制度變遷理論視角下的我國民生問題研究
——兼論制度的起源及功用

王守智

(中共湛江市委黨校，廣東湛江524032)

保障民生、發(fā)展民生是制度生成的重要本因。但是由于信息不完全，以及制度本身還處于生長階段，導(dǎo)致制度的作用發(fā)揮和功能實(shí)現(xiàn)并不一定能完成制度安排的預(yù)期目標(biāo)，相反還可能誘發(fā)新的問題。民生場(chǎng)域中所遭遇的制度困境，足以證明制度的演進(jìn)歷程并不是一帆風(fēng)順的。

一、制度的起源及功用

制度的起源其實(shí)就是國家的起源問題。在當(dāng)今社會(huì)科學(xué)中有兩種影響最大的國家觀，即社會(huì)契約論和暴力掠奪論。在諾思看來，這二者都不全面，前者雖然解釋了最初簽定契約的得利，但并沒有說明簽約后各種利益集團(tuán)利用國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)利益最大化的行為;而后者忽視了最初簽約的得利而強(qiáng)調(diào)控制國家權(quán)力的人對(duì)其選民(即被統(tǒng)治者)的壓迫和掠奪。諾思試圖運(yùn)用“暴力潛能”理論將二者統(tǒng)一起來［1］。

要知道最初國家的形成，是由于外部的威脅，人們?yōu)榱说钟鈹?，維護(hù)自身安全，建立起的共同體，并且由于不斷重復(fù)性的活動(dòng)和程序而最終被制度化?！八^制度，就是在群體滿足公共需求的重復(fù)性實(shí)踐活動(dòng)中所形成的程式化的行為模式的產(chǎn)物”［2］。當(dāng)然，除了基本安全，人類還要生活，因而需要生產(chǎn)、交易和交往等，而在自然狀態(tài)或無政府狀態(tài)中，由于信息、監(jiān)督和執(zhí)行問題常常難以解決，勞動(dòng)分工又是不可能的，可能的約定無法作出，最終人們相互淪為他人機(jī)會(huì)主義行為的囚徒而難以自拔。在這種情況下，“制度就是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，也因此成為塑造經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)組織的誘因架構(gòu)(framework of incentives)……制度加上技術(shù)，決定了構(gòu)成總生產(chǎn)成本的交易及轉(zhuǎn)換(生產(chǎn))成本，從而影響經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)。由于制度與采用的技術(shù)之間有密切的關(guān)系，所以市場(chǎng)的效率直接取決于制度面的架構(gòu)”［3］。一句話，制度的基本功能是節(jié)約交易費(fèi)用，降低社會(huì)運(yùn)行的成本，制度的產(chǎn)生是順應(yīng)了制度的需求，是為了保證組織內(nèi)部的秩序。

但是國家一方面要提供安全和保護(hù)共同體，另一方面卻控制著國家權(quán)力，在他們特殊的目標(biāo)和利益驅(qū)使下，也決不能過高地期待統(tǒng)治者及其代理人即龐大的官僚系統(tǒng)的理性。因?yàn)榻y(tǒng)治者及其代理人可能會(huì)利用控制國家暴力的優(yōu)勢(shì)而對(duì)內(nèi)對(duì)外進(jìn)行掠奪，人類歷史上無窮無盡的戰(zhàn)爭、屠殺、剝削、奴役，就足以證明這一點(diǎn)，此即諾思所謂的“暴力潛能”，那么如何組織和約束霍布斯所說的“利維坦”和馬克思主義所說的“必要的惡”，這也需要制度，不同的制度安排，決定著國家的不同命運(yùn)，東西方早期的國家演進(jìn)和興衰歷程都足以說明制度對(duì)國家、社會(huì)的重要性。

那么制度是什么呢?從最一般意義上說，制度可以被理解為社會(huì)中個(gè)人遵守的一套行為規(guī)則［4］。而這一套行為規(guī)則又可以理解為制度安排［5］。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度，如憲法、法律與規(guī)定等。相反，價(jià)值、意識(shí)形態(tài)和習(xí)慣就是非正式的制度安排［6］。社會(huì)中正式的和非正式的制度安排的總和被稱為制度結(jié)構(gòu)［7］。制度安排的目標(biāo)是“提供一種結(jié)構(gòu)使其成員的合作獲得一些結(jié)構(gòu)外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產(chǎn)權(quán)變遷的機(jī)制，以改變個(gè)人(或團(tuán)體)可以合法競(jìng)爭的方式”［8］。然而，由于安排出于的探索性，以及實(shí)踐中遭遇的復(fù)雜性，決定著制度結(jié)構(gòu)和制度功能實(shí)現(xiàn)，并不一定如目標(biāo)所期望的那樣順暢，存在著這樣或者那樣的制度羈畔，直接影響著國家權(quán)力的有效行使和社會(huì)穩(wěn)定效能的實(shí)現(xiàn)。

