“一國兩制”背景下的粵港澳社會融合研究*

謝寶劍

隨著“一國兩制”在香港和澳門的成功實施，香港、澳門回歸以來，中央政府充分發(fā)揮“一國兩制”制度的優(yōu)越性，制定了得力的措施，支持港澳發(fā)展，香港、澳門在櫛風沐雨中保持持續(xù)繁榮穩(wěn)定?；浉?、粵澳地緣相近、人緣相親、文化同源，三地合作歷史悠久，成果豐碩?！耙粐鴥芍啤睂嵤┮院螅浉?、粵澳合作更是呈現全方位、多領域、高層次的特征，特別是合作領域上從改革開放初期的經貿合作擴展到經濟、社會和文化等多個領域，合作層面上從過去的民間合作上升到政府間制度化合作。隨著粵港澳三地發(fā)展差距的縮小和區(qū)域合作水平的不斷提高，三地人員往來日益頻繁，在三地交叉生活的市民人數不斷增加，加之不少港澳同胞來自廣東，因此三地社會融合的趨勢日益明顯。但是，當前三地社會政策銜接和社會資源整合還存在不少壁壘，亟待研究解決。本文在對粵港澳社會融合的狀況與問題具體分析的基礎上，提出社會融合的相關機制，對解決粵港澳三地的民生問題、共建粵港澳優(yōu)質生活圈具有重要意義。

一、推進粵港澳社會融合的意義分析

社會融合(social inclusion)作為一個社會政策概念，起源于歐洲學者對社會排斥(social exclusion)的研究。隨著社會排斥研究的深入和反社會排斥計劃及行動的實踐，20世紀末至21世紀初，社會融合概念逐漸被學者和政府廣泛使用。目前，學術界尚未對社會融合的涵義形成統(tǒng)一的意見?？傮w而言，關于社會融合的下列觀點得到更多社會融合研究者的贊同:(1)融合不是靜態(tài)的事情，它是一個對現狀一直進行挑戰(zhàn)的動態(tài)過程;(2)社會融合既是目的，同時也是手段;(3)沒有人可以通過強制力量達到社會融合，社會融合不僅是制度性的，同時也是主觀性的;(4)社會融合是多維度的，包括經濟融合、政治融合、社會融合、制度融合、文化融合以及心理融合;(5)社會融合是多層面的，既有全國范圍的社會融合和城市范圍的社會融合，又有跨國家的區(qū)域社會融合，既有宏觀層面的社會融合和中觀層面的社會融合，也有微觀層面的社會融合①嘎日達、黃匡時:《西方社會融合概念探析及其啟發(fā)》，《國外社會科學》2009年第2期，第23頁。。本文所探討的粵港澳社會融合問題主要是粵港、粵澳的社會政策銜接問題造成港澳同胞在內地的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及工作生活的相關問題，并由此產生其他上述內容的融合問題。推動粵港澳社會融合，其重要意義在如下幾個方面:

(一)解決港澳民生福利問題，保持港澳地區(qū)持續(xù)繁榮穩(wěn)定

民生福利是建設和諧社會的核心議題，事關港澳地區(qū)的持續(xù)繁榮穩(wěn)定。深圳、香港兩座城市僅隔一水之遙，越來越多的人選擇了生活在深圳、工作在香港的“雙城”生活，由此產生了子女教育等社會民生問題。深港密切合作，在上級部門的支持下興辦港人子弟學校，解決了大量深港人子弟的教育問題。2009—2010年度，香港到深圳學校就讀的跨境學童人數就達到6869人。再如珠澳的養(yǎng)老問題，在澳門寸土寸金的地方，政府對于大規(guī)模興建養(yǎng)老機構有心無力，由于地緣鄰近、語言相通、價格優(yōu)惠，從上世紀90年代起，越來越多的澳門人選擇在珠海養(yǎng)老。據珠海市民政局的不完全統(tǒng)計，全市5家民營養(yǎng)老機構近400個床位，其中約六成都是澳門老人。在珠澳同城化進程中，澳門居民越來越多地在珠海居住。廣東興辦港澳子弟教育機構，承接港澳的社會福利服務轉移，有效地解決了港澳發(fā)展中棘手的民生問題。

