發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在社會(huì)管理中的基礎(chǔ)作用

衡霞

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和改革開放的深入推進(jìn)，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市，使城市社區(qū)出現(xiàn)了人員高度融合的復(fù)雜局面;而新農(nóng)村建設(shè)的普遍開展，使越來越多的農(nóng)民變成市民，越來越多的農(nóng)村變成社區(qū)，導(dǎo)致越來越多的社會(huì)事務(wù)下沉到社區(qū)，諸多社會(huì)矛盾匯集到社區(qū)，社區(qū)日益成為各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，社區(qū)管理的基礎(chǔ)地位越來越凸顯。充分發(fā)揮社區(qū)在社會(huì)管理中的作用，是依托現(xiàn)有體制框架的順理成章的制度選擇。

一、城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)管理職能現(xiàn)狀分析

社會(huì)管理和服務(wù)的重心在基層，社會(huì)和諧穩(wěn)定的根基也在基層。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)構(gòu)成的基本單元，是“單位制”解體后的替代性治理平臺(tái)。在社區(qū)，可以按照以房管人的原則，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有人群管理與服務(wù)的全覆蓋。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，①1990年1月1日《中華人民共和國城市居委會(huì)組織法》，2000年12月12日《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，2010年10月28日《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。社區(qū)是基層社會(huì)管理的群眾性自治組織，是保障社會(huì)和諧、穩(wěn)定與發(fā)展的基石。

1.利益訴求整合

在我國，公民的自主性和主體性地位日益增強(qiáng)，他們?nèi)找婵粗睾妥非蠖嘣臋?quán)利，包括遷徙自由、言論自由、公共安全等。為了上述權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有必要將社區(qū)從工具性的意義上進(jìn)行建構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制全面確立和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，社會(huì)利益與權(quán)利格局重新調(diào)整，社會(huì)資源和勞動(dòng)產(chǎn)品的分配方式發(fā)生了極大的變革，出現(xiàn)了不同的利益群體和利益訴求的沖突。多元利益群體因共同生活環(huán)境而集聚，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)不同文化價(jià)值觀的經(jīng)常碰撞和利益訴求的多元化，但居民利益又相互依存。此時(shí)，社區(qū)的一個(gè)重要職能就是匯集居民的多元訴求，把松散的個(gè)人和單位組織培養(yǎng)成為具有共同利益訴求的整體，整合他們對(duì)社區(qū)公共事務(wù)特有的判斷、意見和建議，并予以回應(yīng)或向公共政策體系傳輸。很多社區(qū)在建設(shè)過程中提出“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”等口號(hào)，就是為了提高居民參與社區(qū)管理的積極性，提升居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

2.公共安全維護(hù)

現(xiàn)代社區(qū)因人口的高流動(dòng)性而復(fù)雜化，社區(qū)里既有高收入群體也有社會(huì)救助群體，既有農(nóng)村戶籍也有城市戶籍人群，既有原住戶也有租房戶，既有社會(huì)權(quán)力擁有者也有邊緣群體和被管制的群體，使得居民間的關(guān)系不再是“大雜院”式的噓寒問暖，而容易出現(xiàn)“事不關(guān)己、高高掛起”式的冷漠，維護(hù)公共安全的重任便落到社區(qū)肩上。從深圳桃園等社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐來看，社區(qū)承擔(dān)了政府社區(qū)管理職能缺位的責(zé)任，建立了以社區(qū)黨組織主導(dǎo)的社情民意調(diào)查機(jī)制;對(duì)流動(dòng)人口、邊緣群體和管制群體實(shí)行“包?！必?zé)任制和責(zé)任追究制;以網(wǎng)格為基礎(chǔ)推進(jìn)公共區(qū)域、新建住宅及復(fù)雜場所視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)預(yù)知、預(yù)警、預(yù)防。同時(shí)還利用板報(bào)、墻報(bào)、專欄、固定標(biāo)語、紙杯、簡報(bào)等形式，開展公共衛(wèi)生常識(shí)、公共安全的宣傳教育，引導(dǎo)廣大群眾積極參與和諧平安家園建設(shè)。這在一定程度上彌補(bǔ)了管制型公共安全管理的路徑依賴和公民社區(qū)公共安全參與不足的困境。

3.民主自治推進(jìn)

