項檢查以及高耗水服務(wù)業(yè)專項整治行動，共立案查處水事違法案件1500余起，封閉自備井7500余眼，追繳水資源費7000多萬元。嚴(yán)格水資源費征收，2011年全省各級征收水資源費12.5億元（不含青島）,比2010年增加了5%，水資源費征收到位率達(dá)到90%以上。

6 水資源管理機制不斷創(chuàng)新

堅持改革創(chuàng)新，理順機制，增強活力，印發(fā)了《關(guān)于加強水資源統(tǒng)一管理工作的意見》，對各類水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一取水許可、統(tǒng)一監(jiān)測計量、統(tǒng)一征收水資源費，出臺了《關(guān)于積極推進(jìn)水價改革的指導(dǎo)意見》，正式確立了基本水價、綜合水價制度。淄博、濟(jì)寧和滕州、肥城等市對企業(yè)超定額用水實行了累進(jìn)加價征收水資源費的措施。初步建立了考核問責(zé)機制，2011年省委、省政府首次將水資源管理納入地方科學(xué)發(fā)展綜合考核評價體系，實行地方行政首長負(fù)責(zé)制。

山東省在實施最嚴(yán)格水資源管理制度過程中，也面臨著許多矛盾和問題，制約著最嚴(yán)格水資源管理制度的進(jìn)一步落實。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會水危機意識亟待加強；二是水資源論證制度落實難度較大；三是嚴(yán)格用水計劃管理覆蓋面還比較?。凰氖撬畠r形成機制還不夠合理；五是水資源統(tǒng)籌管理亟待加強；六是水資源管理保障條件需要進(jìn)一步改善。針對上述問題，山東省在具體工作中計劃做到以下六點：一是突出強化最嚴(yán)格管理意識，切實守住“三條紅線”；二是突出嚴(yán)格落實水資源論證與取水許可制度，大力促進(jìn)用水方式轉(zhuǎn)變；三是突出強化水資源節(jié)約保護(hù)，全面提高用水效率；四是突出深化關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，形成保障水資源可持續(xù)利用的長效機制；五是突出提高水資源管理信息化水平，強化監(jiān)控管理能力建設(shè)；六是突出加大政策支持力度，落實人員經(jīng)費各項保障措施。像重視糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴(yán)格土地管理一樣嚴(yán)格水資源管理，像抓好節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作，牢牢抓住區(qū)域用水總量控制這個關(guān)鍵，堅決實行水資源論證前置、計劃定額管理倒逼、價格杠桿調(diào)節(jié)、管理責(zé)任考核，全面提高用水效率和效益，以最嚴(yán)格的水資源管理引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以水資源的可持續(xù)利用支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展