2007 年10 月15 日，胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)道:“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”［9］。這可以說是我黨歷史上首次全面、系統(tǒng)地提出了改善民生的理念，并通過相關(guān)的制度安排和保障舉措，將民生問題放在當(dāng)前政府以及今后政府工作的重要方向上。而之所以要加強(qiáng)制度建設(shè)和保障，很重要的一個(gè)原因，就是當(dāng)前形勢(shì)下制度所存在的羈畔，一定程度上已經(jīng)影響到了政治和社會(huì)發(fā)展的步伐，造成了社會(huì)不穩(wěn)定情節(jié)。政治學(xué)家戴維·伊斯頓認(rèn)為，社會(huì)的政治動(dòng)亂主要是社會(huì)飛速變革，以及新的集團(tuán)被動(dòng)員起來涌入政治領(lǐng)域。而同時(shí)政治制度卻發(fā)展緩慢的結(jié)果。［10］而作為中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨，能夠清醒地認(rèn)識(shí)到問題的存在，并果斷決策，從制度完善和創(chuàng)新的角度進(jìn)行把度，足以表明中國的社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新階段。

二、追溯:當(dāng)前我國民生場(chǎng)域遭遇的制度困境

諾思認(rèn)為，“制度就是一種激勵(lì)結(jié)構(gòu)，一種激勵(lì)制度，好的制度應(yīng)該可以激勵(lì)人們發(fā)揮他們的創(chuàng)造力，提高他們的生產(chǎn)效率，有效地運(yùn)用高技術(shù)”［11］。相反，壞的制度或者不完善的制度，則會(huì)滯緩經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的步伐。鄧小平就曾經(jīng)說過:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保?2］。因此，制度治理對(duì)于政治、社會(huì)發(fā)展而言，一定程度上包含兩層意思:一是要有制度，二是要讓制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而當(dāng)前民生問題凸顯的眾多問題，從制度根源上進(jìn)行追溯:一就是相應(yīng)制度的缺乏以及不完善;二就是雖然制度已有所安排，但是在具體實(shí)踐中，卻并沒有運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)然，這中間既涵蓋有正式制度，也包含有非正式制度。

(一)正式制度層面

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，正式制度是指人們有意識(shí)地設(shè)計(jì)并創(chuàng)造出的行為規(guī)則，包括法律、規(guī)章以及經(jīng)濟(jì)主體之間簽訂的正式契約等等。正式制度與非正式制度的區(qū)別在于，正式制度的產(chǎn)生是人為設(shè)計(jì)的，其施行要靠權(quán)威機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制推進(jìn)，對(duì)違反制度有關(guān)規(guī)則的懲處也須得有組織的權(quán)威機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行;非正式制度的形成則是自生自發(fā)的，對(duì)違反非正式制度有關(guān)規(guī)則的懲處也只能自發(fā)執(zhí)行。當(dāng)前在我國民生問題的處理問題上，正式制度的安排一定程度上也是存在的，但是由于信息儲(chǔ)備的不足，以及具體實(shí)踐的復(fù)雜性，導(dǎo)致制度安排的績效并不理想，相反還帶來了這樣或者那樣的問題。

1．教育體制

教育是民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。教育制度的完善與否將直接關(guān)系到國家的前途和命運(yùn)。而當(dāng)前從我國的教育實(shí)踐來看，還存在著很多的弊病。一是公共教育經(jīng)費(fèi)投入不夠。2008年我國人均教育經(jīng)費(fèi)為160美元，不到2006年世界人均教育經(jīng)費(fèi)400美元的一半，不到經(jīng)濟(jì)合作組織國家人均1800美元的十分之一。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例2004年世界平均為 4．7%，我國 2009 年僅為 3．59%。［13］二是教育不公平。教育事業(yè)特別是農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，就業(yè)人口受教育年限平均只有6．85年。教育資源配置不均和受教育機(jī)會(huì)不均等直接影響了教育公益性的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率達(dá)到99．4%。［14］由此我們可以推算出還有不少學(xué)齡兒童沒有入學(xué)，而他們主要來自農(nóng)村。三是素質(zhì)教育和職業(yè)教育相對(duì)滯后。由于長期以來封建社會(huì)“科舉制”，以及統(tǒng)治者奴化人們思想的影響，在教育理念上還只局限于應(yīng)試層面，導(dǎo)致“高分低能”，綜合素質(zhì)無法全面發(fā)展，也無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要。特別是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于能力教育、素質(zhì)教育提出了更高的要求，也對(duì)我國現(xiàn)行的教育體制改革形成了挑戰(zhàn)。

