長(zhǎng)株潭兩型“試驗(yàn)區(qū)”區(qū)域法制配套研究

楊星燦，陳廣益

（1.湖南女子學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004; 2.長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410008）

長(zhǎng)株潭兩型“試驗(yàn)區(qū)”區(qū)域法制配套研究

楊星燦1，陳廣益2

（1.湖南女子學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004; 2.長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410008）

目前，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)保障長(zhǎng)株潭地區(qū)區(qū)域“兩型社會(huì)”建設(shè)的法制研究不足，而解決長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)法制不健全就需要借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)區(qū)域法制合作模式以完善區(qū)域內(nèi)“兩型”法制建設(shè)。完善長(zhǎng)株潭地區(qū)法制配套，可以從以下四方面著手：首先，以省級(jí)立法為主，制定適用于“兩型社會(huì)”實(shí)驗(yàn)區(qū)的地方性主干法規(guī)：其次，建立區(qū)域合作法律機(jī)制和區(qū)域法律沖突救濟(jì)法律機(jī)制；再次，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和人大的授權(quán)，確定長(zhǎng)株潭先行先試權(quán)的邊界；最后，完善清理現(xiàn)有政策法規(guī)沖突的長(zhǎng)效機(jī)制。

長(zhǎng)株潭地區(qū)，“兩型”試驗(yàn)區(qū)，法制

2007年12月14日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的通知》，批準(zhǔn)長(zhǎng)沙、株洲、湘潭城市群為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)。經(jīng)過幾年實(shí)踐，長(zhǎng)株潭城市圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)都取得了巨大的成就。但是，目前理論界和實(shí)務(wù)界偏重于對(duì)長(zhǎng)株潭城市圈的經(jīng)濟(jì)合作的論述，而對(duì)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作的法制論述較少。

一、長(zhǎng)株潭城市圈區(qū)域法制現(xiàn)狀分析

長(zhǎng)株潭城市圈擔(dān)負(fù)著“兩型”社會(huì)試驗(yàn)之責(zé)，就是要在全國(guó)率先試驗(yàn)，率先突破，圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面，建立一整套切實(shí)保護(hù)和合理利用各種資源，提高資源利用率，以盡可能少的資源消耗，獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的法制體系。為此，湖南省委 省政府、省長(zhǎng)株潭“兩型”辦和長(zhǎng)株潭三市政府以法制創(chuàng)新為先導(dǎo)，以推進(jìn)長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，在區(qū)域法制建設(shè)方面取得了如下成效。

首先，通過湖南省級(jí)地方性立法為“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)工作提供法律保障。省人大常委根據(jù)改革試驗(yàn)現(xiàn)實(shí)，適時(shí)制定了相關(guān)地方性法規(guī)，為改革試驗(yàn)工作提供法律基礎(chǔ)。湖南在全國(guó)率先為“兩型社會(huì)”建設(shè)進(jìn)行了地方立法，2008年7月31日，湖南省第十一屆人大常委第三次會(huì)議通過《湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于保障和促進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作的決定》授權(quán)省政府在堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則的前提下，可以就長(zhǎng)株潭城市群綜合配套改革重大事項(xiàng)適時(shí)決策，先行先試，報(bào)省人大會(huì)常委備案即可?！逗鲜￠L(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，于2009年9月27日經(jīng)湖南省第十一屆人大會(huì)常委第十次會(huì)議通過， 規(guī)定省政府和三市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)《湖南省長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》有關(guān)長(zhǎng)株潭城市群禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域空間管治的要求，依法加強(qiáng)空間有效管治，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

其次，省政府和三市政府出臺(tái)了“兩型”社會(huì)建設(shè)相關(guān)的規(guī)范性文件以提供工作思路。省政府依照《長(zhǎng)株潭城市群兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制改革專項(xiàng)方案》，要求加強(qiáng)部省合作，探索“兩型”社會(huì)建設(shè)和新型工業(yè)化發(fā)展良性互動(dòng)的新模式和新機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、技術(shù)改造、科技創(chuàng)新、淘汰落后、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能降耗減排、軍民融合等方面先行先試并推進(jìn)試點(diǎn)示范。省政府批復(fù)并原則同意《長(zhǎng)沙市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案》、《株洲市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案》和《長(zhǎng)沙市資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案》。相應(yīng)的，《長(zhǎng)沙市節(jié)約能源辦法》出臺(tái)，對(duì)執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、相關(guān)制度、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)和更具可操作性的規(guī)定。

