論現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)矛盾糾紛的化解——江蘇昆山社會(huì)矛盾化解實(shí)例分析

宋愛明(江蘇省昆山市司法局黨委書記、副局長(zhǎng) 江蘇昆山 215300)■文

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城市化、信息化和國(guó)際化的加快推進(jìn)，昆山市經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升、民生質(zhì)量持續(xù)改善、社會(huì)事業(yè)全面繁榮、城鄉(xiāng)面貌日新月異。2007年起，昆山在高水平建設(shè)全面小康社會(huì)同時(shí)，全面開啟了率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的新征程。相對(duì)于重在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的小康社會(huì)建設(shè)而言，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化則要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的統(tǒng)籌推進(jìn)。不斷完善人民調(diào)解制度、創(chuàng)新大調(diào)解工作機(jī)制、積極化解各類社會(huì)矛盾糾紛、平衡各種利益沖突，無(wú)疑是社會(huì)建設(shè)和管理，保障和服務(wù)民生，推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求和重要途徑。近年來，昆山始終把社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作放在加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新、適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)需要的前提下去思考和探索，走出了一條昆山現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的新路子。

一、現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)的新特點(diǎn)

近年來，隨著昆山改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出諸多的特點(diǎn):昆山首先是一個(gè)開放的城市，人員、資源、信息等要素加速流動(dòng)和集聚，各種外部矛盾也隨之輸入;其次是一個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，社會(huì)利益格局深刻調(diào)整，人們思想觀念深刻變化，社會(huì)認(rèn)知和價(jià)值觀念也日益多元化;再次是一個(gè)工商城市，在外企文化影響、企業(yè)用工等領(lǐng)域呈現(xiàn)出諸多社會(huì)問題，同時(shí)，信息社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和虛擬社會(huì)的極速發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，極大地改變了傳統(tǒng)社會(huì)建設(shè)管理的理念。昆山現(xiàn)代化建設(shè)在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大變革的同時(shí)，新領(lǐng)域、新特點(diǎn)、深層次的社會(huì)矛盾糾紛隨之而來，使得社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處的難度明顯增大。具體表現(xiàn)在:

(一)類型多樣化。在新形勢(shì)下，人民內(nèi)部矛盾已由傳統(tǒng)的婚姻家庭、繼承、贍養(yǎng)、鄰里等民間糾紛擴(kuò)展到征地拆遷、土地承包、勞動(dòng)爭(zhēng)議等以經(jīng)濟(jì)利益訴求為主要特征的新型矛盾糾紛。

根據(jù)表1 數(shù)據(jù)可見，從總數(shù)上看，昆山社會(huì)矛盾糾紛總數(shù)較大，呈上升趨勢(shì);從發(fā)展趨勢(shì)來看，新型社會(huì)矛盾糾紛日益突出，增長(zhǎng)速度超過傳統(tǒng)民間糾紛，而且新型社會(huì)矛盾糾紛在糾紛總量上的占比不斷增大，2009年占到39.2%，2012年已經(jīng)增長(zhǎng)至57.3%。

根據(jù)表2 數(shù)據(jù)可見，2011年，物業(yè)糾紛、賠償糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、鄰里糾紛和道路交通事故糾紛位列前五，合計(jì)占調(diào)處糾紛總量的53.1%。新型矛盾糾紛以利益沖突為特征，且涉及政策、法律、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)知識(shí)，單靠傳統(tǒng)以情感人、以理服人的調(diào)解方法難以奏效。值得注意的是，傳統(tǒng)性矛盾糾紛內(nèi)涵也發(fā)生了變化，出現(xiàn)了利益訴求的新特點(diǎn)。

表1 :昆山市傳統(tǒng)和新型社會(huì)矛盾糾紛增長(zhǎng)圖(2009 －2011)

表2 :昆山市社會(huì)矛盾糾紛類型圖(2009 －2011)

(二)性質(zhì)復(fù)雜化。一是主體多元化。傳統(tǒng)的社會(huì)矛盾糾紛多發(fā)生在個(gè)人之間，現(xiàn)在則擴(kuò)展到個(gè)人或群體與企業(yè)、基層組織、政府部門之間，還有企業(yè)與企業(yè)、基層組織和政府部門之間，有的矛盾糾紛涉及多個(gè)主體。二是群體性矛盾糾紛凸顯。近五年來，昆山群體性事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，數(shù)量不斷上升，規(guī)模不斷擴(kuò)大。三是跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的疑難復(fù)雜糾紛頻發(fā)。昆山有著來自56 個(gè)國(guó)家和地區(qū)的7000 多家外企，10 多萬(wàn)的外商和家屬，以及90 多萬(wàn)的外來務(wù)工人員，涉外、涉企糾紛一旦發(fā)生，因其不同國(guó)家和地區(qū)背景、法律和文化的差異性，調(diào)處難度也就更大。