2．醫(yī)療保障制度

就醫(yī)是民生之急。健康是國民素質(zhì)的重要體現(xiàn)，是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系千家萬戶幸福。多年來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著成效。目前全國參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的已達(dá)11．3億人;其中城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保人數(shù)突破兩億人，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保參保人數(shù)1．17 億人，新農(nóng)合參保人數(shù)8．15 億人。［15］但與人民群眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的需求仍然差距較大，存在著看病難、看病貴的問題。統(tǒng)計(jì)顯示，“占世界人口22%的中國，醫(yī)療衛(wèi)生資源僅占世界的2%，其中80%在城市，20%在農(nóng)村，衛(wèi)生部有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，全國縣級(jí)以下公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)只有1/3能夠維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另外1/3正處于瓦解的邊緣，還有1/3已經(jīng)癱瘓;我國44．8%的城市人口和79．1%的農(nóng)村人口沒有任何醫(yī)療保障?！保?6］而現(xiàn)代社會(huì)隨著人們對(duì)生活質(zhì)量和身體素質(zhì)水平提高的要求，醫(yī)療保障制度的相對(duì)滯后無疑對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成極大影響，特別是現(xiàn)階段出現(xiàn)的看病難、看病貴問題。2008年，衛(wèi)生部在全國范圍內(nèi)組織開展了第四次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，結(jié)果顯示:2008年全國門急診人次數(shù)達(dá)50．1億，與2003年相比，增加2．6億人次。門診病人就診流向發(fā)生明顯變化:到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就診的比例由2003年的69．5%增加至2008年的73．7%;其中:城市由36．6% 增加至 48．3%，農(nóng)村由 79．3% 增加至81．7%;經(jīng)醫(yī)生診斷患者需住院而未住院的比例仍高達(dá)21%;而住院病人最不滿意的方面是醫(yī)療費(fèi)用高，城市占住院患者的26%、農(nóng)村占20%。［17］可見，醫(yī)療保障體系還是存在一些問題，無法滿足基層社會(huì)群眾對(duì)于生命安全的需求。雖然農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度在我國大范圍的施行，但是由于尚處于起初階段，以及農(nóng)民對(duì)于政策認(rèn)識(shí)不夠等等問題，導(dǎo)致其還需要進(jìn)一步完善。

3．就業(yè)制度

就業(yè)是民生之本，是保障和改善人民生活的重要條件。我國勞動(dòng)力資源十分豐富，這是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的有利條件。同時(shí)，擴(kuò)大就業(yè)的壓力很大，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻將是我國今后較長時(shí)期面臨的一個(gè)重大課題。到2008年底，全國累計(jì)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員1200萬人，為全年目標(biāo)任務(wù)的120%;下崗失業(yè)人員再就業(yè)554萬人，為全年目標(biāo)任務(wù)的110%;就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)130萬人，為全年目標(biāo)任務(wù)的130%。截至2008年12月底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員在845萬人左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率仍然為4．0%。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，隨著高校逐年擴(kuò)招，大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量越來越多，而公共部門對(duì)大學(xué)生的新增需求越來越少，大學(xué)生求職成功的機(jī)會(huì)相對(duì)而言可能越來越小，大學(xué)畢業(yè)生的初次就業(yè)率基本上一次性由過去的90%跌落到65%左右。2003年9月全國高校畢業(yè)生就業(yè)率為70%，2006年9月全國高校畢業(yè)生就業(yè)率為62%，2010年7月全國高校畢業(yè)生就業(yè)率也只有72．2%。［18］針對(duì)這樣龐大的一個(gè)就業(yè)群體，對(duì)于任何一個(gè)國家的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。因此，政府必須要對(duì)當(dāng)前的就業(yè)體系進(jìn)行宏觀調(diào)整，堅(jiān)持實(shí)施積極的就業(yè)政策，從勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，多渠道擴(kuò)大就業(yè)。

4．收入分配制度

收入是民生之源。合理的收入分配制度是社會(huì)公平的重要體現(xiàn)，也是社會(huì)保持和諧態(tài)勢(shì)的要素。改革開放以來，我國收入分配制度改革不斷深化，打破了平均主義、“大鍋飯”制度，形成了按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐過快，相關(guān)配套舉措沒有跟上，導(dǎo)致收入分配格局呈相對(duì)拉大趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1985年我國城鄉(xiāng)居民人均收入比率為1．86∶1，1999 年為2．65∶1，而到2010 年城鄉(xiāng)居民人均收入比高達(dá)3．23∶1，收入差距明顯擴(kuò)大。另據(jù)權(quán)威部門調(diào)查統(tǒng)計(jì)，“占全國人口1/10的富有階層，占了全部社會(huì)財(cái)富的70%以上;2006年全國居民儲(chǔ)蓄存款突破20萬億元，但90%以上存款只為15萬個(gè)家庭所有。即大約400萬人口擁有18萬億左右的存款，而這幾乎是我國當(dāng)年財(cái)政收入的6倍”。［19］當(dāng)然適當(dāng)?shù)氖杖氩罹?，?duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展是有利的，但是這一基尼系數(shù)只要超過一定份額，必然會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生影響，特別是在我們這樣一個(gè)社會(huì)主義國家，和諧的發(fā)展理念要求我們必須要正確、合理地處理好這樣一個(gè)收入差距問題，因?yàn)椤熬S護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，涉及最廣大人民的根本利益，是我們黨堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是我國社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。只有切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會(huì)關(guān)系才能和諧，人們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來。”