美國社會(huì)學(xué)學(xué)者安東尼·奧羅姆在談到社區(qū)治理時(shí)，認(rèn)為“對(duì)社區(qū)公共資源的支配，需要社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主體都能夠介入社區(qū)活動(dòng)的領(lǐng)域，社區(qū)的公民參與程度是一個(gè)重要的參考變量”。①安東尼·奧羅姆:《政治社會(huì)學(xué)——主體政治的社會(huì)剖析》，張華青、孫嘉明等譯，上海:上海人民出版社，1989年，第198頁。因?yàn)橹挥芯用裼H自參與社區(qū)公共事務(wù)的決策和管理，才能增強(qiáng)其對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，才能領(lǐng)會(huì)“社區(qū)是我家”的真正內(nèi)涵。②姜曉萍、衡霞:《社區(qū)治理中的公民參與》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。在過去很長一段時(shí)間里，居委會(huì)承擔(dān)了上級(jí)政府沉淀下來的大量社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，幾乎成了政府的“一條腿”，忽略了居民的實(shí)際需求，也沒有解決社區(qū)積淀的各種矛盾，違背了社區(qū)自治的初衷。這種現(xiàn)象在十七大三中全會(huì)以后，有了明顯的改善，許多地方政府圍繞“公眾參與”目標(biāo)，從制度上保證了居委會(huì)的自治職責(zé)，使其從政府“社區(qū)代言人”角色中脫身出來，專注于社區(qū)治理。調(diào)查顯示，居民參與社區(qū)活動(dòng)的次數(shù)從一年一兩次增加到每月一次以上，整個(gè)社區(qū)的自治活動(dòng)參與率由最初的30%左右增加到70%左右。

4.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，社區(qū)居民貧富差異明顯，社會(huì)仇富心理突出，長此以往將影響社區(qū)的和諧穩(wěn)定。實(shí)踐表明，社區(qū)社會(huì)力量協(xié)同作用的發(fā)揮是新型社會(huì)管理格局的重要標(biāo)志。社會(huì)力量包括傳統(tǒng)的工青婦組織、經(jīng)濟(jì)組織、志愿者組織等，它們不僅能承接部分政府職能，推動(dòng)社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展，還能彌補(bǔ)政府的不足和市場體系的缺陷，向政府提供公共服務(wù)。更為重要的是，他們能調(diào)解利益矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平。一些非政府組織能有效動(dòng)員社會(huì)力量和社會(huì)資源，對(duì)弱勢群體提供社會(huì)援助，解決居民生活中的上學(xué)、就業(yè)、婚姻、養(yǎng)老難題，使不同的社會(huì)群體達(dá)成利益均衡，和諧相處?？傊黝惿鐣?huì)組織為居民提供文化、就業(yè)、托老等服務(wù)，彌補(bǔ)了政府管理、市場調(diào)節(jié)的不足，滿足了社會(huì)的多樣化需求，化解了社區(qū)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，成為促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要力量。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)管理職能實(shí)施的制約因素

1.城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)管理的價(jià)值取向有待進(jìn)一步改善

近年來，各地基層政府意識(shí)到社區(qū)管理的重要性，投入了一定的人力、財(cái)力，剝離了居委會(huì)的行政職能，使其專注于社區(qū)治理。但是，許多基層政府又錯(cuò)誤地將加強(qiáng)社區(qū)自治管理單純地等同于加大財(cái)政投入，把政府提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交社區(qū)和社會(huì)組織;或是把社會(huì)管理理念的實(shí)質(zhì)異化成了簡單的“維穩(wěn)”理念，導(dǎo)致諸多社會(huì)問題尖銳化。③張開云、張興杰:《社會(huì)管理體制的困境及其未來框架建構(gòu)》，《江海學(xué)刊》2012年第1期。調(diào)查顯示，有些區(qū)縣每年投入社區(qū)的各類資金上千萬元，涵蓋了居民生活的方方面面，卻沒有集中資金解決社區(qū)居民最迫切、最關(guān)心的交通、環(huán)境、養(yǎng)老、就業(yè)等問題。另一方面，社區(qū)居民普遍認(rèn)為自己及時(shí)足額繳納了各種稅收，政府就應(yīng)當(dāng)包攬一切，缺乏“花錢買服務(wù)”的觀念;社區(qū)居民收入差異也使得部分群體排斥“花自己的錢讓大家共享服務(wù)”。而相關(guān)部門卻以上級(jí)分派的各類任務(wù)為首要完成的任務(wù)，認(rèn)為群眾的事拖一拖也沒關(guān)系。另外，由于城市化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了大量農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)，這些社區(qū)居委會(huì)由原先的村委會(huì)轉(zhuǎn)變而來，有的社區(qū)近十年沒有更換過居委會(huì)成員，使其成為一個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)者的角色定位、家長式的管理方式”的組織，不僅導(dǎo)致居民對(duì)居委會(huì)的不信任，甚至導(dǎo)致了居民與基層政府的對(duì)立和沖突?？傊喈?dāng)?shù)纳鐓^(qū)“服務(wù)者的角色定位和公益性的現(xiàn)代管理理念”較為缺乏，極大地影響了城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)管理職能的發(fā)揮。