(三)方式對(duì)抗性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以后，經(jīng)濟(jì)利益、物質(zhì)利益成為生產(chǎn)和生活的主要驅(qū)動(dòng)力，人們更加注重和追求與自己密切相關(guān)的個(gè)人利益，由利益沖突引發(fā)的矛盾糾紛，當(dāng)事人情緒容易失控，行為較為激烈。同時(shí)，昆山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，但是相對(duì)應(yīng)的一些社會(huì)服務(wù)和保障體系不能滿足群眾的需要，社會(huì)的訴求表達(dá)機(jī)制、民主參與決策機(jī)制沒有完全形成。由此引發(fā)的一些矛盾糾紛在形成初期未能得到及時(shí)有效的解決，在糾紛的演變過程中，參與者的合理性訴求與不合法的方式交織在一起，群眾的自發(fā)行為和一些別有用心的人插手利用交織在一起，社會(huì)矛盾糾紛的對(duì)抗性就增強(qiáng)，處理難度增大。有一部分矛盾糾紛當(dāng)事人甚至抱著“小鬧小解決、大鬧大解決”的錯(cuò)誤想法，為引起政府關(guān)注而采取停工停業(yè)、越級(jí)上訪、集體上訪、聚眾示威形式，以求問題的解決。此類矛盾糾紛一旦處置不及時(shí)或者化解不力，所帶來的社會(huì)影響和負(fù)面效果都是巨大的。

二、現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的主要做法

近年來，按照省、市對(duì)加強(qiáng)新時(shí)期社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的各項(xiàng)要求，昆山積極拓展社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作領(lǐng)域，加快提升調(diào)處能力建設(shè)，建立完善調(diào)處工作長(zhǎng)效機(jī)制，提升調(diào)處工作實(shí)效，使大量的社會(huì)矛盾糾紛得到及時(shí)有效的調(diào)處和化解。2011年以來，全市各級(jí)各類人民調(diào)解組織共受理矛盾糾紛20861 件，調(diào)處20861 件，調(diào)處成功20845 件，調(diào)處成功率99 %以上，防止“民轉(zhuǎn)刑”案件8 件82 人，防止群體性上訪事件123 件4726 人，為創(chuàng)新社會(huì)管理和現(xiàn)代化建設(shè)營(yíng)造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，昆山已連續(xù)5年被評(píng)為“全省社會(huì)治安安全市”，2011年，市司法局榮立司法部“集體一等功”;市人民調(diào)解委員會(huì)被評(píng)為“江蘇省優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)”;花橋鎮(zhèn)司法所榮獲“全國(guó)模范司法所”稱號(hào);10 名人民調(diào)解員被評(píng)為“蘇州市百佳人民調(diào)解員”，1 名人民調(diào)解員被評(píng)為江蘇省調(diào)解能手，花橋鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)朱全元被評(píng)為全國(guó)人民調(diào)解能手。其具體做法:

(一)拓寬網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑糾紛調(diào)處的組織保障體系。一是人民調(diào)解組織在縱橫領(lǐng)域全覆蓋。針對(duì)矛盾多發(fā)、專業(yè)性、政策性較強(qiáng)的征地拆遷、醫(yī)患糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議等新型矛盾糾紛的行業(yè)和地區(qū)，建立起消協(xié)、醫(yī)患、民族事務(wù)、房產(chǎn)物業(yè)、婚姻家庭、勞資糾紛、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等行業(yè)、專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)。加強(qiáng)以市級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)為主導(dǎo)，村(居)、企業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)為節(jié)點(diǎn)的多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋的新時(shí)期人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。目前，在全市各區(qū)鎮(zhèn)、村(社區(qū))建立人民調(diào)解委員會(huì)316個(gè)，在消費(fèi)者權(quán)益保障、醫(yī)療衛(wèi)生、民族事務(wù)、勞資糾紛等行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域建立人民調(diào)解委員會(huì)55 個(gè)。二是人民調(diào)解組織在重點(diǎn)領(lǐng)域廣延伸。針對(duì)金融危機(jī)大背景下企業(yè)勞資糾紛多發(fā)的實(shí)際情況，按照“依托工會(huì)設(shè)立外企人民調(diào)解委員會(huì)”的總思路，在全市333 家外企設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，每年調(diào)處勞動(dòng)報(bào)酬、保險(xiǎn)福利、工傷處理等方面的勞資糾紛千余起。在全市25 人以上企業(yè)中推動(dòng)建立勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解委員會(huì)。在玉山鎮(zhèn)新南社區(qū)建立“新昆山人”人民調(diào)解委員會(huì)，由女性志愿者組建“老舅媽”人民調(diào)解工作室，開發(fā)區(qū)建立永馨家園外來人口聚居地人民調(diào)解委員會(huì)等，并在全市推廣。三是人民調(diào)解組織在專業(yè)領(lǐng)域中大對(duì)接。確立“以人財(cái)物制度為保障，不虛設(shè)掛牌，切實(shí)為地方穩(wěn)定大局做實(shí)事”的總思路，積極開展訴調(diào)對(duì)接、公調(diào)對(duì)接、訪調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接等各項(xiàng)對(duì)接工作。2008年以來，全市建立的47 個(gè)駐法院(法庭)、檢察院、派出所、交通事故損害賠償和勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解工作室，全部聘請(qǐng)2 ～3 名專職人民調(diào)解員，各項(xiàng)設(shè)施和經(jīng)費(fèi)全部按照規(guī)范化要求落實(shí)，做到了“有場(chǎng)地辦事，有專人干事，有經(jīng)費(fèi)做事”。

(二)提升能力，構(gòu)筑糾紛調(diào)處的基礎(chǔ)保障體系。一是爭(zhēng)取政策支持。以《人民調(diào)解法》的頒布為契機(jī)，積極爭(zhēng)取市委、市政府重視和支持，召開全市人民調(diào)解工作會(huì)議，下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層人民調(diào)解組織建設(shè)工作意見的通知》等文件，成立昆山市人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員協(xié)會(huì)，在全市范圍內(nèi)推進(jìn)和加強(qiáng)人民調(diào)解組織和隊(duì)伍建設(shè)。二是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。自2007年起，人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、調(diào)委會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)納入市鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算，每年穩(wěn)步增加，2012年市級(jí)人民調(diào)解工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到114 萬(wàn)。制定完善《昆山市人民調(diào)解考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，建立“個(gè)案補(bǔ)貼”制度，表彰獎(jiǎng)勵(lì)人民調(diào)解工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人。三是加強(qiáng)社會(huì)宣傳。將《人民調(diào)解法》宣傳任務(wù)納入“六五”普法規(guī)劃和“法律六進(jìn)”活動(dòng)，開展“法律進(jìn)萬(wàn)家、調(diào)解找司法”、“人民調(diào)解促和諧，化解矛盾保平安”等主題宣傳活動(dòng)，大力宣傳《人民調(diào)解法》的重大意義、基本精神和主要內(nèi)容。市司法局、人民調(diào)解員協(xié)會(huì)在全市征集調(diào)解故事，出版《東方奇葩——昆山市人民調(diào)解故事選編》，編印人民調(diào)解宣傳卡片14 萬(wàn)份;運(yùn)用《法治昆山》電視欄目等載體制作專題節(jié)目15 期，以案釋法;邀請(qǐng)明星調(diào)解員——柏萬(wàn)青兩次來昆作講座，使人民調(diào)解真正走近群眾，走進(jìn)生活。