5．住房制度

“住有所居”是中國人一種心理情結(jié)的歸屬，正所謂“安居樂業(yè)”，只有在找到自己住的地方，才能熱心地從事事業(yè)。可見，住房對(duì)于中國人的重要性。

自2003年開始，我國城市住房價(jià)格一路攀升。尤其是在北京、上海等地，幾近瘋狂的房價(jià)4年狂漲300%。根據(jù)國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查顯示，2009年12月份，全國70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格同比上漲7．8%，漲幅比上月擴(kuò)大2．1個(gè)百分點(diǎn);環(huán)比上漲1．5%，漲幅比上月擴(kuò)大0．3個(gè)百分點(diǎn)。［20］據(jù)新華網(wǎng)“網(wǎng)民關(guān)注的‘兩會(huì)’熱點(diǎn)問題”調(diào)查顯示，“看病難、住房難、上學(xué)難”問題分別以76%、65%和50%的得票率位居前列。面對(duì)這樣高昂的房屋價(jià)格，足令許多中低收入家庭望而卻步。越來越多的人買不起房、住不起房，特別是隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)民工的大量流入，如果長期居無定所，必然對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成極大影響。正確處理好人們的住房問題，也是當(dāng)前政府制度改革面臨的重要任務(wù)。

6．社會(huì)保障制度

社保是民生之盾。健全的社會(huì)保障體系，歷來被稱為人民生活的“安全網(wǎng)”、社會(huì)運(yùn)行的“穩(wěn)定器”和收入分配的“調(diào)節(jié)器”，是國家的一項(xiàng)重要社會(huì)制度，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。到“十一五”期末，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到2．5 億人、4．2 億人、1．3 億人、1．6 億人、1．2億人?？梢哉f，我國已初步形成了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)的社會(huì)保障體系框架。［21］但在廣大農(nóng)村，社會(huì)保障普及率還較低，且多集中在少數(shù)較發(fā)達(dá)的城郊和沿海地區(qū)?！稗r(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的比例也較低，如養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率為13．8%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的占10%，參加工傷保險(xiǎn)的占12．9%”［22］?？梢?，當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)還相對(duì)滯后，城鄉(xiāng)差別大。面對(duì)城鎮(zhèn)居民，我們現(xiàn)已建立了一套保障水平較高，而且內(nèi)容比較完備的社會(huì)保障體系，而在廣大的農(nóng)村，主要還是依靠傳統(tǒng)的家庭和土地保障，國家正規(guī)的社會(huì)保障制度安排較少，目前僅有的幾項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度主要有最低生活保障制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、五保供養(yǎng)制度以及被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是上個(gè)世紀(jì)90年代建立的，經(jīng)過十多年的發(fā)展，當(dāng)前基本上是處于一種停滯的狀態(tài)。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度也都是近幾年才剛剛建立的，還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

綜上可知，當(dāng)前我國民生場(chǎng)域中的制度保障還是不夠的，由此導(dǎo)致問題的擴(kuò)大化。要從根源上解決問題，也必須先從制度建設(shè)著手。

(二)非正式制度層面

盡管正式制度具有很大的強(qiáng)制性，但正式制度只是決定行為選擇的總體約束中的一部分，人們行為選擇的行為空間還要受到來自非正式制度的約束［23］。非正式制度是指人們?cè)陂L期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念及意識(shí)形態(tài)等對(duì)人們行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則，是屬于文化遺產(chǎn)的一部分。在非正式制度中，意識(shí)形態(tài)處于核心地位，它不僅可以蘊(yùn)涵價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念和風(fēng)俗習(xí)性，而且還可以在形式上構(gòu)成某種正式制度安排的“先驗(yàn)”模式，甚至有可能取得優(yōu)勢(shì)地位或以“指導(dǎo)思想”的形式構(gòu)成正式制度安排的“理論基礎(chǔ)”和最高準(zhǔn)則。

非正式制度沒有強(qiáng)制性，它的約束功能在于行為者從自發(fā)到自醒，最后到自覺，是一種軟制度。盡管它不具有強(qiáng)制性，但由于社會(huì)系統(tǒng)紛繁復(fù)雜，人們不可能對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的所有方面都能夠做到深思熟慮，往往是按照某種習(xí)慣不假思索地作出的，或者說是“以一種幾特的方式，在文化‘強(qiáng)外在約束’自身的水平上進(jìn)行的”［24］，也就是所謂的“路徑依賴”(path dependence)。當(dāng)然，誰也不會(huì)否認(rèn)這樣一個(gè)常識(shí)，那就是文化是制度存在和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，文化的變革有可能帶來政治上的變革。正如蘭德斯在《國富國窮》最后一章所指出的:“如果說我們能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展史學(xué)到什么東西，那就是文化會(huì)使局面幾乎完全不一樣(在這一點(diǎn)上，馬克斯·韋伯是正確的)?！保?5］因此，可以說一種制度框架的建立僅僅建立硬性的正式制度是不夠的，也是容易的，更重要也是必須的是非正式制度條件的成熟。