2.現(xiàn)行社會(huì)管理體制有待進(jìn)一步理順

社區(qū)居委會(huì)成為獨(dú)立的自治組織后，基層行政事務(wù)由街道另成立社區(qū)工作站來承接，其他事務(wù)由社區(qū)服務(wù)站承接，社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居委會(huì)置于社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，這種社區(qū)治理模式從理論上講本身沒有什么問題，但是社區(qū)服務(wù)站屬于社會(huì)組織的站所、社區(qū)居委會(huì)是自治組織，仍然被置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，依然對(duì)政府有較強(qiáng)的依賴性，獨(dú)立性大打折扣，其提供的社區(qū)服務(wù)界限難以明確。從社區(qū)工作站與街道辦事處的關(guān)系來看，街道辦事處的居民科負(fù)責(zé)社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)的管理工作，一個(gè)科室的幾個(gè)人管理了整個(gè)轄區(qū)內(nèi)的數(shù)十個(gè)社區(qū)和社區(qū)工作者，形成事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并決定后者的獎(jiǎng)懲。而且，相關(guān)部門權(quán)責(zé)不統(tǒng)一也導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)管理工作處在一個(gè)“上級(jí)資源支持不到位，下級(jí)訴求不斷增長”的兩難境地，影響了社區(qū)工作站的積極性。

3.社區(qū)公共服務(wù)有待進(jìn)一步提高

除了經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)設(shè)置了“一委兩站”外，多數(shù)社區(qū)只有居委會(huì)一個(gè)自治組織，居民需要的其他公共服務(wù)仍然要到街道辦事處辦理或自行解決。在筆者調(diào)研①本文提到的調(diào)研均是筆者自2011年9月至2012年3月在成都、德陽和西安等城市進(jìn)行的調(diào)研。的八個(gè)傳統(tǒng)社區(qū)(包括三個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū))中，居民普遍反映基礎(chǔ)設(shè)施不全，沒有公廁，綠化較少，缺乏體育健身器材，沒有殯葬祭祀活動(dòng)場所。40.8%的人認(rèn)為由于與社區(qū)環(huán)境相關(guān)的公共服務(wù)缺乏，綠化、衛(wèi)生、污染等已經(jīng)成為社區(qū)中存在的主要問題，有41.5%的人認(rèn)為環(huán)境問題是第一位急需解決的問題;有15.1%的人認(rèn)為治安不好已經(jīng)成為社區(qū)中存在的主要問題。更為嚴(yán)峻的是，有些老社區(qū)緊臨主城區(qū)和工業(yè)園區(qū)，出租房數(shù)量比例較大，進(jìn)入車輛較多，但車位較少，一到晚上小區(qū)公共空間停滿各類汽車，極大地影響了居民的安全、休息和出行。就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)也是社區(qū)最為緊缺的一項(xiàng)公共服務(wù)。對(duì)于大型高檔商業(yè)社區(qū)來講，失業(yè)居民比例相對(duì)較低，但是對(duì)于傳統(tǒng)社區(qū)和轉(zhuǎn)制社區(qū) (包括農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)和城中村改造社區(qū))來說，多數(shù)居民因長期依靠收取房租維持生活，沒有生存壓力，拆遷后又持有巨額的賠償款，“自愿性”失業(yè)者比例較高。一方面，51%的受訪者處于失業(yè)狀態(tài)，70%的人認(rèn)為當(dāng)前急需就業(yè)服務(wù)，卻沒任何機(jī)構(gòu)提供這種服務(wù)，另一方面卻又有74%的人不愿意接受相關(guān)培訓(xùn)與就業(yè)推薦。多數(shù)居民將失業(yè)的原因歸為自身能力不足、工作太累等，隨著安置款的逐步消耗，這些社區(qū)均不同程度地存在著中遠(yuǎn)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.基層自治體系有待進(jìn)一步完善