(三)整合資源，構(gòu)筑矛盾糾紛調(diào)處的合力保障體系。一是注重社會(huì)矛盾糾紛源頭預(yù)防排查。以重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民工聚居區(qū)和勞動(dòng)密集型企業(yè)中社會(huì)矛盾糾紛的排查預(yù)防工作為重點(diǎn)，做好經(jīng)常性的社會(huì)矛盾糾紛排查預(yù)防工作。2011年以來，全市各級(jí)各類人民調(diào)解組織共開展矛盾糾紛排查2268次，為企(事)業(yè)單位提供建議近百條。同時(shí)，進(jìn)一步完善昆山與上海的跨地區(qū)聯(lián)調(diào)機(jī)制和重大糾紛的化解穩(wěn)定機(jī)制。二是注重分級(jí)分類調(diào)解確保案結(jié)事了。對(duì)重大矛盾糾紛，將市鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)(調(diào)處中心)作為一線實(shí)戰(zhàn)單位，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)“包案”制，重點(diǎn)調(diào)處復(fù)雜疑難、時(shí)間跨度較大和久調(diào)未決的矛盾糾紛。村居調(diào)委會(huì)負(fù)責(zé)一般性民間糾紛的排查和調(diào)處，確保轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解工作程序規(guī)范、運(yùn)作高效、渠道暢通。針對(duì)人民調(diào)解員工作能力和水平實(shí)行分類調(diào)解。根據(jù)人民調(diào)解員的資歷、職稱和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)等情況，在第一時(shí)間內(nèi)，安排合適的人民調(diào)解員調(diào)處不同層級(jí)的矛盾糾紛。三是注重整合資源，做到“滿意調(diào)解”。努力整合各種調(diào)解資源，充分發(fā)揮人民調(diào)解在大調(diào)解機(jī)制中的基礎(chǔ)作用。以人民調(diào)解協(xié)議書的效力和履行率作為提升人民調(diào)解公信力、群眾滿意度的重要抓手，切實(shí)做到“有案必有卷，有卷必規(guī)范”。我市的人民調(diào)解協(xié)議書履行率始終保持在100%，無(wú)一件經(jīng)法院確認(rèn)無(wú)效的。

三、現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的發(fā)展方向

昆山現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作，應(yīng)該始終把握三個(gè)重點(diǎn):一是立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，全力以赴化解社會(huì)矛盾糾紛;二是立足維護(hù)群眾權(quán)益，全力以赴回應(yīng)社會(huì)關(guān)切;三是立足社會(huì)管理創(chuàng)新，全力以赴探索社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處長(zhǎng)效工作機(jī)制。要立足工作實(shí)際，深入研究社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的規(guī)律和特點(diǎn)，理順關(guān)系、細(xì)化措施、統(tǒng)籌規(guī)劃、力求實(shí)效，努力探索具有昆山特色的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作新路子。為此，應(yīng)在三個(gè)方面進(jìn)行積極有效的探索:

(一)調(diào)動(dòng)社會(huì)公共力量化解傳統(tǒng)矛盾糾紛。根據(jù)調(diào)處工作實(shí)際分析，優(yōu)化的糾紛調(diào)解機(jī)制的特征是:主體的多元化，過程的互動(dòng)性，民眾廣泛參與，這些特征都決定了糾紛調(diào)處工作需要公眾參與。因此，近年來，昆山把社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處的公眾參與放在地方政府治理視野下的公共服務(wù)層面進(jìn)行思考，找到相互的契合點(diǎn)，推動(dòng)轉(zhuǎn)型中的政府善治和地方治理績(jī)效。

主要做法:以昆山高新區(qū)為例，高新區(qū)共有人民調(diào)解組織186 個(gè)，其中鎮(zhèn)級(jí)派出的公安、交巡警、勞動(dòng)等人民調(diào)解工作室12 個(gè)，村居調(diào)委會(huì)82 個(gè)，企事業(yè)單位調(diào)委會(huì)92 個(gè)，民間調(diào)解組織35 個(gè)，聘任、招募調(diào)解信息員2057 名。2011年，鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)調(diào)處矛盾糾紛583 起，村(社區(qū))3025 起，企事業(yè)2398 起。以老黨員、老教師、老干部為志愿者骨干的“老舅媽工作室”、“心連心工作室”、“鄰里守望服務(wù)站”等民間調(diào)解組織，活躍在基層一線，積極參與人民調(diào)解。可以看出，基層公眾參與糾紛調(diào)處工作發(fā)揮了巨大的作用。