而在當(dāng)前民生關(guān)注中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限，以及利益多元化，社會(huì)各方力量往往還處于一種觀望的態(tài)度，民生情懷還沒有得到充分的體現(xiàn)。所謂人文關(guān)懷，一定程度上就是一種行為習(xí)慣、潛規(guī)則，而不是制度、規(guī)范的硬性要求，因此，總體上還屬于非正式制度范疇。

1．政府層面

民生問題一直是我黨和國家的核心議題。無論是從毛澤東的“一切從群眾利益出發(fā)”，還是鄧小平的“三個(gè)有利于”，以及江澤民的“三個(gè)代表”，再到胡錦濤的“以人為本”、“民生政策”，都足以證明黨和政府對(duì)民生問題的認(rèn)知深度。但是，由于體制上的原因，思想文化教育的缺陷，導(dǎo)致一些為官者、為政者的行政理念和行為作風(fēng)，都嚴(yán)重違背了黨性宗旨、人民利益。各種腐敗、尋租行為普遍存在。2010年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案139621件，結(jié)案139482件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分146517人，涉罪被移送司法機(jī)關(guān)5373人。當(dāng)然對(duì)民生問題的漠視，很多情況是由錯(cuò)誤的發(fā)展觀和不正確的政績觀導(dǎo)致的。對(duì)于地方官員來說，由于政績考核體系是政府官員努力方向的指揮棒，如果考核標(biāo)準(zhǔn)與改善民生的要求不吻合，官員難免會(huì)側(cè)重于單純迎合考核標(biāo)準(zhǔn)，比如追求GDP的增長，而忽視民生問題的改善。而作為政府層面對(duì)民生問題的關(guān)注是主導(dǎo)，具有重要的示范效應(yīng)。因此，必須要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門的行政管理者，從觀念上轉(zhuǎn)變態(tài)度，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。當(dāng)然這一轉(zhuǎn)變，需要從教育體制上、公務(wù)員制度上、政績?cè)u(píng)估制度上給予支持和保障。

2．社會(huì)層面

張靜認(rèn)為社會(huì)信任由兩部分組成，一部分是對(duì)當(dāng)事人的信任，一部分是對(duì)維持生活信任機(jī)制的信任。缺少了其中任何一部分，信任都是不完全的?，F(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主、自由、競(jìng)爭觀念的日益深入，各種利益沖突和矛盾也日益顯現(xiàn)，特別是城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)的演化，收入差距的拉大，各種不平等、歧視現(xiàn)象廣泛存在。而具有龐大隊(duì)伍的農(nóng)民群體，由于受傳統(tǒng)的人際關(guān)系處理模式，主要依賴的是一種血緣、地緣關(guān)系結(jié)構(gòu)，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)民眾自我管理，集體、政治參與意識(shí)淡薄，對(duì)外界的感官刺激，以及所受到的各種冷落和歧視，如農(nóng)民工社會(huì)保障問題、戶籍制度問題等等，導(dǎo)致上層社會(huì)與基層社會(huì)的內(nèi)部矛盾和沖突一直存在，人與人之間缺少基本的信任，因此，相應(yīng)的民生關(guān)注也表現(xiàn)不突出。而無論是從財(cái)政上，還是從人文關(guān)懷上，整個(gè)社會(huì)層面，各種力量的整合對(duì)于民生改善都是一個(gè)巨大的推動(dòng)。但是由于思想教育的落后，以及道德建設(shè)的不完備，這樣一種整體的動(dòng)態(tài)效應(yīng)還無法達(dá)到。各種企業(yè)、民間組織以及個(gè)人，在對(duì)民生問題解決上也表現(xiàn)不積極，如增加就業(yè)崗位、加強(qiáng)教育投資、提供農(nóng)民工基本的醫(yī)療保障、適度控制房價(jià)、提供一定的廉租房等等，都可以為民生改善注入活力。