再次，通過行政契約制度促進(jìn)區(qū)域法制一體化。早在“兩型”社會(huì)綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)獲批前的2006年6月長(zhǎng)株潭三市市長(zhǎng)就簽署了《長(zhǎng)株潭區(qū)域合作框架協(xié)議》以及工業(yè)、科技、環(huán)保三個(gè)專項(xiàng)合作協(xié)議，合作主要突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施主動(dòng)對(duì)接、生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)。三市將著力推進(jìn)新型工業(yè)化的整體聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)創(chuàng)新型城市群，力求在經(jīng)濟(jì)一體化上取得突破性進(jìn)展并為促進(jìn)三市主動(dòng)對(duì)接、聯(lián)動(dòng)合作、互利共贏邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

最后，發(fā)布并在實(shí)驗(yàn)區(qū)率先試行“兩型”標(biāo)準(zhǔn)以提供工作模式。為貫徹省委省政府《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)的決定》精神，落實(shí)“四化兩型”戰(zhàn)略，建立科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)體系，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、保障和促進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)，長(zhǎng)株潭“兩型”辦繼發(fā)布試行“兩型”產(chǎn)業(yè)分類、“兩型”企業(yè)、“兩型”園區(qū)、“兩型”縣、“兩型”鎮(zhèn)、“兩型”農(nóng)村等第一批標(biāo)準(zhǔn)后，又組織專門力量，編制了“兩型”機(jī)關(guān)、“兩型”家庭、“兩型”學(xué)校、“兩型”醫(yī)院、“兩型”社區(qū)、“兩型”村莊等第二批標(biāo)準(zhǔn)。

二、長(zhǎng)株潭城市圈區(qū)域法制建設(shè)中存在的問題

經(jīng)過幾年的努力，長(zhǎng)株潭地區(qū)雖然基本上形成了地方性法規(guī)、政府規(guī)章、行政區(qū)域協(xié)調(diào)契約機(jī)制、和以“兩型”標(biāo)準(zhǔn)為框架的“兩型”社會(huì)建設(shè)區(qū)域法制，但伴隨一體化進(jìn)程的加速，必須不斷完善區(qū)域法制建設(shè)，減少區(qū)域法律沖突，否則，法制問題將成為兩型社會(huì)建設(shè)的重要瓶頸。目前制約“兩型社會(huì)”建設(shè)的法制難題，主要有缺乏“兩型”社會(huì)建設(shè)相關(guān)的法律制度；或者雖有法律規(guī)定，卻存在模糊地帶；地區(qū)利益沖突的法制協(xié)調(diào)機(jī)制以及區(qū)域法制沖突的法律救濟(jì)機(jī)制存在缺失。

首先，相關(guān)法制不健全，存在諸多法律盲點(diǎn)。具體體現(xiàn)在：在資源環(huán)境立法方面，資源環(huán)境立法供應(yīng)嚴(yán)重不足、資源環(huán)境行政執(zhí)法明顯乏力、資源環(huán)境司法保護(hù)相對(duì)軟弱、資源環(huán)境法制文化相對(duì)落后等問題；在產(chǎn)業(yè)投資方面，缺乏法制支撐，我國(guó)在產(chǎn)業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)和管理方面還沒有一部專門的法律規(guī)范文件作為法律依據(jù)，長(zhǎng)株潭目前也尚未出臺(tái)“產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法”等相關(guān)法律法規(guī)?！渡虡I(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》規(guī)定的金融方面的基本原則，還不能完全具體指導(dǎo)改革過程出現(xiàn)的新情況和新問題，缺乏可操作性；在金融企業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)方面，開展金融業(yè)綜合試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)是長(zhǎng)株潭綜合配套改革試驗(yàn)的一個(gè)重要內(nèi)容，其中混業(yè)經(jīng)營(yíng)是綜合試點(diǎn)的一個(gè)重要方面卻缺乏法律規(guī)制。我國(guó)己頒布的《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》和《證券法》，從法律上確定了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”的模式，相應(yīng)成立了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，可見我國(guó)目前對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)限制嚴(yán)格。但混業(yè)經(jīng)營(yíng)是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要舉措，是綜合試點(diǎn)的一個(gè)重要方面，這就導(dǎo)致了創(chuàng)新措施與現(xiàn)有法律的脫節(jié)，甚至背道而馳，這將增加混業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中的不確定因素，可能會(huì)引發(fā)不可預(yù)知的金融風(fēng)波。