縱觀近年來全市社會(huì)公共力量參與社會(huì)矛盾糾紛化解工作，基本建成了多層次、網(wǎng)絡(luò)化的民間調(diào)解組織體系。這個(gè)體系主要由4 個(gè)方面組成:一是人民調(diào)解委員會(huì)。以市級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)為龍頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)為主導(dǎo)，村(社區(qū))、企業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，以組、小區(qū)、樓道為單位的調(diào)解小組和信息員補(bǔ)充的縱向到底的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。二是區(qū)域性調(diào)解組織。針對(duì)外來人口聚居地、集貿(mào)市場(chǎng)、大型超市、高鐵、火車站等重點(diǎn)區(qū)域，在昆山開發(fā)區(qū)永馨家園、高新區(qū)新南社區(qū)等外來人口聚居地建立“新昆山人”調(diào)委會(huì)53 個(gè)，各區(qū)鎮(zhèn)都建立農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)調(diào)委會(huì)，在大型超市、高鐵、火車站等建立“移動(dòng)調(diào)解室”、“調(diào)解窗口”70 余個(gè)，高新區(qū)還在柏廬街道建立了有涉外法官、律師和境外人員代表組成的“涉外合議庭”，積極化解境外人員的矛盾糾紛。三是社會(huì)團(tuán)體調(diào)解組織。發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、教會(huì)、臺(tái)商協(xié)會(huì)、消協(xié)會(huì)等組織的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并參與矛盾糾紛的調(diào)解。四是民間自發(fā)組織。積極發(fā)揮退休老黨員、老法官、老教師等懂法律、群眾基礎(chǔ)好、熱心做調(diào)解工作的傳統(tǒng)“娘舅”的作用，建立個(gè)人調(diào)解工作室、“老娘舅”、“老舅媽”民間調(diào)解組織。近年來，全市社會(huì)公共力量化解了全市近80%的傳統(tǒng)社會(huì)矛盾糾紛，在化解民間糾紛過程中發(fā)揮了主力軍作用。昆山現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)公共力量參與糾紛調(diào)處工作，適應(yīng)特定歷史和特定區(qū)域解決糾紛的需要，為民眾提供多種選擇的可能性，這既是調(diào)解糾紛參與機(jī)制社會(huì)化、群眾化的具體表現(xiàn)，同時(shí)也表明調(diào)解糾紛參與機(jī)制是與民間糾紛的性質(zhì)和形式相適應(yīng)的。

存在問題:一是經(jīng)費(fèi)保障力度不夠。這在一定程度制約了調(diào)解主體的積極性，最終會(huì)影響到公眾參與糾紛調(diào)解的力度和自覺性。二是管理機(jī)制缺乏。公共力量的調(diào)解組織人員構(gòu)成復(fù)雜，組織建立不規(guī)范，業(yè)務(wù)指導(dǎo)薄弱。三是調(diào)解水平低下。調(diào)解員年齡偏大和文化水平偏低的情況比較突出，調(diào)解方法簡(jiǎn)單，缺乏專業(yè)訓(xùn)練，這必然會(huì)影響調(diào)解的公正合法性和效力。

發(fā)展方向:針對(duì)社會(huì)公共力量參與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)該針對(duì)不同領(lǐng)域不同糾紛的特點(diǎn)，在以下三個(gè)方面進(jìn)行探索:一是鞏固村(社區(qū))、企業(yè)調(diào)解組織建設(shè)。要科學(xué)定位基層群眾調(diào)解組織的自治化功能，把規(guī)范村(社區(qū))調(diào)委會(huì)建設(shè)作為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的重要抓手，鎮(zhèn)財(cái)政要加大對(duì)村(社區(qū))調(diào)委會(huì)的基礎(chǔ)保障力度，引導(dǎo)和推動(dòng)基層群眾自治;鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)要發(fā)揮對(duì)村(社區(qū))、企業(yè)調(diào)委會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，提升基層調(diào)解員化解新時(shí)期民間糾紛的能力和水平;村(社區(qū))、企業(yè)調(diào)解組織要加強(qiáng)調(diào)解員選任，把思想進(jìn)步、辦事公道，在群眾中有威信，并有一定政策和法律文化知識(shí)的人充實(shí)到人民調(diào)解員隊(duì)伍。二是鼓勵(lì)新型調(diào)解組織建設(shè)。針對(duì)昆山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的多樣化復(fù)雜化的矛盾糾紛，積極探索在各個(gè)領(lǐng)域建立自治性的調(diào)解組織，如加大外來人口聚居地調(diào)委會(huì)、外企調(diào)委會(huì)、協(xié)會(huì)調(diào)委會(huì)建設(shè)力度。司法行政部門作為人民調(diào)解的業(yè)務(wù)主管部門，應(yīng)及時(shí)對(duì)這些新型調(diào)解組織的建立和工作開展進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)建設(shè)。三是發(fā)展職業(yè)人民調(diào)解員隊(duì)伍。我們既要發(fā)揮好現(xiàn)有“老娘舅”在調(diào)解民間糾紛中的積極作用，同時(shí)要大力推進(jìn)人民調(diào)解員的專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程，不斷優(yōu)化人民調(diào)解員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)人民調(diào)解工作的發(fā)展后勁。