3．媒體層面

媒體被稱為總統(tǒng)、法院、國會(huì)之后的“第四權(quán)力”，足見其重要性。傳遞民聲、反映民意、溝通民情，是傳媒履行社會(huì)責(zé)任的題中之意，也是傳媒可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，在當(dāng)前我國基層社會(huì)中，特別是有關(guān)民生問題的關(guān)注中，被“邊緣化”的趨勢(shì)還普遍存在。一方面，是由于黨管媒體，各主要媒體由共產(chǎn)黨的一級(jí)組織直接主辦或主管，都成為政治宣傳的工具，以黨代政，以黨代報(bào)的現(xiàn)象比較普遍，這都極大程度地影響著媒體正常功用的發(fā)揮。另一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的侵入，媒體的角色、功能也日益市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)化，他們也需要考慮生存危機(jī)，追求短期高效益是商業(yè)化背景下媒體無法回避的。在媒體尚未在農(nóng)村傳媒市場(chǎng)找到社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的最佳結(jié)合點(diǎn)，媒體不會(huì)、也不可能花費(fèi)昂貴的代價(jià)冒險(xiǎn)搶占農(nóng)村市場(chǎng)［26］。因此多偏向于掌握著消費(fèi)話語權(quán)、管理話語權(quán)、知識(shí)話語權(quán)和時(shí)尚話語權(quán)的人群，即擁有較強(qiáng)消費(fèi)能力或(和)一定經(jīng)濟(jì)政治權(quán)力的精英(至少接近這個(gè)社會(huì)階層)，而占人口絕大多數(shù)的底層人群則被有意無意的“弱勢(shì)化”和“邊緣化”了。當(dāng)然，農(nóng)村、城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺乏也是誘導(dǎo)媒體功能無法彰顯的重要原因。工業(yè)和信息化部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2009年6月，我國電話用戶總數(shù)達(dá)到10．25億戶，普及率達(dá)80%以上，電視機(jī)的普及率更高。但是由于受到經(jīng)濟(jì)條件的限制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不完善，農(nóng)村地區(qū)有線電視用戶還有待進(jìn)一步推廣，網(wǎng)絡(luò)的普及和應(yīng)用的增長也主要發(fā)生在城市，網(wǎng)絡(luò)用戶中農(nóng)林牧副漁水利業(yè)生產(chǎn)人員僅占用戶總數(shù)的很少一部分，用戶是農(nóng)民的則少之又少，這都極大束縛著媒體對(duì)民生的關(guān)注，以及農(nóng)民認(rèn)知政策、信息的渠道。

可見，民生問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要政府從制度層面給予保障，同時(shí)，也要整合社會(huì)各方力量。胡錦濤同志在十七大報(bào)告中也指出，“和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面”。

三、展望:改善民生的內(nèi)部制度重構(gòu)和外部變量整合

(一)制度安排體系內(nèi)的機(jī)制重構(gòu)

首先，收入分配制度調(diào)整。十七大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平?！碧貏e是當(dāng)前城鄉(xiāng)收入差距的拉大，基于制度激勵(lì)角度的考慮，必須要對(duì)收入進(jìn)行再分配，構(gòu)建科學(xué)合理、公平公正的社會(huì)收入分配體系，旨在顧全最廣大民眾的根本利益，旨在調(diào)動(dòng)社會(huì)成員積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性的充分發(fā)揮。同時(shí)，還要逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)職工工資正常增長機(jī)制和支付保障機(jī)制。創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入。宗旨是要保護(hù)合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入。

其次，社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度是相關(guān)社會(huì)制度的功能受到損害之后，用以保障民眾得以生存的最后屏障，是社會(huì)資源合理流轉(zhuǎn)遭遇失敗時(shí)，賴以發(fā)揮事后救濟(jì)作用的可靠制度。由于自建國以來，我國社會(huì)的改革變遷使原有的國家保障制度、企業(yè)保障制度和農(nóng)村集體保障制度名存實(shí)亡，必須要建立新型社會(huì)保障制度體系，應(yīng)當(dāng)涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療保障、軍人保障等等。要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。同時(shí)應(yīng)健全廉租住房制度，加快廉租住房建設(shè)，增加房源供給，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)和管理，積極解決城市低收入群眾住房困難。解決民生問題的關(guān)鍵在于政府。當(dāng)代民生問題的實(shí)質(zhì)，是人民政府框架下的發(fā)展觀念、具體制度和應(yīng)對(duì)機(jī)制問題。有學(xué)者曾提出，當(dāng)前我國社會(huì)開始由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變［27］，因此，更多地應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。特別是當(dāng)前民生問題出現(xiàn)的一系列困窘，很大程度上都與政府管理體制有關(guān)。無論是社會(huì)管理領(lǐng)域的“缺位”，還是行政作為中的“失職”，以及相應(yīng)制度安排貫徹不力(教育制度改革、就業(yè)制度完善、醫(yī)療保障制度改進(jìn))等等，都對(duì)民主化進(jìn)程構(gòu)成了障礙，造成了威脅。而這與“執(zhí)政為民”政府為政宗旨也有很大差距，因此，必須要對(duì)政府管理體制進(jìn)行改革，提高政府行政效率，加強(qiáng)法制監(jiān)督，規(guī)范政府行為。同時(shí)，由于政府管理過程中出現(xiàn)的一些問題，一定程度上還與當(dāng)前的政績?cè)u(píng)估體系有關(guān)。政府績效評(píng)估制度是衡量政府部門和政府官員工作能力和工作效果的標(biāo)準(zhǔn)體系，單純地依靠完成任務(wù)的程度或者數(shù)量作為政績依據(jù)，不僅是不全面的，也會(huì)誘導(dǎo)新的問題，因此必須要進(jìn)行改善。一是擴(kuò)大參與政績考核的主體，更多地從民意角度出發(fā)說明政績，才可靠、真實(shí)，而不能單純依靠領(lǐng)導(dǎo)者的“一面之詞”;二是分解和細(xì)化政績考核的內(nèi)容，不能單純依靠數(shù)量說明問題，質(zhì)量和效率往往才是說明問題的關(guān)鍵;三是科學(xué)的政績考核方法，即要對(duì)被考察者進(jìn)行全方位、多層面的調(diào)查分析，綜合評(píng)價(jià)，體現(xiàn)政績，這才是保證政績體現(xiàn)本質(zhì)的依據(jù)。