在社區(qū)治理中，參與者主體意識(shí)的強(qiáng)弱是影響參與熱情的重要因素，政治體制集權(quán)程度是影響參與的關(guān)鍵，利益的分化則是影響參與積極性的決定性因素。②梁麗萍、邱尚琪:《建國以來中國公民政治參與模式的演變分析》，《中國行政管理》2004年第5期。隨著社區(qū)居民生活水平的大幅度提高，社區(qū)參與意識(shí)的增強(qiáng)，不僅要求社區(qū)提供更多的生活服務(wù)，還要求社區(qū)提供豐富多彩的業(yè)余生活等，而現(xiàn)實(shí)中社區(qū)卻更多地只能組織一些文化娛樂活動(dòng)而已。對(duì)大多數(shù)社區(qū)來說既缺乏一個(gè)成立自治組織的領(lǐng)頭人，也因?yàn)楦嗟呐c外部世界利益牽連緊密的群體的存在，影響了社區(qū)自治進(jìn)程。另外，社區(qū)自治體系中的民主選舉程序、民主監(jiān)督機(jī)制、民主決策機(jī)制等都還不健全。有74%的居民在調(diào)研中反映“已經(jīng)有很久沒有參加過社區(qū)選舉了”，廣州政協(xié)的調(diào)研表明當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)換屆選舉時(shí)居民直接參與比例僅為9.3%。③王楨楨:《基層社會(huì)管理創(chuàng)新:分享權(quán)力與重構(gòu)秩序》，《嶺南學(xué)刊》2012年第1期。其后果就是當(dāng)前社區(qū)居民的訴求難以通過正當(dāng)?shù)捏w制性渠道得到有效的表達(dá)，無法以正當(dāng)方式監(jiān)督居委會(huì)工作和進(jìn)入到關(guān)切自身利益的社區(qū)決策中，民間的矛盾糾紛難以在基層得到有效化解，“關(guān)口前移”的社會(huì)管理原則無法得到有效履行，造成了社區(qū)自治組織的公信力危機(jī)與合法性危機(jī)。

5.社會(huì)組織社會(huì)管理的協(xié)同作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)

社區(qū)建設(shè)與管理包括文化、衛(wèi)生、環(huán)保、教育、治安等十分繁雜的工作，僅社區(qū)社保一項(xiàng)就涉及低保、殘疾人、老年人、再就業(yè)等諸多事務(wù)，僅依靠社區(qū)居委會(huì)工作人員是不能完成社區(qū)管理職能的，因此需要各類社會(huì)組織協(xié)同參與社區(qū)管理。①朱盛華、王鋒等:《重慶高新區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)管理模式優(yōu)化研究》，《北方經(jīng)濟(jì)》2009年第9期。但是在多數(shù)城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)治理格局中，社會(huì)組織協(xié)同機(jī)制并不健全，導(dǎo)致社會(huì)組織難以有效發(fā)揮協(xié)同社會(huì)管理的作用。一是社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境受限。主要表現(xiàn)為政府職能部門對(duì)于社會(huì)組織的排擠效應(yīng)。調(diào)查顯示，當(dāng)前社會(huì)管理格局中，基層社區(qū)的絕對(duì)權(quán)威性擁有者仍然是黨和政府，在某種程度上抑制了社會(huì)組織的獨(dú)立性和積極性，沒有社會(huì)組織得以孵化的健康環(huán)境。二是社會(huì)組織發(fā)育程度較低。在城鄉(xiāng)社區(qū)中除了老年協(xié)會(huì)和傳統(tǒng)的工青婦以外，缺乏完整、獨(dú)立的社會(huì)組織;已經(jīng)發(fā)育成熟的社會(huì)組織中也沒有建立起完整的志愿者激勵(lì)機(jī)制，未能有效調(diào)動(dòng)志愿者的積極性和增加社會(huì)組織對(duì)公眾 (居民)的吸引力。三是社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)?，F(xiàn)有的社會(huì)組織幾乎都是作為政府行政附屬品存在的，其職能僅僅是執(zhí)行政府政策，在這一職能的行使過程中，社會(huì)組織的獨(dú)立性不斷被弱化，失去了與政府協(xié)同實(shí)施社會(huì)管理的主體資格。主體資格喪失的后果正如調(diào)研中居民所反映的那樣:社會(huì)組織缺乏基本的公信力，社區(qū)居民普遍不對(duì)社會(huì)組織抱有維護(hù)自己權(quán)益、反映自身訴求的希望，認(rèn)為寄希望于社會(huì)組織還不如直接去找政府。