其次，雖有相關(guān)法律規(guī)定，卻相對(duì)滯后或存在模糊地帶。具體體現(xiàn)在:在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面：我省在試驗(yàn)區(qū)批準(zhǔn)前后頒布了《湖南省土地利用總體規(guī)劃》（1997—2010年）、 《長(zhǎng)沙市、株洲市、湘潭市三市土地利用總體規(guī)劃》（2010年）以及其他相關(guān)法規(guī)，試驗(yàn)區(qū)的土地管理主要涉及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題，而根據(jù)我國(guó)《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)十分嚴(yán)格，基本上持否定態(tài)度。雖然中央對(duì)長(zhǎng)株潭土地管理改革的意見包括開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及土地收益分配方面的改革試驗(yàn)，但這種行為實(shí)質(zhì)上己超出了憲法和法律規(guī)定的范圍，屬于對(duì)現(xiàn)行法律制度的突破，同時(shí)也表明相關(guān)法律、法規(guī)已經(jīng)滯后；在外匯管理體制改革方面：目前全國(guó)性的保稅港區(qū)管理辦法還沒有出臺(tái)，現(xiàn)有的外匯管理政策是根據(jù)不同區(qū)域功能特點(diǎn)而分別制定的，由《出口加工區(qū)外匯管理暫行辦法》、《保稅區(qū)外匯管理辦法》、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于保稅物流園區(qū)外匯管理有關(guān)問題的通知》等共同構(gòu)成法規(guī)框架。由于頒布時(shí)間早，未能及時(shí)得到修改，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活嚴(yán)重脫節(jié)，更跟不上“兩型”社會(huì)綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)的外匯管理要求；在非公有制企業(yè)制度保護(hù)方面：目前我國(guó)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的立法保護(hù)層次低、法律規(guī)范不系統(tǒng)，現(xiàn)行憲法、法律、法規(guī)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)保護(hù)力度不夠，即使有相關(guān)規(guī)定，也在法律、法規(guī)在實(shí)施中打了折扣，沒有落到實(shí)處。非公有制經(jīng)濟(jì)在一些具體的立法和政策中仍然受到歧視，只有少數(shù)單行的調(diào)整非公有制企業(yè)的法規(guī)，如《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》等。私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資、法律和政府服務(wù)等方面還受到不公平待遇。長(zhǎng)株潭地區(qū)也沒有出臺(tái)相關(guān)保護(hù)非公有制企業(yè)的地方性法律法規(guī)；在建立就業(yè)促進(jìn)機(jī)制改革方面?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)，改變了長(zhǎng)株潭地區(qū)就業(yè)促進(jìn)機(jī)制缺乏法律規(guī)制的現(xiàn)狀，但在實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)制轉(zhuǎn)換在實(shí)行過程中仍存在一些法律問題。一方面，政策性強(qiáng)，可操作性弱，即用政策語(yǔ)言來表述法律，導(dǎo)致其確定性、可操作性不強(qiáng)。另一方面，法律責(zé)任不完整，軟法律手段多，而且與《就業(yè)促進(jìn)法》配套的立法不完善，導(dǎo)致對(duì)一些具體問題束手無策。

再次，地區(qū)利益沖突的存在和法制協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏。合作的根本原因是利益的存在，但其也存在雙面性。一方面，共同的利益如兩型社會(huì)建設(shè)帶來的政治效益以及各個(gè)領(lǐng)域的配套設(shè)施的日臻完善推動(dòng)長(zhǎng)株潭三地政府自覺地走向合作；另一方面，作為地方利益代表的當(dāng)?shù)卣?，?jìng)相利用行政權(quán)力來試圖使本地利益最大化以使合作難以達(dá)到理想狀態(tài)。例如占長(zhǎng)株潭三市工業(yè)產(chǎn)值前四名的產(chǎn)業(yè)基本雷同，長(zhǎng)沙是機(jī)電、食品、紡織、化工；株洲是冶金、化工、機(jī)電；湘潭是機(jī)電、紡織、冶金、化工?！皟尚汀鄙鐣?huì)建設(shè)中本應(yīng)避免低水平重復(fù)建設(shè)，但基于對(duì)各地自身利益的考慮，三市地方政沒有進(jìn)行重新布局和調(diào)整，導(dǎo)致長(zhǎng)株潭三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常相似。

面對(duì)三市的利益沖突，只有省“兩型辦”負(fù)責(zé)的從省級(jí)到市級(jí)間的縱向合作的推進(jìn)，而在長(zhǎng)株潭三市地方政府之間的合作則沒有專門組織或法律制度保障。長(zhǎng)株潭政府間的合作主要是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的達(dá)成共識(shí)承諾來保障，導(dǎo)致這種合作缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性和法律效力，更缺乏相應(yīng)的法律救助機(jī)制，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動(dòng)將使達(dá)成的合作共識(shí)喪失效力。就達(dá)成共識(shí)的方式來看，三市地方政府間合作一般采取磋商或會(huì)談的形式，沒有形成固定的談判機(jī)制，在涉及到地區(qū)政府間實(shí)質(zhì)性利益的問題時(shí)往往由于分歧太大而無法合作。