(二)制度安排體系外的變量整合

首先，大力發(fā)展生產(chǎn)力，加大對(duì)民生問題的經(jīng)濟(jì)投入。改善民生，建構(gòu)和諧社會(huì)的關(guān)鍵在于解放和發(fā)展生產(chǎn)力。鄧小平曾經(jīng)說過:“發(fā)展才是硬道理”。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能為解決關(guān)切人民切身利益的問題奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。特別是民生的生存領(lǐng)域，需要生產(chǎn)力的極大發(fā)展，方能為政府的支民、惠民政策提供經(jīng)濟(jì)基石。目前我國的經(jīng)濟(jì)總量絕對(duì)值最然較高，但人均量偏低，結(jié)構(gòu)也不盡合理，增長方式還是以粗放型為主，發(fā)展的總體水平不高，特別是城鄉(xiāng)二元格局，帶來的諸如收入差距的兩極分化，農(nóng)民向城市大量涌入引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問題，以及戶籍制度改革相對(duì)滯后造成的權(quán)利不平等等，這些都極大程度地影響著相關(guān)民生的有效緩解。針對(duì)當(dāng)前由于民生問題而滋生出的內(nèi)部矛盾，必須要繼續(xù)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式，依靠國內(nèi)和國外兩個(gè)市場(chǎng)和兩種手段，處理好速度、質(zhì)量和效益，投資、消費(fèi)和出口，以及人口、資源和環(huán)境之間的關(guān)系，盡最大努力把經(jīng)濟(jì)發(fā)展好。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，加大對(duì)民生問題的關(guān)注力度和投入力度。畢竟當(dāng)前民生場(chǎng)域出現(xiàn)眾多問題，還是由于財(cái)政投入不夠而造成的，如教育領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差距，醫(yī)療保障領(lǐng)域的“看病難、看病貴”問題，以及就業(yè)方面的空間相對(duì)狹小等等。當(dāng)然財(cái)政投入需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)和先鋒作用，需要政府在政策導(dǎo)向以及制度暢行中具體實(shí)踐，但是，政府的財(cái)政能力還要兼顧其他，單純依靠政府一方力量是不行的，還需要整合社會(huì)各方，吸引各方財(cái)力共渡難關(guān)。

其次，加快法治化進(jìn)程，保障民生制度的暢行。鄧小平同志曾指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。民生場(chǎng)域中出現(xiàn)的權(quán)利不平等現(xiàn)象、收入分配不公平、行政管理者的不法作為等等，都在一定程度上對(duì)現(xiàn)行民主化、制度化進(jìn)程提出挑戰(zhàn)，要求加快法治化進(jìn)程。因?yàn)橥ㄟ^法治化路徑，一是有效地消除行政管理體制改革中人治因素的影響。由于受封建思想觀念的影響，當(dāng)前在我國行政管理崗位的人事中，還廣泛存在一種“官本位”、帶有很大人治色彩的行為作風(fēng)，這嚴(yán)重影響著行政公平和效率，以及有關(guān)民生利益的信息反饋，引發(fā)民生問題越集越深，一旦超過限度則會(huì)社會(huì)混亂。法治化途徑可以對(duì)行政管理者的行為進(jìn)行有效規(guī)約和懲處，保障群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。二是真正維護(hù)、保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)利與利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義。三是規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作，制約權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，監(jiān)督權(quán)力的行使，防止行政權(quán)力的亂作為和不作為。四是為民生制度暢行保駕護(hù)航，對(duì)有損有害民生利益的言行，給予嚴(yán)厲的懲處。