三、發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在社會(huì)管理中的基礎(chǔ)性作用

構(gòu)建以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層社會(huì)管理服務(wù)體系，把城鄉(xiāng)社區(qū)打造成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理全覆蓋的制度平臺(tái)，已成為當(dāng)務(wù)之急。②丁茂戰(zhàn):《依托城鄉(xiāng)社區(qū)構(gòu)建全覆蓋社會(huì)管理平臺(tái)》，《學(xué)習(xí)與研究》2011年第11期。

1.健全多元合作的社會(huì)管理治理機(jī)制

多元共治的社會(huì)管理體系是以地方政府為主導(dǎo)，建設(shè)基層自治組織、社會(huì)組織和企業(yè)共治的綜合社會(huì)管理服務(wù)平臺(tái)，以滿足社區(qū)居民需求為前提，以方便社區(qū)居民生活為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)基層政府行政職能、基層組織自治職能和企業(yè)市場職能無縫隙對(duì)接，實(shí)現(xiàn)整體性、廣泛性和主動(dòng)性的公共服務(wù)，最大限度地滿足社區(qū)居民的需求和訴求。一是要發(fā)揮黨委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)職能，牽好多元主體社會(huì)管理的頭，充分利用各類組織及其黨群系統(tǒng)增加對(duì)社區(qū)管理的溝通與協(xié)調(diào)，借鑒香港經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)多個(gè)職能部門在社區(qū)管理上與其他社會(huì)組織既分工又合作的治理模式，切實(shí)提高社區(qū)整體的社會(huì)管理能力。二是強(qiáng)化社會(huì)組織和企業(yè)社區(qū)管理的職能履行。一方面要充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)性、公益性、高社會(huì)資本性特點(diǎn)，通過社會(huì)組織推動(dòng)基層自治、供給部分公共服務(wù)、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)作社會(huì)管控，最終建立政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)同機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)解力量互動(dòng)的社會(huì)協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)。另一方面要充分利用企業(yè)中的工、青、婦組織，整合企業(yè)社會(huì)管理職能，同時(shí)充分利用企業(yè)的市場運(yùn)作模式，通過政府委托、政府購買等方式，將企業(yè)納入到部門公共服務(wù)的供給之中，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的低成本與高效率。

2.建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)施社會(huì)管理的制度性規(guī)范體系

新公共管理理論認(rèn)為政府及其官員在管理社會(huì)和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該向公民放權(quán)，強(qiáng)調(diào)放權(quán)規(guī)制和績效效果，但其前提是制度非常完善、公民社會(huì)相當(dāng)成熟，而我國在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，恰恰是制度供給不足，公民社會(huì)還處于成長期。因此，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在社會(huì)管理中的基礎(chǔ)性作用的首要任務(wù)就是要加強(qiáng)法治，既包括權(quán)威性和地方性，又包括適合社區(qū)職能發(fā)揮的規(guī)定和具有極強(qiáng)針對(duì)性的非規(guī)范性規(guī)則。其次，要實(shí)施有地方特色的公共服務(wù)供給計(jì)劃。一是積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)文化事業(yè)的均衡發(fā)展，開辦居民文化藝術(shù)學(xué)校，在社區(qū)打造一支以上有特色的群眾文化隊(duì)伍，在滿足群眾業(yè)余生活的同時(shí)，把國家政策和社區(qū)居民迫切需要了解的相關(guān)政策寓于其中，增強(qiáng)各類居民對(duì)新社區(qū)的歸屬感，減少社會(huì)問題積壓，避免沖突發(fā)生。二是深入挖掘和整合域內(nèi)豐富的就業(yè)培訓(xùn)資源，有針對(duì)性地開展職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，以培訓(xùn)的實(shí)效性提高失業(yè)社區(qū)居民對(duì)培訓(xùn)的熱情與滿意度。三是構(gòu)建相應(yīng)的考核評(píng)估機(jī)制，把城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)管理工作納入街道和社區(qū)干部工作考核范疇，按照考核情況及時(shí)獎(jiǎng)懲。四是通過現(xiàn)場辦公、聯(lián)合執(zhí)法等方式，切實(shí)解決事關(guān)城鄉(xiāng)居民切身利益的各類公共問題，尤其要避免農(nóng)轉(zhuǎn)非居民因土地等問題而上訪、聚集，甚至發(fā)生群體性事件。最后，要建立城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)施社會(huì)管理職能的反饋體系，尤其是社區(qū)實(shí)施社會(huì)管理的過程和結(jié)果的總結(jié)與反饋:一是社區(qū)對(duì)居民訴求的回應(yīng)是否及時(shí)和負(fù)責(zé);二是社區(qū)社會(huì)管理信息公開程度;三是社區(qū)社會(huì)管理系統(tǒng)是否開放、透明，從而提高居民對(duì)社區(qū)管理職能的認(rèn)同。