最后，缺乏區(qū)域中的法制沖突的法律救濟(jì)機(jī)制。長(zhǎng)株潭地區(qū)目前主要是省人大、省政府和省級(jí)部門規(guī)章構(gòu)成區(qū)域法制框架，地方性法規(guī)制定后，各市都需要根據(jù)自身實(shí)際情況，制定相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則或政府規(guī)范性文件。長(zhǎng)株潭三市中，根據(jù)《憲法》、《組織法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，只有長(zhǎng)沙市有地方性法規(guī)的制定權(quán)。由于地區(qū)利益沖突的存在，導(dǎo)致各地的具體實(shí)施細(xì)則或政府規(guī)范性文件不一致甚至相沖突的情況的存在，而出于地方利益和地方保護(hù)主義，必然出現(xiàn)同一事項(xiàng)在不同地區(qū)不同處理結(jié)果的情況。而現(xiàn)有的三市地區(qū)合作并無長(zhǎng)效法律機(jī)制的保障，更談不上各地與長(zhǎng)沙市法律法規(guī)和規(guī)范性文件沖突以及三市間規(guī)范性文件沖突的法律救濟(jì)機(jī)制。

三、現(xiàn)有區(qū)域法制模式經(jīng)驗(yàn)及啟示

有效的法律制度機(jī)制不僅能促進(jìn)區(qū)域合作的不斷深入，而且能使得區(qū)域合作得到強(qiáng)化和合理化。國(guó)內(nèi)外在區(qū)域法律制度協(xié)調(diào)方面已有實(shí)踐并取得了一定的成果，可為長(zhǎng)株潭城市圈區(qū)域法制建設(shè)提供了不少啟示。

1951年，為了推進(jìn)歐洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化，各國(guó)簽訂了巴黎條約，將整個(gè)法、德的煤鋼生產(chǎn)置于一個(gè)共同的最高當(dāng)局之下，以根本消除兩國(guó)不斷沖突的經(jīng)濟(jì)根源，隨后，歐洲煤鋼共同體被推廣到其他各國(guó)，加強(qiáng)了彼此間經(jīng)濟(jì)利益的紐帶，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。此后，通過《羅馬條約》建立了關(guān)稅同盟，使區(qū)域內(nèi)各成員國(guó)的商品可完全自由流動(dòng)，推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化。通過《單一歐洲法案》逐步取消限制區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的障礙，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資本的自由流動(dòng)。通過《馬斯特里赫條約》不斷協(xié)調(diào)各成員國(guó)的財(cái)政金融政策，并于1999年實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟。目前歐盟在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已有85%以上的事務(wù)實(shí)現(xiàn)主權(quán)共享，還實(shí)施了共同的競(jìng)爭(zhēng)政策、地區(qū)政策和發(fā)展合作政策，以及相當(dāng)強(qiáng)度的財(cái)稅協(xié)調(diào)政策，擁有每年高達(dá)千億歐元的自由財(cái)源和獨(dú)立的預(yù)算和審計(jì)制度。[1]

從國(guó)內(nèi)區(qū)域法制模式探索來看，主要有東北三省模式、泛珠三角模式和長(zhǎng)三角模式。東北三省模式是三省政府建立的立法協(xié)作機(jī)制。[2]2006年，黑龍江、吉林、遼寧三省簽署了我國(guó)首個(gè)區(qū)域性立法協(xié)作框架——《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，開展緊密型、半緊密型、分散型三種形式的立法協(xié)作。根據(jù)協(xié)議框架，一個(gè)省負(fù)責(zé)的立法項(xiàng)目，經(jīng)過充分征求其他兩省意見，基本上不做改動(dòng)就通行三省。這種立法權(quán)限問題是立法工作的嘗試與創(chuàng)新，其最大的特點(diǎn)就是將三省相同或相近的地方立法題目、內(nèi)容、對(duì)策等運(yùn)用于相同或相近的省情，從而降低立法成本。并可以有效的消除地方性法律規(guī)章相互抵觸和沖突的現(xiàn)象。

