關(guān)于淮河流域用水總量控制管理的幾點(diǎn)思考

徐邦斌

（淮河水利委員會(huì) 蚌埠 233001）

1 引言

2011 年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出我國(guó)要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是破解當(dāng)前制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水問(wèn)題的嶄新思路和有效途徑，其核心內(nèi)容是水資源管理“三條紅線”。最嚴(yán)格水資源管理制度是對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用中的取水、用水、排水等全過(guò)程的管控和制度安排，實(shí)際上就是對(duì)水資源配置、節(jié)約和保護(hù)等方面實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管控目標(biāo)管理，而用水總量控制指標(biāo)是最嚴(yán)格水資源管理制度的重要組成部分和主要管理手段，也是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的核心和必然要求。建立用水總量控制制度，就是要制定重要江河流域水量分配方案，建立流域和省、市、縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，明確各流域、各區(qū)域地下水開(kāi)采總量控制指標(biāo)。用水總量控制管理是對(duì)用水定量化的宏觀管理，根據(jù)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源特點(diǎn)，確定流域和行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)。流域用水總量控制是指以流域?yàn)閱卧?，遵循有效性、公平性和可持續(xù)性原則，利用各種工程與非工程措施，按照資源配置準(zhǔn)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，通過(guò)合理抑制需求、保障有效供給、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等手段和措施，對(duì)多種可利用水源在區(qū)域間和各用水部門間進(jìn)行的配置后各區(qū)域用水總量。用水總量控制管理的目的在于促進(jìn)水資源的合理開(kāi)發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約，緩解日益突出的水資源供需矛盾。

用水總量控制指標(biāo)是水資源控制目標(biāo)管理的關(guān)鍵指標(biāo)，是從取水水源上對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行宏觀控制。依據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃（2010-2030年）》，2015年、2020年、2030年全國(guó)用水總量控制目標(biāo)分別為在6350×108m3、6700×108m3、7000×108m3，2015年、2020年、2030年淮河區(qū)用水總量控制目標(biāo)分別為665×108m3、700.8×108m3、742×108m3。根據(jù)2011年中央一號(hào)文件關(guān)于“確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線，抓緊制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系”的要求和水利部的統(tǒng)一部署，淮委從2011年開(kāi)始組織開(kāi)展淮河區(qū)用水總量控制指標(biāo)分解工作，按水源指標(biāo)、用戶指標(biāo)分解到流域各省，并完成2015年、2020年、2030年淮河區(qū)用水總量控制指標(biāo)確認(rèn)工作，相關(guān)成果已上報(bào)水利部。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須研究如何進(jìn)行流域和區(qū)域用水總量控制管理。因此，如何落實(shí)流域用水總量控制指標(biāo)是當(dāng)前流域機(jī)構(gòu)所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

2 淮河流域?qū)嵤┯盟偭靠刂乒芾淼谋匾?/h2>

根據(jù)《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》，淮河流域多年平均水資源量799×108m3，占全國(guó)的2.8%，而承載的人口和耕地面積分別占全國(guó)的13.1%和11.7%，糧食產(chǎn)量占全國(guó)的15.9%，淮河流域水資源面臨的壓力是全國(guó)平均水平的4～5倍。一方面，由于淮河流域人多地多水少，水資源時(shí)空分布不均，與生產(chǎn)力布局不不相互匹配；另一方面，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，淮河流域用水總量日益增加，超計(jì)劃取水現(xiàn)象普遍存在，局部地區(qū)缺水嚴(yán)重，目前流域內(nèi)一些地區(qū)水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，已大大超出當(dāng)?shù)厮Y源的承載能力，超過(guò)水資源開(kāi)發(fā)利用紅線，水資源短缺已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸?？梢?jiàn)，加強(qiáng)用水總量控制管理，以水資源可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展將是擺在我們面前的流域水資源管理工作的重大課題。

3 淮河流域用水總量控制的難點(diǎn)

3.1 水庫(kù)等水利基礎(chǔ)設(shè)施控制河流能力比較低

水庫(kù)是調(diào)節(jié)河道水流、解決季節(jié)性和工程性缺水問(wèn)題的主要途徑。截至2010年底，淮河流域已經(jīng)建成各類水庫(kù)5700多座，總庫(kù)容約300×108m3，其中大型水庫(kù)38座，總庫(kù)容200×108m3；中型水庫(kù) 184 座，總庫(kù)容 60×108m3。但與多年平均地表徑流量比較，已建水庫(kù)總興利庫(kù)容所占比例較低，而且大中型水庫(kù)地區(qū)分布不均衡，沒(méi)有能力解決大范圍干旱缺水和季節(jié)性缺水問(wèn)題。由于調(diào)蓄能力小和控制程度低，供水保障率較低。此外，流域內(nèi)有相當(dāng)多的水庫(kù)，由于灌溉和供水配套設(shè)施不完善、水庫(kù)年久失修或者運(yùn)行管理成本高等原因，或者一些水庫(kù)改變用途，如增加發(fā)電機(jī)組、向工業(yè)和城市供水等，甚至僅用于水產(chǎn)養(yǎng)殖，解決不了干旱缺水問(wèn)題，使水庫(kù)的灌溉和供水功能得不到充分發(fā)揮。