(二)促進粵港澳更緊密合作，提升粵港澳合作水平

針對粵港澳合作中“重經濟、輕社會”的現象，粵港澳三地形成了共識，努力增強民生事務的合作。香港政府提供的資料顯示，現在珠三角的港資企業(yè)約有3萬家，龐大的產業(yè)鏈，對廣東的經濟民生有著重要影響②廣東省人民政府港澳事務辦公室:《粵港合作聯(lián)席會議第十次會議資料》，2008年8月3日。。粵港民生事務合作有不少內容是CEPA補充協(xié)議中服務業(yè)的有關內容;同時，粵港、粵澳合作框架協(xié)議也對社會民生領域作了明確的規(guī)定?！痘浉酆献骺蚣軈f(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》規(guī)定建立粵港澳社會保障交流合作機制，研究解決兩地跨境工作、生活人員的社會保障銜接問題以及醫(yī)療、教育和民間合作等具體內容。推進三地社會融合是落實這些協(xié)議的具體措施和要求。

(三)增強港澳同胞的國家認同，實現港澳人心回歸

社會認同是國家(區(qū)域)認同的存在基礎，這一點已經在歐洲一體化發(fā)展中得到充分證明?！啊畾W洲社會模式’這個概念是歐盟對其成員國社會模式‘共性’的一種概括”，“在從社會層面上強化歐洲認同的過程中，‘歐洲社會模式現代化’起到了價值整合的作用”③馬勝利、鄺楊主編:《歐洲認同研究》，北京:社會科學文獻出版社，2008年，第107—108頁。。歐洲通過成員國社會政策的銜接有效推動了社會融合，強化了歐洲認同。香港回歸后在櫛風沐雨中發(fā)展，保持了持續(xù)繁榮和社會穩(wěn)定，澳門經濟快速發(fā)展、社會繁榮穩(wěn)定，這些都是“一國兩制”實踐取得的豐碩成果，驗證了“一國兩制”偉大構想的可行性和強大的生命力。在“一國”的范疇內，港澳的長期繁榮穩(wěn)定已經成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。廣東在社會發(fā)展上，向港澳學習，為港澳服務，不但讓港澳同胞深切地感受到內地經濟的高速發(fā)展，也使其對內地社會進步和發(fā)展高度認同，推動了三地跨境流動人口的社會適應。有研究表明，粵港兩地跨境流動人口的社會適應主要通過三種方式來表達④黎熙元:《流動性:香港與內地之間人口跨境流動的社會學意義》，《北方民族大學學報》哲學社會科學版2011年第1期。:一是通過頻繁的往返以滿足公共服務需求;二是通過原居地的親友網絡或移居地的移民網絡來適應移居地的生活問題;三是通過頻繁往返和家人團聚來消減遷移地社交不足帶來的孤獨。老人在內地養(yǎng)老，子女在內地入學，可以帶動諸多港澳同胞對祖國社會進步和“一國兩制”制度優(yōu)勢更為深入的了解，形成港澳同胞對祖國的文化認同、社會認同和制度認同，促進港澳人心回歸。

(四)完善廣東社會福利制度，提升社會管理服務水平

港澳地區(qū)經過多年的發(fā)展，社會福利制度較為完善，社會管理服務的經驗豐富，社會工作機制健全。香港的社會福利管理體制可以分為兩類:一類是直接管理，即與法律關系緊密的感化和社會救濟兩項工作由政府直接管理的機構承擔;另一類是間接管理，即大量為家庭、兒童及青少年、老年人、殘疾人、社區(qū)服務的工作是通過非政府的福利機構管理，由眾多服務單位承擔的。間接管理模式充分體現了社會福利社會化的客觀要求①藍慶新:《香港社會福利制度研究及啟示》，《亞太經濟》2006年第2期。。澳門政府按照特區(qū)法律規(guī)定，通過經濟援助、社會服務及對各類社會服務機構的資助，推動了社會福利服務事業(yè)的發(fā)展，逐步形成了以社會保險、社會保障、社會援助為主體內容的比較健全的社會福利服務體系，為本澳居民編織了廣覆蓋、高水平的福利服務保障網絡②江治強:《澳門社會福利服務體系及特點》，《社會福利》2011年第4期。。目前廣東正在全面推進社會管理服務創(chuàng)新，通過社會融合，廣東可以更好地學習港澳地區(qū)先進的社會管理服務經驗，完善社會福利制度，進一步加強三方在社會服務方面的交流合作，提高廣東社會服務水平，為建設幸福廣東做出積極貢獻。