泛珠三角模式是泛珠三角地方市場(chǎng)為基礎(chǔ)的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。[3]泛珠三角區(qū)域內(nèi)既包括經(jīng)濟(jì)高度國(guó)際化和市場(chǎng)化的港澳地區(qū)和珠三角地區(qū)，也包括市場(chǎng)化程度較低、經(jīng)濟(jì)較封閉的西南地區(qū)。這個(gè)跨越東中西部的經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作之所以能夠形成寬領(lǐng)域、深層次、多形式的區(qū)域合作局面，就在于該區(qū)域內(nèi)部以市場(chǎng)為基礎(chǔ)建立自下而上的合作模式。這種模式是指“區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的確立不是由中央先入為主的確定和強(qiáng)制，而是來自于地方自身的需求，經(jīng)濟(jì)區(qū)成員有區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的欲望，形成了合作框架和初步運(yùn)行機(jī)制，爾后得到了中央政府的肯定和支持。”根據(jù)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》，為保證有效合作的開展，拓展合作渠道，泛珠三角內(nèi)部確立了幾個(gè)方面的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，保證合作政策的落實(shí)。其一為內(nèi)地省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和港澳行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，用以研究決定區(qū)域合作規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域合作重大事宜；其二是港澳相應(yīng)人員參加的政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)合作事項(xiàng)進(jìn)展，編制合作的專題計(jì)劃；其三是日常工作辦公室，負(fù)責(zé)區(qū)域合作日常工作；其四是部門銜接落實(shí)制度，對(duì)具體合作項(xiàng)目和相關(guān)事宜提出工作措施，制定詳細(xì)的合作協(xié)議和計(jì)劃，落實(shí)合作事項(xiàng)。

長(zhǎng)三角模式現(xiàn)有的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制主要有行政協(xié)議和聯(lián)合立法。[4]長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)以長(zhǎng)三角地區(qū)的行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)間通過對(duì)話和磋商達(dá)成共識(shí)的行政協(xié)議為主，其形式主要有：宣言、協(xié)定（協(xié)議）、意向書、綱要、備忘錄和共識(shí)等，如《長(zhǎng)江三角洲旅游城市合作宣言》、《長(zhǎng)江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》、《關(guān)于以籌辦“世博會(huì)”為契機(jī)，加快長(zhǎng)江三角洲城市連隊(duì)發(fā)展的意見》和《關(guān)于開展人事爭(zhēng)議仲裁業(yè)務(wù)協(xié)助和工作交流的協(xié)議》。行政協(xié)議由各地方政府共同協(xié)商，各方的利益都得到了表達(dá)，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化起到了良好的促進(jìn)作用。聯(lián)合立法是指長(zhǎng)三角地區(qū)地方人大和政府可以通過訂立聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域統(tǒng)一規(guī)則，通過長(zhǎng)三角地區(qū)有立法權(quán)限的省市人大或政府的聯(lián)合立法或協(xié)作立法，制定統(tǒng)一法規(guī)或規(guī)章，法律效力高于長(zhǎng)三角地方法規(guī)和規(guī)章，低于行政法規(guī)。

從以上國(guó)內(nèi)外區(qū)域法制模式的探索和實(shí)踐可以得出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化呼喚著法制的協(xié)調(diào)，而法制協(xié)調(diào)機(jī)制的建立又將成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障和動(dòng)力源泉。區(qū)域聯(lián)合與協(xié)作需要以一定法律框架為基礎(chǔ)，只有跨區(qū)域地方政策的規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定，實(shí)施監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)有章可循、有法可依，政策工具的制定和實(shí)施都有明確、合法的規(guī)范性文件可依，才能避免跨區(qū)域地方政策領(lǐng)域的沖突。因此，跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)是跨區(qū)域地方關(guān)系協(xié)調(diào)的前提條件，通過法律協(xié)作和立法協(xié)調(diào)完善相應(yīng)制度安排，建立無壁壘、無障礙、各地利益最大化的共同市場(chǎng)和法制保障機(jī)制，使地方合作制度化、常態(tài)化和實(shí)效化。

國(guó)際和國(guó)內(nèi)區(qū)域法制模式在合作模式上給予了長(zhǎng)株潭地區(qū)以及長(zhǎng)株潭城市圈頗多經(jīng)驗(yàn)借鑒，即可以借鑒歐盟在一體化的每個(gè)階段都制定相關(guān)法律，成員國(guó)依此實(shí)施一致的對(duì)內(nèi)、對(duì)外政策。也可以參考東三省政府建立的立法協(xié)作機(jī)制、泛珠三角以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的常態(tài)合作協(xié)調(diào)機(jī)制以及長(zhǎng)三角地區(qū)的行政協(xié)議和聯(lián)合立法模式。當(dāng)然，每個(gè)模式都有自身的優(yōu)勢(shì)，也存在局限性。如歐盟模式無法解決區(qū)域內(nèi)各個(gè)國(guó)家間具體政策的沖突問題，國(guó)內(nèi)區(qū)域聯(lián)合立法缺乏法律根據(jù)，立法協(xié)作機(jī)制需要的時(shí)間、成本投入過大，行政協(xié)議的法律效果和執(zhí)行效果都不大理想。長(zhǎng)株潭地區(qū)須根據(jù)自身實(shí)際情況，采取由有權(quán)主體制定和完善適應(yīng)于區(qū)域內(nèi)各地方的立法、探索區(qū)域內(nèi)各政府間常態(tài)的行政磋商、談判機(jī)制的建立、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)建立常態(tài)合作協(xié)調(diào)機(jī)制等方式，逐步探索和完善適合于長(zhǎng)株潭地區(qū)的區(qū)域法制模式。