再次，加強(qiáng)素質(zhì)化教育，實(shí)現(xiàn)民生權(quán)益的自我維護(hù)?；舨己浪拐f過:“巨大的變革不是由觀念單獨(dú)引起的，但是沒有觀念就不會(huì)發(fā)生變革”。眾所周知，民生問題的有效化解，與民眾的自我覺醒意識(shí)也是分不開的。所謂素質(zhì)化教育，就是要實(shí)現(xiàn)國民在身體素質(zhì)、政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、道德素質(zhì)、法律素質(zhì)等等水平的普遍提高。當(dāng)前民生問題存在著眾多“解不斷、理還亂”的困境，一定程度還是與我國的教育理念，以及文化底蘊(yùn)有著重大關(guān)系。民眾不懂得在中國這一體制下，自己才是主人，可以勇敢地去運(yùn)用自身所擁有的權(quán)利維護(hù)權(quán)益，從而導(dǎo)致很多有關(guān)民生的問題長期滯留，最終引發(fā)社會(huì)危機(jī)。當(dāng)然，不可否認(rèn)，我國教育體制自改革開放以來發(fā)生巨大變化，推動(dòng)著民眾素質(zhì)和教育水平的極大提高。但是由于封建遺留因素的影響，還有我國教育制度還處于一個(gè)“生長”階段，因此，具備素質(zhì)化教育水準(zhǔn)的公民還有待進(jìn)一步發(fā)展和培養(yǎng)。文化也是制度存在和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，蘭德斯在《國富國窮》中也指出:“如果說我們能從經(jīng)濟(jì)發(fā)展史學(xué)到什么東西，那就是文化會(huì)使局面幾乎完全不一樣(在這一點(diǎn)上，馬克斯·韋伯是正確的)?！钡钱?dāng)前我國教育體制還存在著這樣或那樣的問題，如資金投入不夠、教育不公平、素質(zhì)教育有待進(jìn)一步發(fā)展等等，都對(duì)民主化、制度化進(jìn)程構(gòu)成障礙。

特別是隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，人們的權(quán)利和利益意識(shí)增強(qiáng)，開始用各種方式表達(dá)自己的利益訴求，反映自己的意見、要求和建議，表達(dá)自己的不滿，這樣有利于及時(shí)將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，避免給和諧社會(huì)的構(gòu)建帶來不利因素。素質(zhì)化教育有利于公民及時(shí)地反映民生問題，政府關(guān)注民生問題，社會(huì)共同積聚力量改善民生，為國家和社會(huì)的發(fā)展駐足馬力。如果民眾素質(zhì)教育不能跟進(jìn)社會(huì)發(fā)展的步伐，也必將會(huì)拖整個(gè)國家發(fā)展的后腿。同時(shí)，也要暢通民眾利益訴求表達(dá)渠道，是促進(jìn)社會(huì)和諧的“安全閥”和削減社會(huì)不滿情緒的“泄洪器”。堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系基層制度，定期開展接訪、下訪和蹲點(diǎn)調(diào)查，傾聽群眾呼聲，關(guān)心百姓疾苦，為群眾解決實(shí)際困難。同時(shí)，要建立和完善相關(guān)制度，以制度的剛力來保證人們利益訴求渠道的暢通。

最后，發(fā)揮政府主導(dǎo)，集結(jié)各方合力。解決民生問題的關(guān)鍵在于政府。當(dāng)代民生問題的實(shí)質(zhì)，是人民政府框架下的發(fā)展觀念、具體制度和應(yīng)對(duì)機(jī)制問題。政府過程中的唯經(jīng)濟(jì)論，以及政府實(shí)踐中忽視社會(huì)均衡發(fā)展，是導(dǎo)致當(dāng)前民生問題顯性化的重要因素。因此，作為政府，必須要轉(zhuǎn)變觀念，由“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)的一體發(fā)展，民生問題方能不斷化解。同時(shí)，由于政府運(yùn)作過程，相應(yīng)制度層面的缺陷，導(dǎo)致民生矛盾凸顯，如收入分配制度、社會(huì)保障制度、政績?cè)u(píng)估制度等等，對(duì)于此，必須要在實(shí)踐中，逐步完善，方能化解民生沖突。再者，面對(duì)社會(huì)發(fā)展過程中，隨時(shí)可能出現(xiàn)的緊急情況，作為領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，必須要建立相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，方能以不變應(yīng)萬變，不致于懈怠“關(guān)乎民情、體于民意”的情況。

同時(shí)，民生問題的化解，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、長期工程，需要發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，共同努力，才能完成。無論是從生產(chǎn)力要素，還是從政府主導(dǎo)，以及制度完善，都是外部嵌量，但是，事物發(fā)展的根本動(dòng)力在于其自身，如果單單依靠外部力量，是無法解決實(shí)質(zhì)性問題的，民生問題也是如此。其有效化解，外部因素只是激活作用，根本的是要發(fā)展其內(nèi)部張力，要依賴于人民自身，去發(fā)展自我、完善自我。當(dāng)然，由于我國國情和民情的特殊性，發(fā)掘民生的內(nèi)在張力的同時(shí)，還需要社會(huì)各方力量的大力支持和幫助，才能實(shí)現(xiàn)民生問題的解決。政府在其中起主導(dǎo)作用，但是其力量還是很有限的，只有更多地發(fā)揮各組織、團(tuán)體、企業(yè)等社會(huì)力量，才能形成一個(gè)龐大的發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)民生問題化解，為和諧社會(huì)構(gòu)建奠定基石。

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