二、當前粵港澳社會融合的現狀

(一)港澳同胞內地提供和購買社會福利服務

為了讓香港的安老服務提供者，特別是非政府機構，更彈性地在內地獨資營運安老服務，香港政府與內地于2007年6月簽訂了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》補充協(xié)議四，將安老服務納入開放領域，進一步放寬香港服務提供者在內地營運的條件。有關的措施以廣東省為試點，允許香港服務提供者以獨資民辦非企業(yè)單位形式營辦養(yǎng)老機構，提供養(yǎng)老服務，共同促進粵港兩地社會福利事業(yè)發(fā)展③《港人來莞養(yǎng)老:機構養(yǎng)老制度“西學東漸”》，《東莞時報》2009年8月6日，第A6版。。粵港合作聯(lián)席會議第十次會議結束后，根據會議雙方達成的共識，粵港雙方共同簽訂《粵港社會福利合作安排》。該協(xié)議規(guī)定明確了CEPA補充協(xié)議四的上述內容，還規(guī)定增進兩地政府在社會福利事務上的經驗交流、培訓與合作，開展粵港社會福利合作對策調研④粵港社會福利合作專責小組:《粵港社會福利合作安排》，2007年8月3日。。2007年8月，廣東省民政廳與香港特別行政區(qū)政府勞工及福利局成立了“粵港社會福利合作專責小組”，通過政府層面，加強粵港兩地社會福利合作，上述開放措施已于2008年1月1日起實施。CEPA補充協(xié)議五更是明確港澳資本可以進入內地投資福利院、養(yǎng)老院等行業(yè)。

《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》規(guī)定:支持港澳服務提供者到廣東舉辦養(yǎng)老、殘疾人等社會福利機構，廣東提供與內地民辦社會福利機構同等政策，港澳則進一步完善在廣東生活的港澳居民的社會福利政策。廣東省已將港澳申辦人舉辦殘疾人福利機構的審批權下放到了廣州市，但目前尚無香港申請者申辦。廣州市民政局2009年12月底出臺了《港澳服務提供者在廣州市以獨資民辦非企業(yè)單位形式申辦養(yǎng)老機構和殘疾人福利機構審批管理辦法》，進一步細化了申請規(guī)則，其中規(guī)定“養(yǎng)老機構開辦經費應當符合每張床位不低于8000元人民幣”，“養(yǎng)老機構中直接服務于服務對象的工作人員與生活能自理服務對象的比例不得小于1比10，與生活不能自理服務對象的比例不得小于1比5”⑤任珊珊:《港人在粵就醫(yī)將享同等待遇》，《廣州日報》2010年4月8日，第A9版。。

(二)港澳子弟內地入學與興辦子弟學校

隨著珠、澳同城化的推進，珠海整體教育水平的提升，近年來澳門到珠海讀書的中小學“跨境生”數量有增加趨勢。截至2009年，已達649人，其中入讀小學385人，初中168人，高中96人。拱北毗鄰澳門，跨境生相對集中，現開有2—6年級五個國際班100余人，澳門籍孩子占了一半以上。為方便孩子接受教育，這類澳門移民大多在拱北以及周邊置業(yè)，這些學生大多隨父母移民澳門。珠、澳兩地具有共同的文化秉性，兩地共融已經讓越來越多澳門家長認識到內地教育的優(yōu)勢，將來珠澳跨境就讀的生源數量仍會增加。

深圳跨境學童問題，早已引起深、港兩地政府的重視。近年來，深圳市、區(qū)兩級政協(xié)會議上幾乎都有政協(xié)委員提交相關提案。2008年，深圳市政府在回復政協(xié)當年的一號提案時，提出要與香港教育局積極探討在深圳公辦學校試點開設港人子弟班的問題。2008年以來，深、港教育局高層就解決跨境兒童就讀問題，先后進行了4次專題會談。2009年，深、港雙方教育主管部門簽訂了《深圳學校試辦港人子弟班合作協(xié)議》，在深圳增加了3家民辦學校作為港人子弟班的試點。繼深圳羅湖港人子弟學校及深圳東方香港人子弟學校之后，深圳市教育局又批準了3所學校試辦港人子弟班的申請，包括北大附中深圳南山分校、深圳清華實驗學校和耀華實驗學校。至此，深圳已經有5所港人子弟班可直接參加香港“中一派位”，升讀香港的中學①葉明華:《政協(xié)委員建議在深增設港人子弟學?！?，《南方日報》2010年1月28日。。2008年7月，深、港雙方就已經同意以深圳羅湖港人子弟學校及深圳東方香港人子弟學校為試點學校，試行參加2008—2010年度香港中學學位分配辦法，這兩所小學2009—2010學年符合資格的小六學生可獲派中一學位，在2010年9月升讀香港的中學②付可、石秋菊:《深港互為旅游中途站》，《南方都市報》2009年12月1日，第AⅡ06—07版。。目前，香港到深圳就讀的跨境學童人數已從2001—2002年度的3490人，激增至2009—2010年度的6869人③梁兆基:《關于在深圳增設港人學校的提案》，2010年1月27日。。