3.2 水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系薄弱

用水總量控制的前提是準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)用水戶的實(shí)際用水量。長(zhǎng)期以來(lái)，淮委作為流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理工作上側(cè)重于規(guī)劃、政策、法規(guī)等建設(shè)，水資源觀測(cè)和監(jiān)測(cè)的技術(shù)手段落后，硬件建設(shè)投入不足，在監(jiān)測(cè)、計(jì)量、信息化等管理方面與最嚴(yán)格水資源管理制度要求存在一定差距，水資源管理基礎(chǔ)薄弱?；春恿饔蚩绾?、河南、安徽、江蘇、山東五省，涉及河流上下游、左右岸跨行政區(qū)的用水總量控制斷面較多，由于歷史原因，這些省界斷面大都沒(méi)有設(shè)立水資源監(jiān)測(cè)站，因此用水監(jiān)控難度較大?；春痈闪骷爸饕Я鬟M(jìn)出水量測(cè)量和計(jì)量困難，進(jìn)出水流計(jì)量難度大，各河流和湖區(qū)用水總量控制的監(jiān)控難度大。目前，淮河流域水資源監(jiān)測(cè)、取用水計(jì)量體系十分薄弱，流域內(nèi)重要工業(yè)和城市生活用水大戶基本上都安裝有計(jì)量設(shè)施，大中型農(nóng)業(yè)灌區(qū)也可以監(jiān)測(cè)到用水?dāng)?shù)據(jù)，但大部分農(nóng)業(yè)用水戶尚未安裝計(jì)量設(shè)施，用水計(jì)量困難。沒(méi)有實(shí)際用水量數(shù)據(jù)，用水總量控制的制度設(shè)計(jì)就形同空中樓閣。

3.3 流域機(jī)構(gòu)缺乏有效的控制手段

流域用水總量控制是將流域用水總量控制指標(biāo)分解落實(shí)到各省級(jí)行政區(qū)和主要支流水系，最終細(xì)化到具體河流控制斷面上。由于淮委在淮河干流及主要跨省支流省界斷面、主要引水口門沒(méi)有工程控制手段，流域直管的水利工程更少，流域內(nèi)僅有防洪工程的統(tǒng)一調(diào)度原則，而水量分配和用水總量控制管理難度較大。加上淮河流域水利工程老化失修嚴(yán)重，水資源配置工程建設(shè)滯后，尤其是兩省交界之處缺少控制性水資源工程，這給流域用水總量控制管理、水量分配及調(diào)度工作帶來(lái)很大困難。

4 淮河流域用水總量控制管理的保障措施

用水總量控制指標(biāo)體系確定后，必須制定一系列的控制措施來(lái)保障用水總量控制工作的有效實(shí)施，這些措施包括行政管理措施、技術(shù)措施、經(jīng)濟(jì)措施、工程措施等。

4.1 建立和完善淮河流域水資源監(jiān)控體系

要將用水總量控制落到實(shí)處，必須開(kāi)展淮河流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，建立并完善流域水資源管理系統(tǒng)，形成與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的水資源監(jiān)控能力。一是加強(qiáng)大型水庫(kù)興利庫(kù)容監(jiān)測(cè)，大型水庫(kù)興利庫(kù)容是解決淮河流域水資源短缺的重要手段之一，目前大型水庫(kù)運(yùn)行和管理分屬不同地區(qū)和部門，遇特殊干旱時(shí)期，需要統(tǒng)一調(diào)度和管理，必須對(duì)各水庫(kù)興利庫(kù)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)；二是加強(qiáng)河流控制斷面的監(jiān)測(cè)，逐步建立和完善淮河管理及主要跨省支流省界控制斷面水量監(jiān)測(cè)體系；三是加強(qiáng)主要用水戶用水量監(jiān)測(cè)，要求每個(gè)取水戶都安裝取水和排水的計(jì)量設(shè)施，逐步做到實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)，重要取用水戶實(shí)行遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控。此外，要依托現(xiàn)有的信息網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)采集淮河干支流、重要口門工程運(yùn)行狀況信息，對(duì)流域重要樞紐和控制工程進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)控是實(shí)現(xiàn)流域用水總量控制的重要措施。

