制度演進(jìn)與城市舊城區(qū)更新活動(dòng)的實(shí)證研究:以武漢市漢正街為例

胡 娟，羅 靜，余 斌，吳郁玲

(華中師范大學(xué) 城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，武漢430079)

0 引言

人非完人，制度的產(chǎn)生從某種意義上說(shuō)是為了彌補(bǔ)人的弱點(diǎn)和不足，因此，制度實(shí)為約束人類行為的一種規(guī)范。從社會(huì)角度看，它是社會(huì)的“游戲規(guī)則”。因?yàn)橹贫鹊拇嬖?，土地、勞?dòng)和資本等自然資源和社會(huì)資源才能發(fā)揮作用，而政府公權(quán)力和個(gè)體私權(quán)利也只有通過(guò)制度才得以合法化。社會(huì)制度并非一成不變，而是一個(gè)不斷創(chuàng)新的過(guò)程。這一過(guò)程被稱為制度變遷，它是制度替代、轉(zhuǎn)換與交易的過(guò)程，具有很強(qiáng)的路徑依賴特征［1］。一旦制度設(shè)計(jì)的某一路徑形成，后來(lái)者會(huì)因?yàn)橐延协h(huán)境設(shè)定的“學(xué)習(xí)效應(yīng)”和“配位效應(yīng)”，沿著已有路徑繼續(xù)演化并存在鎖定現(xiàn)象。關(guān)于制度變遷方式，哈耶克、布坎南、諾斯等著名學(xué)者都有過(guò)相關(guān)論斷，總體上可做出二元式基本劃分:一是通過(guò)人為設(shè)計(jì)并強(qiáng)制實(shí)施的外生性制度構(gòu)建;二是在自發(fā)過(guò)程中逐漸演化的內(nèi)生性制度構(gòu)建?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，2種制度形成方式同時(shí)存在并相互作用，構(gòu)成現(xiàn)有制度的動(dòng)態(tài)均衡體系。

自1978年改革開放伊始，我國(guó)開啟了經(jīng)濟(jì)自由化的改革進(jìn)程，整個(gè)社會(huì)制度系統(tǒng)都經(jīng)歷了重大改革:福利體制的解體、國(guó)有企業(yè)的改制、公共部門的開放，以及城市土地有償使用制度改革和住房商品化改革等。這些制度改革首先是以外生性制度構(gòu)建發(fā)起的，但隨著制度的實(shí)施，內(nèi)生性因素卻成為推動(dòng)制度發(fā)展的關(guān)鍵。我國(guó)城市舊城區(qū)的大規(guī)模改造更新活動(dòng)恰逢始于改革開放后，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革過(guò)程也充分體現(xiàn)在舊城更新過(guò)程中。社會(huì)制度變遷對(duì)舊城更新活動(dòng)的影響遠(yuǎn)非城市美化、城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化等表象性或技術(shù)性話語(yǔ)所能概括，其根本意義上是以空間為載體進(jìn)行資源和利益再分配的權(quán)力博弈過(guò)程，它深刻折射出制度改革所引起的國(guó)家政策、市場(chǎng)取向和市民意識(shí)對(duì)舊城空間的影響變化過(guò)程［2］。本研究將在社會(huì)制度變遷視角下對(duì)舊城更新活動(dòng)進(jìn)行考察，在理解制度變遷的一般規(guī)律上重新詮釋舊城更新①關(guān)于“改造”和“更新”，本研究題目用的是更新，但文中論述基本上用的是改造，是因?yàn)楣P者認(rèn)為漢正街的開發(fā)行為基本仍屬于物質(zhì)改造，但隨著時(shí)間的推移，這些改造活動(dòng)已融為漢正街區(qū)域的一部分，并衍生了新的社會(huì)空間活動(dòng)，因此，從廣義上可以認(rèn)為是更新?；顒?dòng)。

1 案例選擇與研究方法

1.1 漢正街概況

本研究對(duì)象之漢正街雖名“街”，但并非一條單純街道，而是指以漢正街街道為依托，經(jīng)過(guò)500年歷史逐漸發(fā)展形成的一片區(qū)域，其范圍東至友誼南路，南依漢水，西臨武勝路，北靠中山大道，面積1.8 km2(圖1)。

改革開放前，有“四大古鎮(zhèn)”美譽(yù)的漢正街(古時(shí)漢口)歷經(jīng)500余年形成的魚骨型街巷空間基本維持原狀［3］。自1978年十一屆三中全會(huì)提出“對(duì)外開放，對(duì)內(nèi)搞活”的政策方針后，1979年武漢市在全國(guó)率先“敞開城門”，對(duì)外開放中國(guó)第一個(gè)小商品市場(chǎng)——漢正街。隨著規(guī)模的擴(kuò)大和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的增多，漢正街市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)條件逐漸惡劣，各種矛盾日益凸顯。為推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展，武漢市政府于1987年做出“改造漢正街小商品市場(chǎng)”的重大決策，漢正街舊城改造活動(dòng)由此轟轟烈烈地拉開帷幕。政府計(jì)劃通過(guò)三期改造，至1996年底將漢正街打造成為現(xiàn)代化的商貿(mào)區(qū)。但事實(shí)情況是，從1987年改造啟動(dòng)到迄今為止，漢正街的改造活動(dòng)一直都未曾停止，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府控制的三期改造計(jì)劃。因此，漢正街的更新過(guò)程深刻反映了自改革開放以來(lái)我國(guó)舊城更新的進(jìn)程。