(二)整合部門力量化解專業(yè)領(lǐng)域的矛盾糾紛。從2003年開始，立足昆山實(shí)際，探索建立了社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制，即由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)處中心具體運(yùn)作、職能部門各負(fù)其責(zé)、社會(huì)各方共同參與，整合資源、整體聯(lián)動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、控制、調(diào)處各類社會(huì)矛盾糾紛的工作機(jī)制?！按笳{(diào)解”機(jī)制的核心是整合調(diào)解資源特別是部門調(diào)解力量進(jìn)行及時(shí)有效的糾紛調(diào)處，這是應(yīng)對(duì)新型社會(huì)矛盾、疑難復(fù)雜矛盾多發(fā)的實(shí)際而建立的糾紛調(diào)處新機(jī)制。

主要做法:一是依托市鎮(zhèn)兩級(jí)調(diào)處中心，整合綜治、司法所、派出所、法庭和相關(guān)職能部門，分管的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，依托司法所，實(shí)行對(duì)社會(huì)矛盾糾紛統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口辦理、依法調(diào)處、限期辦結(jié)。賦予調(diào)處服務(wù)中心直接調(diào)處重大矛盾糾紛及分流指派權(quán)、協(xié)調(diào)調(diào)度權(quán)、檢查督辦權(quán)、責(zé)任追究建議權(quán)等職權(quán)，著力增強(qiáng)“大調(diào)解”機(jī)制的整體合力。二是依托部門力量建立行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織。2008年以來，昆山建立行業(yè)調(diào)處機(jī)構(gòu)60 個(gè)，涉及醫(yī)患、勞資、房屋征收、交通事故、環(huán)保、消費(fèi)維權(quán)、價(jià)格糾紛、教育等諸多民生領(lǐng)域，初步形成了各具特色的有效化解各類社會(huì)矛盾糾紛的組織體系。2011年，昆山各行業(yè)調(diào)委會(huì)調(diào)解組織累計(jì)調(diào)處醫(yī)患糾紛151 件，勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛2249 件，房屋宅基地糾紛299 件，環(huán)境污染糾紛187 件，消費(fèi)糾紛352 件，其中疑難復(fù)雜糾紛1485 件，涉及人數(shù)5456 人，兌付理賠8917 萬(wàn)元。三是依托人民調(diào)解工作室建立專業(yè)調(diào)解組織。2008年以來，按照“訴調(diào)對(duì)接”、“公調(diào)對(duì)接”、“檢調(diào)對(duì)接”和“訪調(diào)對(duì)接”的工作要求，建立駐法院(法庭)、檢察院、派出所、交通事故損害賠償和勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解工作室47 個(gè)。

通過幾年的努力，昆山行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織在化解領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、群眾關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)矛盾糾紛中的作用不斷彰顯，能力和水平不斷提升，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人和群體越級(jí)上訪人員與批次減少，矛盾糾紛化解在基層和訴外調(diào)解增多，成功調(diào)處矛盾糾紛的能力、人民調(diào)解的社會(huì)公信力、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的保障作用不斷提升的“一減二增三提升”的良好效果。

存在問題:一是化解社會(huì)矛盾糾紛的組織網(wǎng)絡(luò)還不夠完善。很多行業(yè)、企事業(yè)單位的調(diào)解組織還沒有建立，專業(yè)性調(diào)解組織發(fā)展速度緩慢，適應(yīng)不同領(lǐng)域社會(huì)矛盾糾紛的多元化調(diào)解組織工作網(wǎng)絡(luò)還沒有完全形成。二是社會(huì)矛盾糾紛的信息預(yù)警機(jī)制還不夠健全。還存在著“重調(diào)解，輕排查”的普遍現(xiàn)象，社會(huì)矛盾糾紛信息預(yù)警、排查、分析工作仍然薄弱。三是部門責(zé)任和考核工作還不能完全落實(shí)。目前，昆山已經(jīng)將矛盾糾紛調(diào)處工作納入對(duì)各區(qū)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核目標(biāo)體系之中，但是對(duì)全市各部門的矛盾糾紛考核評(píng)價(jià)體系還未建立，這給落實(shí)責(zé)任和加強(qiáng)考核工作帶來難度。少數(shù)行政部門注重行政執(zhí)法，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的處置和調(diào)解不夠重視，行政調(diào)解制度在一些部門沒有得到充分實(shí)施，考核機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制還需強(qiáng)化。四是社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處服務(wù)中心工作運(yùn)行機(jī)制還需加強(qiáng)。市調(diào)處服務(wù)中心的專職工作人員較少，社會(huì)矛盾糾紛的接待受理、分流指派、協(xié)調(diào)調(diào)度、督辦指導(dǎo)和重大矛盾糾紛直接調(diào)處權(quán)等職權(quán)還沒有完全落實(shí)到位，直接影響了其作用的發(fā)揮。五是對(duì)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作的宣傳還不到位。