高等教育方面，教育部已經公布《2012年內地部分高校免試招收香港學生辦法(試行)》。該文件規(guī)定2012年對香港學生豁免港澳臺聯(lián)招考試，內地部分高?？梢罁愀壑袑W文憑考試成績擇優(yōu)錄取香港學生。各高校可根據考生報考材料組織面試形式的復試，除個別特殊專業(yè)需進行專業(yè)加試外，不再進行其他筆試。內地高校招收香港學生不占學校當年招生計劃名額。學生畢業(yè)后，原則上應返回原居住地就業(yè)生活④中華人民共和國教育部:《教育部關于做好2012年內地部分高校免試招收香港學生工作的通知》(教港澳臺函［2011］72號)，2011年11月16日。。這一舉措充分反映了中央政府對香港的關心和支持，幫助特區(qū)政府緩解升學壓力，有力促進了粵港的社會融合。

(三)港澳同胞內地提供和購買醫(yī)療服務

為進一步加強深、港醫(yī)療合作，規(guī)范深、港兩地病人轉診工作，香港醫(yī)管局與深圳市衛(wèi)生和人口計劃生育委員會2008年12月30日在深圳正式簽署為期5年的《香港病人轉介合作項目協(xié)議》，為在深圳住院、情況穩(wěn)定并自愿參與的港人提供病歷轉介服務，方便港人患者繼續(xù)回港就醫(yī)。2010年通過救護車返港就醫(yī)的港人達6000人次，目前在深居住的港人約有7萬余人，每天從深圳前往香港北區(qū)醫(yī)院就診的港人約30人⑤任珊珊:《港人在粵就醫(yī)將享同等待遇》，《廣州日報》2010年4月8日，第A9版。。預計今后每年將有逾萬港人受惠于跨境轉診協(xié)議。深、港兩地醫(yī)院簽署轉診協(xié)議后，兩地醫(yī)生之間能直接取得聯(lián)系，共享患者病歷，充分掌握患者病情，為患者提供及時有效的治療，香港醫(yī)生也能借此機會加深對大陸的醫(yī)療技術及管理制度的了解。為充分掌握病人在醫(yī)院的診斷、進度、接受的診治及相關護理的情況，深、港兩地還將提供24小時緊急聯(lián)絡電話。深圳一些醫(yī)院已特別開通了專門撥打香港電話的直線，并計劃2011年內新增擁有兩地牌照的跨境救護車⑥中評社:《港深醫(yī)院試推行定點轉診 料年惠逾萬人》，http://gb:chinareviewnews:com/crn－webapp/doc/docDetailCNML:jsp?coluid=7＆kindid=0＆docid= 101645554，2011—03—31。。香港醫(yī)管局正在和廣東省衛(wèi)生廳研究，在廣東部分定點醫(yī)院開設試點?？?，為住在廣東省的香港居民提供服務，按照香港的收費，享受醫(yī)管局的補貼。