3.積極構(gòu)建多元合作的新型社區(qū)自治體系

隨著城鄉(xiāng)人口流動(dòng)性加大，社區(qū)居民成份多元化、利益訴求多元化，再加上巨大的工作壓力增加了人的沖動(dòng)性行為，鄰里間往往因?yàn)閺U棄物、噪音、空調(diào)水排放等問題導(dǎo)致小沖突不斷。如果沒有居民和社會(huì)組織的廣泛參與，那么物業(yè)管理方、社區(qū)工作站和街道辦事處只能疲于奔命，成天忙于瑣事，無法開展其他工作。因此只有大力構(gòu)建多元合作的新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，才能“為所有人提供平等的表達(dá)機(jī)會(huì)、消除參與公共協(xié)商的制度性障礙，形成所有公民能夠自由參與協(xié)商過程的可獲得性論壇，可以保證對(duì)所有公民需求和利益的系統(tǒng)考慮”①瓦拉德茲:《協(xié)商民主》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期。(框架圖附文末)。(1)借鑒日本模式，即由社區(qū)居民參加的居民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生居民委員會(huì)，而不是在政府指導(dǎo)下產(chǎn)生。對(duì)于傳統(tǒng)的老社區(qū)和轉(zhuǎn)制社區(qū)，目前可以采用政府臨時(shí)任命和原村委會(huì)干部兼任臨時(shí)居委會(huì)成員，一旦這些社區(qū)建設(shè)成熟，則在街道辦事處引導(dǎo)下，由居民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生居民委員會(huì)，并根據(jù)選舉中個(gè)人的目標(biāo)陳述和任職后的實(shí)踐情況，以一年為期對(duì)居委會(huì)干部進(jìn)行績效考評(píng)，由定期召開的居民代表大會(huì)決定其是否可以任職。(2)城鄉(xiāng)社區(qū)居民代表大會(huì)由社區(qū)居民直接選舉產(chǎn)生，在日常生活中有對(duì)居委會(huì)、監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)和公共資源管理委員會(huì)提出建議和質(zhì)詢的權(quán)力;社區(qū)議事會(huì)作為社區(qū)居民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，主要履行對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的民主決策和收集公民的日常建議以及訴求職能;社區(qū)監(jiān)事會(huì)由社區(qū)居民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，履行對(duì)社區(qū)黨務(wù)、居務(wù)、決策、公共管理、集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行情況的民主監(jiān)督職能，同時(shí)對(duì)兩委 (黨支部、居委會(huì))的工作進(jìn)行評(píng)議;社區(qū)公共資源委員會(huì)負(fù)責(zé)農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)在拆遷安置前后的集體資產(chǎn)的使用、管理和運(yùn)營工作以及社區(qū)的物業(yè)管理工作。只有這樣，才能培養(yǎng)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感，增加居民對(duì)社區(qū)發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，保證居民對(duì)社區(qū)秩序和社區(qū)權(quán)威的自覺認(rèn)可，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)管理職能的實(shí)現(xiàn)。