發(fā)展方向:一是強(qiáng)化對(duì)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。將社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處工作納入到全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考核體系中，納入全市平安創(chuàng)建和社會(huì)治安綜合治理考核內(nèi)容，積極爭(zhēng)取將社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作考核納入到全市效率效能考核體系中，進(jìn)一步提高區(qū)鎮(zhèn)、部門對(duì)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的重視和支持，努力使社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作由部門責(zé)任上升為黨委政府責(zé)任，努力為社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作健康發(fā)展創(chuàng)造良好政策環(huán)境。二要指導(dǎo)做好矛盾糾紛排查預(yù)警和應(yīng)急工作。進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)矛盾糾紛源頭治理，變事后處理為事前化解，變被動(dòng)調(diào)處為主動(dòng)預(yù)防。健全完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，確保突發(fā)事件掌控得住、處置的好。三要進(jìn)一步抓好重大社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處工作。重大社會(huì)矛盾糾紛，特別是群體性事件，雖然數(shù)量較少，但社會(huì)影響大、調(diào)解難度高，牽涉黨政領(lǐng)導(dǎo)精力也較多，是調(diào)解工作的重點(diǎn)。要從事前、事中、事后三個(gè)方面，全面提高對(duì)重大矛盾糾紛的管控能力。

(三)積極探索政府購(gòu)買服務(wù)形式化解重大疑難糾紛。近年來，昆山積極探索以政府購(gòu)買服務(wù)的形式，推動(dòng)職業(yè)人民調(diào)解員建設(shè)，在全省率先形成了完整的人民調(diào)解員職業(yè)化體系，即:獲得人事部門認(rèn)可，將人民調(diào)解員確立為社會(huì)公益性崗位，在矛盾多發(fā)所在地的調(diào)解組織或人民調(diào)解工作室，向社會(huì)公開招聘職業(yè)人民調(diào)解員，并建立薪酬保障、職業(yè)準(zhǔn)入、培訓(xùn)考核、名冊(cè)備案、職稱管理等職業(yè)化管理機(jī)制，促使人民調(diào)解成為一個(gè)社會(huì)行業(yè)，從而不斷增加社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的發(fā)展后勁。

主要做法:一是作為社會(huì)公益性崗位招聘職業(yè)人民調(diào)解員。2008年以來，我市首先確立“在專業(yè)性人民調(diào)解組織中聘請(qǐng)職業(yè)人民調(diào)解員”的總思路，確定職業(yè)人民調(diào)解員的崗位要求，作為社會(huì)公益性崗位，與人社局聯(lián)合，向全社會(huì)公開招聘職業(yè)人民調(diào)解員，把人民調(diào)解作為社會(huì)行業(yè)，把人民調(diào)解員作為社會(huì)職業(yè)來培育。經(jīng)過筆試、面試、政審，培訓(xùn)后正式上崗，同時(shí)建立職業(yè)人民調(diào)解員的工資待遇制度，按照勞動(dòng)人事法規(guī)簽訂用工合同、確定報(bào)酬、辦理保險(xiǎn)。到目前為止，由社會(huì)公開招聘的職業(yè)人民調(diào)解員已經(jīng)達(dá)到206名，全部達(dá)到法律專業(yè)?？埔陨蠈W(xué)歷，平均年齡35 歲，這支僅占全市調(diào)解員6%的職業(yè)調(diào)解員每年調(diào)處矛盾糾紛數(shù)占到40%，他們以工作實(shí)績(jī)和職業(yè)素養(yǎng)得到了相關(guān)單位和行業(yè)的認(rèn)可。二是加大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”力度形成良好競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2007年，制定出臺(tái)《昆山人民調(diào)解工作考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，突出市鎮(zhèn)兩級(jí)，分層次考核獎(jiǎng)勵(lì)，將全市各級(jí)各類調(diào)委會(huì)包括專業(yè)性人民調(diào)解組織全部納入考核體系，按調(diào)解糾紛的數(shù)量、質(zhì)量、糾紛的難易程度、社會(huì)影響大小及調(diào)解規(guī)范化程度進(jìn)行“以案定補(bǔ)”，還設(shè)立單項(xiàng)“重大矛盾糾紛調(diào)處獎(jiǎng)”。2011年，對(duì)全市1619 個(gè)人民調(diào)解協(xié)議書進(jìn)行了12 萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，占到全市獎(jiǎng)勵(lì)總額80%。我們對(duì)專職人民調(diào)解員的薪酬設(shè)立了工資和考核獎(jiǎng)兩個(gè)部分，根據(jù)平時(shí)抽查和年終對(duì)專職人民調(diào)解員的考核評(píng)定情況，確定考核獎(jiǎng)的發(fā)放數(shù)額。每?jī)赡觊_展人民調(diào)解和防激化工作表彰，評(píng)選人民調(diào)解先進(jìn)個(gè)人和集體。三是形成長(zhǎng)效管理機(jī)制增強(qiáng)人民調(diào)解發(fā)展后勁。市司法局與人社局聯(lián)合制定出臺(tái)《昆山市人民調(diào)解員職稱資格評(píng)審辦法》(試行)，將人民調(diào)解員分為四個(gè)職稱資格:調(diào)解員、助理調(diào)解師、調(diào)解師、高級(jí)調(diào)解師。目前職稱評(píng)定工作已經(jīng)在蘇州推開。2010年出臺(tái)了《昆山市助理調(diào)解師管理辦法》。同時(shí)，建立起薪酬保障、職業(yè)準(zhǔn)入、培訓(xùn)考核等職業(yè)化管理機(jī)制。職業(yè)化人民調(diào)解機(jī)制推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解員的分級(jí)分類管理和“個(gè)案聯(lián)調(diào)”。