4.2 嚴(yán)格實(shí)行取水許可限批制度

用水總量控制應(yīng)與取水許可管理結(jié)合，將取水許可審批作為控制用水總量過(guò)快增長(zhǎng)、落實(shí)水資源開(kāi)發(fā)利用紅線的重要抓手。流域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總耗水量不得超過(guò)該流域水資源可利用量，行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量不得超過(guò)流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級(jí)水行政主管部門下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量。區(qū)域內(nèi)取用水總量達(dá)到或超過(guò)年度用水控制指標(biāo)的，有管轄權(quán)的水行政主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目取水許可；取用水總量接近用水總量控制指標(biāo)的，有管轄權(quán)的水行政主管部門應(yīng)當(dāng)限制審批該區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目。超過(guò)總量控制指標(biāo)的地區(qū)，原則上不再新增用水量指標(biāo)，如果確實(shí)需要新增用水，只能通過(guò)節(jié)約用水、利用再生水等非常規(guī)水源和水權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式來(lái)解決。在水資源不足的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。年度水量分配方案和年度取水計(jì)劃是年度取水總量控制的依據(jù)，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、留有余地的原則，制定取水戶年度用水計(jì)劃，依法對(duì)管轄范圍內(nèi)的用水戶實(shí)行總量控制管理。

4.3 建立用水總量控制監(jiān)督考核制度

以需水管理為核心，研究制定淮河流域用水總量控制指標(biāo)管理制度，完善用水總量控制控制指標(biāo)管理辦法，加強(qiáng)用水總量控制指標(biāo)執(zhí)行和監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮用水總量控制指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的導(dǎo)向作用。用水總量控制實(shí)施離不開(kāi)強(qiáng)有力的水資源管理責(zé)任與考核制度的制定與落實(shí)。首先，要明確用水總量控制指標(biāo)的責(zé)任主體，即各級(jí)地方人民政府，縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)；其次是要嚴(yán)格實(shí)施水資源管理考核制度，由水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門，對(duì)地區(qū)用水總量及分項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，以此作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；最后是切實(shí)完善水資源管理監(jiān)督考核的支撐體系，包括各種計(jì)量、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和信息化管理制度與系統(tǒng)的建設(shè)。此外，制定用水總量控制分級(jí)分地區(qū)管理職責(zé)和獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于控制好的地區(qū)和用水戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于控制不好的地區(qū)和用水戶給予懲罰，使總量控制變?yōu)橛屑s束力的管理紅線。

4.4 嚴(yán)格水資源有償使用，積極推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)

嚴(yán)格水資源有償使用制度，加強(qiáng)對(duì)水資源費(fèi)征繳的監(jiān)督管理，對(duì)應(yīng)征收而不征收、未足額征收，或者未按規(guī)定上繳水資源費(fèi)的，按照有關(guān)規(guī)定予以處罰并相應(yīng)核減該區(qū)域下年度用水總量控制指標(biāo)。利用市場(chǎng)對(duì)水資源配置的引導(dǎo)作用，使水的利用方向由低效益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高效益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。配合水利部做好《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的制定工作，加快水權(quán)制度立法。在流域內(nèi)水資源緊缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、水事矛盾突出的地區(qū)，探索水權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，開(kāi)展水權(quán)交易試點(diǎn)工作，將水權(quán)制度與用水總量控制制度以及年度用水計(jì)劃三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以此達(dá)到流域用水總量控制管理的目的。

4.5 做好流域主要江河水量分配方案編制工作

用水總量控制方案制定為江河流域水量分配方案確定總體控制框架，江河流域水量分配是用水總量控制方案在流域和區(qū)域以及控制斷面的具體落實(shí)。水量分配是實(shí)現(xiàn)水資源合理配置的基本途徑，對(duì)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立用水總量控制紅線，規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)利用行為，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。用水總量控制指標(biāo)制定和跨省江河水量分配方案分配這兩項(xiàng)工作是一個(gè)有機(jī)的整體，應(yīng)當(dāng)綜合考慮、統(tǒng)籌推進(jìn)。當(dāng)前要以《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》為主要依據(jù)，在明確淮河流域各省水資源開(kāi)發(fā)利用紅線指標(biāo)的基礎(chǔ)上，以流域內(nèi)水資源緊缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、水事矛盾突出、涉及跨省和跨區(qū)域調(diào)水等的河流（湖泊）為重點(diǎn)，抓緊編制淮河、沂河、沭河水量分配工作方案，在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河水量分配方案編制工作。

4.6 推進(jìn)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局的水資源論證工作

用水總量控制指標(biāo)制定需要考慮已有國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展及其規(guī)劃對(duì)水資源的需求情況，同時(shí)要對(duì)已規(guī)劃修編和重大建設(shè)項(xiàng)目布局進(jìn)行科學(xué)論證，確保相關(guān)規(guī)劃與當(dāng)?shù)厮Y源條件相適應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求和水資源條件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約雙向考慮，綜合確定用水總量控制指標(biāo)。在深入開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目布局的水資源論證工作，促進(jìn)區(qū)域水資源條件與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào)，從源頭上把好水資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)，為實(shí)施用水總量控制管理提供技術(shù)支撐

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