廣東獲得衛(wèi)生部正式批復，允許香港醫(yī)生在本省范圍內試行多點執(zhí)業(yè)。申請者需為具有香港合法行醫(yī)資格，申請在廣東短期行醫(yī)的香港永久性居民，或持內地“醫(yī)師資格證書”、“醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書”的香港居民。截止2010年3月，香港服務提供者在廣東設立并已領取《設置醫(yī)療機構批準書》的診所、門診部共6家。進一步開放醫(yī)療服務市場后，在粵工作、經商、學習和居住的港人以及廣東居民可享受港式醫(yī)療技術和服務。據姚志彬介紹，深圳政府將投入20億元建設一家由香港團隊管理、按照香港模式運營的公立醫(yī)院①任珊珊:《港人在粵就醫(yī)將享同等待遇》，《廣州日報》2010年4月8日，第A9版。。根據《框架協(xié)議》規(guī)定，為方便在粵港人尋求緊急醫(yī)療救助，廣東自1996年起與中國太平保險(香港)有限公司簽訂協(xié)議，開展港人在粵意外急救醫(yī)療保險工作?！犊蚣軈f(xié)議》規(guī)定，完善雙方居民的轉診安排，廣東對香港居民在粵就醫(yī)實行同等待遇，通過醫(yī)療保險公司提供意外急救醫(yī)療保險服務②任珊珊:《港人在粵就醫(yī)將享同等待遇》，《廣州日報》2010年4月8日，第A9版。。

此外，隨著香港居民在廣東工作、置業(yè)、居住和旅游的人數日益增加，他們在工作、生活中可能會遇到一些困難或需要尋求協(xié)助解決的問題。香港工會聯(lián)合會與廣州市、深圳市及東莞市三地市總工會于2004年8月簽署《合辦咨詢服務中心意向協(xié)議》，與上述三地合辦咨詢服務中心，其主要職能為:一是為香港居民在內地的合法活動提供生活、法律、工作、投資、教育等各方面的咨詢;二是為香港居民在內地的合法活動提供各種具體的指導和指引;三是為香港居民在內地的合法活動提供各種應急性的援助，以減低香港人在內地遇事時的不安及彷徨。該機構成為兩地工會合作的新起點，有力地推動了社會融合③梁錦江、羅瑞雄:《全國首家專門為香港居民服務的機構在廣州成立》，國際在線新聞中心:http://gb:cri:cn/3821/2004/08/26/81@ 280653:htm;香港工會聯(lián)合會內地咨詢服務中心簡介:http://www:ftu:org:hk/mainland/center/center_index:htm。廣州工聯(lián)咨詢服務中心成立兩年多就處理超過7000宗個案，發(fā)揮著服務港人的重要作用。這些個案涉及房地產、個人身份證明、經濟及勞資糾紛、協(xié)助流落失蹤港人回港、安排急病港人回港就醫(yī)等方面④夏天:《廣州外鄉(xiāng)人——香港人:“南風窗”同聲同氣總關情》，《羊城晚報》2007年2月9日，第A7版。。

三、當前粵港澳社會融合的問題及原因

(一)利益共享機制尚未完善

當前，粵港澳三地作為具有各自利益的區(qū)域主體，在社會融合方面的利益機制尚未完全理順。由于深圳醫(yī)療花費香港較低，深圳方面有意吸引資金開辦港人就醫(yī)定點醫(yī)院，一些在深投資的港人也看好這個市場，深、港兩地金融結算方面也不存在障礙。然而，香港方面考慮到居民醫(yī)療是一個很大的市場，擔心醫(yī)療行業(yè)受影響，從而影響稅收，一直未明確表態(tài)。另外，深、港醫(yī)療服務水平的差異，令香港的保險機構也不認可深圳醫(yī)院資質，在港購買的商業(yè)醫(yī)療保險無法兌現。居住在廣東的絕大多數香港同胞定期或不定期往返深、港看病求醫(yī)，僅有小病在深治療，因為香港居民在深圳看病不能享受香港的醫(yī)療保險福利。在深港人因此希望在內地有就醫(yī)定點醫(yī)院，也希望香港保險機構能認可內地醫(yī)院。教育方面，由于深圳的香港人子弟學校國際班收費標準比香港公立學校高，很多在深港人的子弟因為教育而成了雙棲人，他們早上經過口岸到香港上學，晚上近回深圳。此外，由于特區(qū)政府堅持“福利不可攜”的政策，對不少依賴“生果金”(高齡津貼)在內地生活的港澳長者須每半年回港向社會福利署報到或者回澳門居住一段時間，造成極大不便。