4.建立健全社會(huì)工作站，完善社區(qū)社會(huì)協(xié)同機(jī)制

城鄉(xiāng)社區(qū)涉及到戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)生、公共安全、流動(dòng)人口管理等諸多問題，僅僅依靠地方政府的一己之力難以應(yīng)對(duì)。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)，社區(qū)職能的有效發(fā)揮更依賴于治理主體的多元化、治理方式的民主化。應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織、社工人員以及志愿者的協(xié)同作用，通過建構(gòu)黨委領(lǐng)導(dǎo)職能、政府行政功能、自治組織自我管理以及社會(huì)組織的社會(huì)協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)善治目標(biāo)。一是建立與社區(qū)便民服務(wù)站配套的社會(huì)工作站。主要負(fù)責(zé)為社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織以及外部的公益性或?qū)I(yè)類社會(huì)組織開展活動(dòng)提供必要的場地支持和基本服務(wù);負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)外社工人員、志愿者的培訓(xùn)和基本服務(wù)工作等。社區(qū)社會(huì)工作站主任可以由社區(qū)居委會(huì)主任兼任，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的協(xié)同功能與社區(qū)自治組織的自治功能的有效對(duì)接。二是根據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)差異采取分類管理。如為老年協(xié)會(huì)、秧歌隊(duì)等提供活動(dòng)場所、必要的硬件設(shè)施以及相應(yīng)的資金配套;為來源于社區(qū)之外的公益類、維權(quán)類和社會(huì)事務(wù)類社會(huì)組織及其志愿者，實(shí)施登記管理，提供孵化平臺(tái);對(duì)社區(qū)的社會(huì)工作人員進(jìn)行選拔、培訓(xùn)、管理和監(jiān)督，保障其高效履行社會(huì)協(xié)同職能。三是體制機(jī)制支持。包括樹立多元治理理念;定期開展社會(huì)組織和社工工作人員培訓(xùn)班、每年為不同類別的社會(huì)組織提供一定的資金;推行社工等級(jí)制、資格證制度，定期培訓(xùn)與考核制度，推動(dòng)社工人才隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化。

5.建立健全多途徑矛盾糾紛調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由于匯集了不同區(qū)域、不同素質(zhì)的群體，既有鄰里糾紛也有公共利益訴求，既有社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益也有社區(qū)居民對(duì)居委會(huì)干部的集體意見，因此，現(xiàn)代城鄉(xiāng)社區(qū)里有許多潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，需要建立多途徑矛盾糾紛調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期或不定期地進(jìn)行排查:(1)完善社區(qū)法律工作站和基層調(diào)解組織，促進(jìn)信訪進(jìn)社區(qū)，把矛盾和糾紛的排查工作延伸到基層;綜合運(yùn)用“行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解”三類調(diào)解機(jī)制，把社區(qū)居民關(guān)心而長期得不到解決的矛盾化解在萌芽狀態(tài);將人民信訪與人民調(diào)解相結(jié)合、將矛盾排查與矛盾化解相結(jié)合、將信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)相結(jié)合、將法制教育與法律約束相結(jié)合，多管齊下，綜合治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)司法與信訪工作“雙贏”。①鄭杭生、黃家亮:《論現(xiàn)代社會(huì)中人民調(diào)解制度的合法性危機(jī)及其重塑——基于深圳市城市社區(qū)實(shí)地調(diào)查的社會(huì)學(xué)分析》，《思想戰(zhàn)線》2008年第6期。(2)構(gòu)筑社區(qū)調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)。主要是結(jié)合社會(huì)志愿服務(wù)組織及法律援助組織力量，按照封閉式居民小區(qū)一區(qū)一點(diǎn)，開放式居民小區(qū)千人一點(diǎn)成立各類人民調(diào)解組織，重點(diǎn)負(fù)責(zé)調(diào)解婚姻家庭矛盾、勞資糾紛、訴前調(diào)解等，同時(shí)依托行業(yè)協(xié)會(huì)建立非公組織內(nèi)部調(diào)解組織，建設(shè)一批專家型調(diào)解室。完善訴調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接、警調(diào)對(duì)接等機(jī)制，促進(jìn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)，形成立體化、社會(huì)化、全覆蓋的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解體系，使絕大部分矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。(3)健全信訪工作機(jī)制。一是引入律師作為第三方參與信訪，在有條件的地方，促使律師利用工作日、節(jié)假日，甚至不定期地參加基層信訪，由律師為信訪群眾提供法律服務(wù)，指導(dǎo)群眾依法維權(quán)。二是深入推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、約訪、下訪等信訪制度，采用網(wǎng)上辦理、電話受理、律師代理等新型信訪方式，做到案結(jié)事了、息訴罷訪，使群眾維權(quán)落到實(shí)處。