存在問題:目前，昆山職業(yè)人民調(diào)解員主要分布在鎮(zhèn)、矛盾多發(fā)的村(社區(qū))和專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織，主要從事重大疑難復(fù)雜社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)處，調(diào)處工作責(zé)任重，壓力大，而公益性崗位的收入還是較低的。近年來，職業(yè)人民調(diào)解員隊(duì)伍出現(xiàn)了“活重薪低，留不住人”的局面。

發(fā)展方向:昆山人民調(diào)解員職業(yè)化進(jìn)程走在了全省前列，但這是一項(xiàng)全新的工作，是對(duì)傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制的突破和創(chuàng)新，沒有任何現(xiàn)成的政策、經(jīng)驗(yàn)可以依據(jù)和參照，遇到的困難也就更多。但是堅(jiān)定不移地推動(dòng)人民調(diào)解員的職業(yè)化進(jìn)程是社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作的發(fā)展方向。今后應(yīng)在三個(gè)方面進(jìn)行積極探索:一是進(jìn)一步加大職業(yè)人民調(diào)解員的保障體系建設(shè)。以職業(yè)人民調(diào)解員的調(diào)處工作實(shí)績(jī)，贏得市委、市政府關(guān)心和認(rèn)可，積極爭(zhēng)取財(cái)政支持，進(jìn)一步提高職業(yè)人民調(diào)解員的薪資待遇，穩(wěn)定調(diào)解員隊(duì)伍。加大“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”力度，研究和完善個(gè)案補(bǔ)貼、卷宗考核評(píng)定、重大疑難復(fù)雜案件調(diào)處工作獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，在提升職業(yè)人民調(diào)解員收入待遇的同時(shí)，提升調(diào)解的能力和水平。二是提升人民調(diào)解員的社會(huì)認(rèn)可度。要在全體人民調(diào)解員隊(duì)伍中加大調(diào)解文化的滲透力和職業(yè)榮譽(yù)感的培育，讓人民調(diào)解員認(rèn)識(shí)到從事這項(xiàng)工作，既能發(fā)揮自己法律專業(yè)的特長(zhǎng)，更是承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、維護(hù)群眾合法權(quán)益的光榮使命。同時(shí)，要大力宣傳人民調(diào)解工作和人民調(diào)解員典型，提升全社會(huì)對(duì)調(diào)解工作的肯定和尊重，提升人民調(diào)解員的職業(yè)歸宿感和認(rèn)可度。三是研究制定激勵(lì)性政策制度。可以和人社部門共同出臺(tái)激勵(lì)政策，如在人民調(diào)解崗位上工作滿一定年限、表現(xiàn)良好的，在相關(guān)部門招工時(shí)同等條件下優(yōu)先考慮等，激勵(lì)職業(yè)人民調(diào)解員在崗位上奮發(fā)工作。