四、完善長(zhǎng)株潭城市圈區(qū)域法制建設(shè)的建議

目前，長(zhǎng)株潭地區(qū)區(qū)域“兩型社會(huì)”建設(shè)的法制難題，主要存在于兩方面：一方面，“兩型”社會(huì)建設(shè)法制不健全，尤其是資源與環(huán)境法制的不健全。另一方面，缺乏橫向的地區(qū)利益沖突的法制協(xié)調(diào)機(jī)制和法律救濟(jì)機(jī)制。為此，借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)區(qū)域法制合作模式，完善區(qū)域內(nèi)“兩型”法制建設(shè)，有效解決區(qū)域政策法規(guī)沖突，是長(zhǎng)株潭地區(qū)亟需解決的法制問題。

首先，以省級(jí)立法為主，制定適用于“兩型社會(huì)”實(shí)驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章，完善“兩型”法律法規(guī)建設(shè)。這是因?yàn)椋阂环矫?，省人大及其常委?huì)和省政府的地方性法規(guī)和省政府規(guī)章，在現(xiàn)行立法授權(quán)框架范圍內(nèi)，其法律效力能通行長(zhǎng)株潭三地區(qū)。另一方面，湖南省設(shè)立了“湖南省長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室”（簡(jiǎn)稱“兩型辦”），其主要職責(zé)是研究長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革的重大工作和重要措施并超越了地方利益的局限。為此，以省“兩型辦”為領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)“省統(tǒng)籌、市為主、市場(chǎng)化”的原則，深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，開展針對(duì)試驗(yàn)區(qū)改革建設(shè)的專項(xiàng)立法，著力完善資源環(huán)境、土地管理、財(cái)稅等領(lǐng)域的政策法規(guī)，重點(diǎn)圍繞以下方面立法：其一，加快環(huán)境資源配套立法，探索建立環(huán)境公益訴訟制度和探索設(shè)立長(zhǎng)株潭資源環(huán)境保護(hù)專門法庭。目前長(zhǎng)株潭地區(qū)須重點(diǎn)研究、制定和修改的地方立法主要包括資源能源方面的立法，特別是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法和節(jié)約能源立法、污染控制立法。同時(shí)，推進(jìn)資源環(huán)境行政執(zhí)法體制改革，探索在資源環(huán)境領(lǐng)域開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)、相對(duì)集中行政許可權(quán)等工作，實(shí)行綜合執(zhí)法，整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效能。其二，完善土地管理法規(guī)，尤其是在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面的政策法規(guī)。其三，完善在產(chǎn)業(yè)投資方面、金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)方面、在外匯管理體制改革方面、在非公有制企業(yè)制度保護(hù)方面的政策法規(guī)和《就業(yè)促進(jìn)法》的配套立法。

其次，建立區(qū)域合作法律機(jī)制和區(qū)域法律沖突救濟(jì)法律機(jī)制。當(dāng)前長(zhǎng)株潭地方政府之間的合作可以說是非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)為解決區(qū)域政策法規(guī)沖突而制定的行政協(xié)議因其法律效果不理想非最佳選擇，制定在各區(qū)域成員通行的政策性和法律性文件似乎是最佳選擇，但是，在現(xiàn)行的法律體系下，我國(guó)的跨區(qū)域聯(lián)合立法缺乏《憲法》、《組織法》和《立法法》的授權(quán)，在法律上是不適格的。況且，長(zhǎng)株潭三市只有長(zhǎng)沙有地方法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)，要解決三市間區(qū)域法制和政策沖突與救濟(jì)機(jī)制問題，必須從以下幾方面著手：其一，由省人大或其常委會(huì)制定關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)株潭地方政府之間的合作的相關(guān)條例。制定促進(jìn)和保障長(zhǎng)株潭地方政府之間的合作的相關(guān)條例，將為制約地方保護(hù)主義、打破區(qū)域市場(chǎng)分割、明確三弟政府區(qū)域合作權(quán)責(zé)及區(qū)域法制沖突的救濟(jì)提供強(qiáng)有力的法制支撐，是解決區(qū)域法制沖突與救濟(jì)的最佳選擇。其二，加強(qiáng)區(qū)域政府及部門間的協(xié)調(diào)，建立長(zhǎng)期的磋商、談判機(jī)制。目前，長(zhǎng)株潭三市政府已有協(xié)調(diào)、磋商機(jī)制，但缺乏長(zhǎng)期的談判機(jī)制，不利于三市政府在存在重大利益沖突時(shí)的協(xié)調(diào)與合作。其三，建立區(qū)域合作的準(zhǔn)政府組織對(duì)區(qū)域合作的沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。我省目前已有“省兩型辦”在縱向?qū)用鎸?duì)兩型法制建設(shè)中的重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，但其在區(qū)域法規(guī)政策沖突方面的協(xié)調(diào)功能有賴于進(jìn)一步加強(qiáng)。其四，加強(qiáng)政策法規(guī)制定監(jiān)督。為從源頭上解決問題，可要求長(zhǎng)株潭地區(qū)出臺(tái)的政策必須要報(bào)省人大常委會(huì)或省政府批準(zhǔn)或備案。