(二)制度壁壘尚未完全突破

盡管中央政府與香港、澳門特區(qū)政府簽署了CEPA協(xié)議和系列補充協(xié)議，同時廣東省政府與香港、澳門特區(qū)政府也簽署了《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》，但是，粵港澳社會福利和社會服務領域的“大門開小門不開”的局面尚未完全改變。例如，港人要在粵開辦全資醫(yī)院，尚需多個部委“放權”才行?！痘浉酆献骺蚣軈f(xié)議》簽署后，廣東設立兩地居民轉診合作試點醫(yī)院，并將在全國率先試點開放香港醫(yī)師在本省地域內多點執(zhí)業(yè)。不過，港人在粵開辦全資醫(yī)院，則需多個部委“放權”后才能實行①任珊珊:《港人在粵就醫(yī)將享同等待遇》，《廣州日報》2010年4月8日，第A9版。?！吨腥A人民共和國中外合作辦學條例》從2003年9月1日起實施，它對中外合作辦學依法進行起到了積極的推動作用，但隨著形勢的快速發(fā)展，也顯示出不少不適應的地方?；浉郯慕逃献鞣矫?，廣東多家高校與港澳高校聯(lián)姻，廣東甚至準備原汁原味地引進境外高校辦學，提升高等教育的國際化水平，但是開展過程中遇到不少審批難題。教育部近期成立了中外合作辦學機構審批領導小組和專家委員會，拿出前所未有的決心和勇氣，來靈活應對實際情況，相信不久的將來審批環(huán)境有所改善。

(三)社會政策尚有制度落差

“落差”原指由于河床高度的變化所產生的水位的差數，常用來比喻對比中的差距或差異。將“落差”的概念移植到制度分析中，指的是同一類型的不同制度之間存在較大的差異。廣東與港澳的社會福利制度就是如此。當前，港澳地區(qū)經過多年的發(fā)展，已建立完善的福利服務制度和架構。社會福利署作為統(tǒng)一管理社會福利工作的政府職能機構制訂統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和政策，對社會福利機構實現統(tǒng)一管理和對福利費用統(tǒng)籌使用，多渠道籌集福利經費，多主體提供社會福利服務，社會福利服務的專業(yè)化程度高。廣東的社會福利制度尚不完善，廣州社情民意研究中心2011年公布的一項民調結果顯示:“廣東省內低收入人群養(yǎng)老覆蓋缺失，僅有52%的低收入人群表示參加了‘政府提供’的養(yǎng)老保險，明顯低于其他收入人群的參保比例。調查還顯示，非廣州本地戶口人群比廣州本地戶口人群更傾向于選擇‘多繳費，高保障’。中低收入水平以上的受訪人群參加政府提供養(yǎng)老保險的比例均在七成以上，而低收入人群僅為52%，有46%的低收入受訪者表示沒有參加養(yǎng)老保險。中高收入受訪者參加政府提供養(yǎng)老保險的比例最高，達到85%。”②王文俊、周鵬:《低收入者養(yǎng)老保障缺失——2011年廣東省養(yǎng)老保障城鎮(zhèn)居民評價民調報告之四》，廣州社情民意研究中心，2011年9月9日。目前，引入香港資本在廣東辦的福利機構，一方面受到港澳居民“醫(yī)療不可攜”的政策影響，港澳同胞入住的數量有限;另一方面，廣東普惠型的養(yǎng)老服務制度尚未完善，兩地的制度落差導致港澳同胞入住并不多，而福利機構所在地的廣東老年居民尚未有支付能力來入住，造成福利機構床位空置的現象。廣東省民政廳目前在珠三角地區(qū)先行先試，探索建立普惠型社會福利制度，逐漸縮小三地社會福利制度落差。

四、推進粵港澳社會融合的對策思考

(一)完善粵港澳社會政策體系的協(xié)調方式

在粵港澳三地社會政策體系銜接方面，歐洲的經驗非常值得借鑒。歐盟采取“開放的協(xié)作方式”增強共同體對于成員國社會政策體系的協(xié)調能力，同時建立共同體層面上的社會政策框架，在此過程中，成員國的社會政策被完整保留下來，又被納入具有協(xié)調功能的“歐盟社會政策區(qū)域”。其措施是:一方面，強化成員國政府之間在社會政策領域的協(xié)作，范圍涉及政策創(chuàng)新、政策傳播、政策協(xié)調、共同行動等;另一方面，成員國的社會政策體系因為歐盟的介入而突破了民族國家的傳統(tǒng)框架，增添了新的內容，即行為主體的多元化和建立了全歐洲范圍的社會政策機制、社會政策指令性標準以及成員國的共同行動規(guī)范③馬勝利、鄺楊主編:《歐洲認同研究》，第112—113頁。。歐盟“多國一制”都能實現社會政策的有機銜接，粵港澳在“一國兩制”的情況下沒有理由協(xié)調不好。因此，粵港澳三地政府必須適應區(qū)域深度一體化發(fā)展變化的客觀情況，制訂完善粵港澳社會政策體系，在時機逐步成熟時將社會領域一些新的合作內容納入粵港、粵澳合作框架協(xié)議，以更好地指導三方合作，賦予其更強的政策協(xié)調性和整合能力，使框架協(xié)議與時俱進，不斷適應粵港澳經濟社會發(fā)展的新要求。