圖1 研究區(qū)域示意圖Fig.1 The schematic drawing of the research region

1.2 研究階段劃分

本研究擬按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度改革進(jìn)程，選擇與舊城更新活動(dòng)最休戚相關(guān)的政治體制改革和城市建設(shè)相關(guān)制度改革(包括住房制度改革、土地制度改革和城市規(guī)劃管理等)為考察維度，結(jié)合漢正街舊城更新的各項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)，分為3個(gè)發(fā)展階段進(jìn)行考察，即改革開放初期(1978年—20世紀(jì)90年代初)、推進(jìn)階段(20世紀(jì)90年代)、發(fā)展階段(21世紀(jì)初至今)。

2 制度演進(jìn)下的舊城更新活動(dòng)變遷

2.1 有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)制度下的試點(diǎn)改造

2.1.1 有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1984年，中共十二屆三中全會(huì)明確提出“社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，由此標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的正式啟動(dòng)。計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以城市發(fā)展為重點(diǎn)，是該階段的時(shí)代特征。因此，改革開放初期的舊城改造活動(dòng)處于從過(guò)去高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的階段。(1)在權(quán)力關(guān)系上，中央與地方進(jìn)行權(quán)力改革，國(guó)家主動(dòng)向市場(chǎng)放權(quán)，打破資源壟斷，讓市場(chǎng)調(diào)配資源。為改變中央政府的高度集權(quán)管理體制，中央開始對(duì)地方政府進(jìn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)和部分立法權(quán)的下放。(2)在住房制度上，國(guó)家對(duì)原有“高福利、低工資、低租金”的住房實(shí)物福利分配體制進(jìn)行改革，將住房的實(shí)物分配制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿欧峙渲?，使住房作為商品進(jìn)入消費(fèi)品市場(chǎng)。(3)在土地制度上，原有的“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流轉(zhuǎn)”的國(guó)家土地行政劃撥制度，開始向土地有償使用制度進(jìn)行嘗試［4］。(4)隨著住房商品化和土地有償使用的制度改革推進(jìn)，房屋和土地開始結(jié)合，房地產(chǎn)業(yè)作為一種新興行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了各城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)生，房地產(chǎn)交易市場(chǎng)、交易中心、交易所等新興機(jī)構(gòu)在城市中開始出現(xiàn)。

2.1.2 “解危解困”為目標(biāo)的漢正街改造。改革開放初期，制度改革工作雖已開始嘗試，但還未正式實(shí)施或全面鋪開，全國(guó)城市工作重點(diǎn)均放在改善人們居住環(huán)境上。針對(duì)老城區(qū)危舊房現(xiàn)象嚴(yán)重問(wèn)題，作為全國(guó)典范的漢正街成為武漢市重點(diǎn)改造對(duì)象。改造工程由武漢市政府主持，提出“解決危房問(wèn)題，消除隱患，改善市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，建立起綜合型商業(yè)街”的改造目標(biāo)，擬進(jìn)行一、二期改造規(guī)劃［5］。針對(duì)漢正街經(jīng)營(yíng)者不斷增加、道路堵塞嚴(yán)重、危舊房日益增多等問(wèn)題，改造重點(diǎn)是通過(guò)建設(shè)室內(nèi)市場(chǎng)將日漸增多的經(jīng)營(yíng)戶集中安排室內(nèi)經(jīng)營(yíng)，以集中管理，留出道路。1988年一期改造工程正式開工，1990年底基本完工。隨后，二期改造工程也開始實(shí)施。至1992年底，政府主導(dǎo)下的漢正街一、二期改造基本完成，漢正街小商品市場(chǎng)大樓等室內(nèi)市場(chǎng)投入使用，入室經(jīng)營(yíng)基本完成，部分道路、供水、供電等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施得到完善(表1)。

表1 漢正街一、二期改造概況Tab.1 The general situation of the transformation of Hanzheng Street in the 1st and 2nd periods