再次，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和人大的授權(quán)，確定長(zhǎng)株潭先行先試權(quán)的邊界。先行先試權(quán)的本質(zhì)是改革創(chuàng)新，是一個(gè)突破現(xiàn)有法律法規(guī)、體制和制度的過程，這一過程本身就是一個(gè)“破”與“立”的統(tǒng)一。因此，如何運(yùn)用先行先試權(quán)，先行先試權(quán)的邊界在哪里？是長(zhǎng)株潭地區(qū)法制建設(shè)必須回答的一個(gè)問題。

長(zhǎng)株潭地區(qū)的先行先試權(quán)是由中央政府授出的，但是，國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)先行先試權(quán)的邊界并沒有給予清晰的解答和闡釋，只規(guī)定了可以進(jìn)行先行先試的范圍，即允許在政府行政管理體制、國(guó)有企業(yè)改革、非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障體制等方面先行先試，那么三市先行先試權(quán)的邊界在哪里就無定論。從法理學(xué)角度分析，根據(jù)法律優(yōu)先和法律保留原則,當(dāng)國(guó)務(wù)院授出先行先試權(quán)時(shí),試驗(yàn)區(qū)不能對(duì)法律規(guī)定作出變通,不能超出權(quán)限制定法律規(guī)定專屬于行政法規(guī)調(diào)整范圍的法規(guī)。也就是說，根據(jù)授權(quán)法原理，國(guó)務(wù)院授權(quán)各個(gè)試驗(yàn)區(qū)的先行先試權(quán)，只限于其自身根據(jù)法律法規(guī)所具有的權(quán)限范圍內(nèi)，而不能超出這一界限，并且，專屬于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)調(diào)整范圍的事項(xiàng)，也不能由綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試。如果要對(duì)超出國(guó)務(wù)院權(quán)限范圍的事項(xiàng)進(jìn)行先行先試,還需要由全國(guó)人大作出授權(quán)，即使全國(guó)人大的授權(quán)，《憲法》《立法法》和《組織法》規(guī)定的只能專屬于全國(guó)人大享有某些特別重要的事務(wù),綜改試驗(yàn)區(qū)也不能先行先試。同樣,當(dāng)省人大授出先行先試權(quán)時(shí),綜改試驗(yàn)區(qū)不能變通國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大的有關(guān)立法。

從以上分析可以得知,長(zhǎng)株潭地區(qū)的先行先試權(quán)，制定的法規(guī)和政策，必須在國(guó)務(wù)院的權(quán)限范圍內(nèi)，而且不是專屬于國(guó)務(wù)院權(quán)限范圍的法規(guī)制定權(quán)。如需深化改革，需要更多的先行先試立法權(quán)限，可申請(qǐng)全國(guó)人大的授權(quán)，但也不得就專屬于全國(guó)人大的立法事項(xiàng)進(jìn)行立法。因此，對(duì)長(zhǎng)株潭地區(qū)先行先試權(quán)邊界，可以總結(jié)如下：一是只要不抵觸憲法規(guī)定的，地方自主權(quán)有一定的空間和靈活性；二是除了法律保留的事項(xiàng)，地方政府權(quán)力可以廣泛運(yùn)用于該區(qū)域的地方性事務(wù)；三是對(duì)法律或者行政法規(guī)尚未觸及或缺位的領(lǐng)域，地方可以先行先試。。

最后，清理現(xiàn)有政策法規(guī)沖突，并建立政策法規(guī)定期清理和集中清理相結(jié)合的機(jī)制。長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)綜合配套改革現(xiàn)在正快速地發(fā)展著。省里成立了長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)改革建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)，在長(zhǎng)沙市河西成立了“先導(dǎo)區(qū)”等五大實(shí)驗(yàn)區(qū)?，F(xiàn)有關(guān)于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范的制度設(shè)計(jì)存有很大的缺陷，很多條文還處于理想主義的層面，導(dǎo)致“守法成本高，違法成本低”，嚴(yán)重制約著“兩型”社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)。另外，長(zhǎng)株潭三市各個(gè)政府政策性文件所構(gòu)筑的“行政壁壘”也嚴(yán)重制約著制約著“兩型”社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)。如果不及時(shí)清理，就會(huì)造成法律體系和政策規(guī)范之間的沖突和矛盾，如果不處理好這些矛盾，現(xiàn)行法律制度的約束將成為制約改革有效進(jìn)行的瓶頸。因此，根據(jù)國(guó)家對(duì)試驗(yàn)區(qū)規(guī)定目標(biāo)及湖南省自身實(shí)際情況，及時(shí)對(duì)現(xiàn)行的地方性法律法規(guī)和政策性文件進(jìn)行清理勢(shì)在必行。