(二)構建粵港澳社會融合的交流平臺

體驗、溝通、交流是粵港澳三地增進彼此了解、融化三方隔閡、消除合作壁壘的有效途徑。加強粵港澳社會領域的溝通交流，才能促進三地社會融合。在養(yǎng)老和殘疾人等社會福利服務方面，內地養(yǎng)老機構需要加強與港澳福利機構的學習交流，提升服務水平，同時鼓勵和吸引港澳資本進入廣東投資福利院、養(yǎng)老院等行業(yè)。目前，廣東方面已經頒發(fā)的《廣東省民辦社會福利機構管理規(guī)定》等法規(guī)制度在制定過程中就邀請香港方面的專家提供意見，這對于三地社會融合具有重要的制度銜接意義。在發(fā)展社工方面，目前也已請香港方面的督導來培訓和指導廣東的社工開展工作，這對于推進三地的社會融合都具有積極的意義。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，搭建三地醫(yī)療機構溝通交流的平臺，確定轉診合作試點醫(yī)院，并探索居民轉診制度和醫(yī)院管理、科研技術交流。在轉診方面，將指導各級醫(yī)療機構明確提供醫(yī)療保險操作流程，特別是與保險密切相關的急診科、收費處。在教育方面，港澳教育行政主管部門推進為港澳子弟學校的老師提供教師培訓，并安排港澳學校與子弟學校配對為姊妹學校，以加強合作與交流;高等教育方面，在“一國兩制”范疇內，探索推進聯(lián)合辦學和獨立辦學，提高廣東高等教育的國際化水平，實施好教育部有關內地部分高校免試招收香港學生的政策。

(三)發(fā)揮特區(qū)政府推進粵港澳社會融合的作用

三地在政府與市場、政府與社會的關系上存在較大的差異性。在經貿合作領域，港澳政府的職能與廣東政府的職能有所差異。廣東的行政機關具有較強的執(zhí)行力和市場干預能力。港澳政府實行積極不干預政策，主要由市場進行自發(fā)調控，政府只是在企業(yè)、行業(yè)無法解決問題的情況下才會采取相應干預措施。同時，市場機制具有內在規(guī)律，只要資源和要素的流動可以創(chuàng)造額外的價值，區(qū)域一體化就會有市場驅動力，進而不斷打破市場的分割藩籬和壁壘，直至實現資源的最優(yōu)配置。教育、醫(yī)療、社會福利等方面，港澳地區(qū)的相關制度比較完善，且有相應的立法權，政府干預能力較強。因此，在推進三地社會融合方面，港澳特區(qū)政府也必須重新審視“福利不可攜”等現有政策的弊端，充分考慮“一國”的前提范疇，把“一國兩制”作為推進三地社會融合的總方針。各方應在確保國家利益的前提下依法施政，將國家利益和地區(qū)利益有機統(tǒng)一起來①馬進保:《“一國兩制”下的粵澳司法合作與機制構建》，《學術研究》2008年第10期，第79頁。，注意“社會”和“社會制度”的區(qū)別，推動三地社會有機融合，允許“福利可攜內地”，以適應越來越多港澳同胞在廣東工作、生活的需要。

港澳回歸后，“一國兩制”具體實踐的成果有目共睹，粵港澳合作取得長足進步，多個領域取得突破性進展。隨著粵港澳經貿合作的深入推進和優(yōu)質生活圈的建立，三地社會融合的趨勢不可逆轉，并必將產生良好的社會效應:一方面，進一步提升港澳同胞在內的生活質量與幸福感，增強社會認同和歸屬感，激發(fā)他們的愛國熱情，進而深化粵港澳區(qū)域一體化水平;另一方面，推進廣東的社會建設和完善廣東社會政策體系，提高社會管理和服務水平，為幸福廣東建設提供新的思路和視野。