政策法規(guī)的清理范圍可以包括：法規(guī)和文件內(nèi)容不適應(yīng)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展和公共管理需要，不利于“兩型”社會(huì)建設(shè)的；文件主要內(nèi)容與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定相抵觸的，或者己被新的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件所代替的；文件調(diào)整對(duì)象己消失的；文件的個(gè)別條款與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定不一致的；文件的主要內(nèi)容與其他兩市的政策性文件相沖突，且不符合試驗(yàn)區(qū)“兩型”社會(huì)建設(shè)的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件的，等等。

建立政策法規(guī)的定期清理與集中清理相結(jié)合的清理機(jī)制。鑒于試驗(yàn)區(qū)的改革不斷推進(jìn)，法規(guī)和政策性文件清理工作也就亟需加強(qiáng)，因此，法規(guī)清理工作可以每年進(jìn)行一次，各立法主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年法律規(guī)范制定情況清理以往地方性法規(guī)、規(guī)章和文件。通過清理，確認(rèn)己由新法代替的舊法是否己被廢止，確定專門的法令廢止的法規(guī)目錄，為第二年編制立法計(jì)劃提出積極的立法和修改建議。長(zhǎng)株潭設(shè)立“兩型社會(huì)”綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后的第一件大事，應(yīng)該是對(duì)于涉及試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的法律、法規(guī)及規(guī)章和文件等進(jìn)行一次系統(tǒng)的清理。法律、法規(guī)明確有底線的，要重點(diǎn)研究底線以上如何創(chuàng)新；法律法規(guī)只作原則性規(guī)定的，要通過試驗(yàn)改革予以明化、細(xì)化；法律法規(guī)尚未涉及的，要積極探索建立；法律法規(guī)和正在執(zhí)行的政策雖有明確規(guī)定但在實(shí)踐中需要調(diào)整完善的，可向上報(bào)告，在局部試點(diǎn)，為法律法規(guī)和政策體系的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

[1] 任保平，馬曉強(qiáng)．歐盟一體化進(jìn)程中區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐政策及其啟示[J]，山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）．2007,(3)：1-6．

[2] 趙如松.長(zhǎng)三角兩省一市立法協(xié)調(diào)問題研究[J].法治論叢.2007,(11):67-70

[3] 慕亞平．論泛珠三角區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)及法律性質(zhì)[J]，中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）．2007，(3)：105-111.

[4] 葉必豐．長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J]．上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2004,（6）：5-14.

A Supporting Study of the Regional Legal System of “Two-oriented” Test Area in Chang-Zhu-Tan Agglomeration

YANG Xing-can1, Chen Guang-yi2
（1.Hunan Women’s University, Changsha 410004, Hunan, China;2. Anti-Corruption Bureau, People's Procuratorate of Kaifu District,Changsha 410008 Hunan ,China）

At present, we have inadequate research of legal research which guarantees “Two-oriented Society” construction in Chang-Zhu-Tan area in theory and practice. But, to solve the imperfect legal system of Chang-Zhu-Tan Experimental Zone needs to learn from international and domestic regional legal cooperation mode, to perfect regional “”two type” legal construction.The perfection of legal supporting system of Chang-Zhu-Tan area can be carried out from the following four aspects: First of all, Mainly to provincial legislation,we work out local trunk laws and regulations that apply to “two type society” experimental zone; Second, we establish the legal mechanism of regional cooperation and the regional conf l ict of law relief system; Third,according to relevant laws and regulations and the authorization of National People’s Congress, we determine the pilot power boundary of Chang-Zhu-Tan. Finally, improve and clean up the lasting effect mechanism of existing policies and regulations conf l ict.

Chang-Zhu-Tan agglomeration; “Two-oriented” test area; legal system

D925

A

1673-9272(2012)03-0063-06

2012-02-26

湖南省情與決策咨詢研究課題項(xiàng)目：“長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)過程中地方政府政策協(xié)調(diào)”（編號(hào)：201011ZZ43）。

楊星燦（1968-），男，湖南益陽(yáng)人，湖南女子學(xué)院副教授，研究方向：行政法學(xué)。

[本文編校：楊 燦]