2.1.3 集中控制下的試點(diǎn)改造。在有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制下，制度改革剛剛起步，各種改革思想仍處于醞釀、討論、籌備階段。因此，在城市建設(shè)上仍較大程度地受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，依然延續(xù)了計(jì)劃、安排等控制性強(qiáng)的工作方法。舊城改造過(guò)程中，政府以“公眾人”角色無(wú)條件承擔(dān)著解決市民住房困難、促進(jìn)舊城經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人們生活水平等重任，涵蓋了組織、規(guī)劃、動(dòng)員、拆遷、安置、建設(shè)等一切活動(dòng)。雖然政府擁有絕對(duì)權(quán)力，但責(zé)任也無(wú)限大，且政治權(quán)力明顯大于經(jīng)濟(jì)權(quán)力。為解決危舊房問(wèn)題，并最大限度減少資金壓力，政府減免改造項(xiàng)目的一切稅收，但其余資金則全由政府通過(guò)改造費(fèi)劃撥、預(yù)收資金等社會(huì)集資方法自行籌集。而事實(shí)上，改造活動(dòng)的復(fù)雜性和多變性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府的可控范圍，尤其在資金問(wèn)題上，由于改造資金來(lái)源有限，改造活動(dòng)基本屬于純粹的單向投入，在當(dāng)時(shí)財(cái)政能力有限的情況下，政府主導(dǎo)的舊城改造活動(dòng)顯得舉步維艱。

總體來(lái)看，該階段改造活動(dòng)對(duì)資源的配置仍主要依靠計(jì)劃，但計(jì)劃通常無(wú)法正確反映經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因此，改革開放初期的舊城更新活動(dòng)不可避免帶有主觀性和臆想性，是一種摸索中前進(jìn)、試錯(cuò)中總結(jié)的小規(guī)?！霸圏c(diǎn)”改造過(guò)程。

2.2 雙軌制下的塊狀重建

2.2.1 市場(chǎng)與行政的雙軌制并存。1990年我國(guó)明確了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)指向，開啟了改革開放建設(shè)高潮。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度處于轉(zhuǎn)軌摸索期。由于改革方式是在原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上進(jìn)行的漸進(jìn)式改革，這就決定了在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制將同時(shí)并存發(fā)揮作用。在這種雙重體制膠著并存的“雙軌制”狀態(tài)下，制度改革繼續(xù)推進(jìn)。(1)中央與地方的權(quán)力關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整。1994年原有的財(cái)政包干制改為分稅制，中央政府和地方政府正式“分灶吃飯”，地方政府正式成為有獨(dú)立利益的“經(jīng)營(yíng)實(shí)體”。由于分稅制改革使地方政府稅收比例銳減，為應(yīng)對(duì)地方大量財(cái)政支出和增加財(cái)政收入，稅收之外的土地收益被非正式地劃定給地方城市政府，以土地出讓金為中心的“土地財(cái)政”逐漸成為地方政府可以自由掌控的第二財(cái)政，地區(qū)各級(jí)政府紛紛招商引資，大舉進(jìn)行土地開發(fā)活動(dòng)。(2)在土地制度改革上，以協(xié)議出讓方式為主的土地使用有償出讓制度在全國(guó)大面積展開。但由于缺乏明確制度約束，加上信息的不公開，土地協(xié)議出讓最終變成了政府和開發(fā)商“一對(duì)一”的討價(jià)還價(jià)［6］。由于早期土地資源的配置權(quán)通常掌握在城市規(guī)劃主管部門手中，這為一些部門或個(gè)體以行政手段介入土地使用分配，為權(quán)力設(shè)租形成便利，一些開發(fā)商為牟取行政價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格之間的巨大差異開始進(jìn)行尋租行為［7］。(3)在房地產(chǎn)發(fā)展上，隨著住房商品化和土地有償使用等制度的改革推進(jìn)，商品房市場(chǎng)和土地市場(chǎng)發(fā)展迅速，房地產(chǎn)業(yè)的巨額利潤(rùn)和潛在價(jià)值凸顯。由于房地產(chǎn)業(yè)仍處于新生階段，它的不成熟和不規(guī)范性使其發(fā)展大起大落:20世紀(jì)90年代初期我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入第一輪發(fā)展高潮，房地產(chǎn)投資活動(dòng)異?；钴S，大批房地產(chǎn)開發(fā)公司、經(jīng)營(yíng)公司成立，各金融機(jī)構(gòu)紛紛注資房地產(chǎn)業(yè);1993年，為控制房地產(chǎn)開發(fā)行為的不規(guī)范和市場(chǎng)秩序混亂，中央政府采取“收緊財(cái)政支出、收緊銀根”的雙緊政策，整治金融秩序以遏制資金在房地產(chǎn)業(yè)的無(wú)序進(jìn)入，一大批規(guī)模較小的房地產(chǎn)開發(fā)公司、經(jīng)營(yíng)公司因資金鏈斷裂紛紛倒閉，房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入蕭條期;1998年，商品房貨幣化新制度的徹底改革使房地產(chǎn)業(yè)開始升溫回暖;2001年，很多城市將房地產(chǎn)定位為支柱產(chǎn)業(yè)，城市房?jī)r(jià)、地價(jià)由此開始一路高歌猛進(jìn)。(4)為規(guī)范“雙軌制”下的市場(chǎng)秩序，各行各業(yè)掀起了立法高潮。其中，城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的重要指導(dǎo)依據(jù)，將其納入法律規(guī)范調(diào)整范圍內(nèi)，以法律嚴(yán)肅性對(duì)其有效實(shí)施予以保障顯得極為迫切。1990年新中國(guó)第一部城市規(guī)劃專業(yè)法律《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著城市規(guī)劃制定和實(shí)施有法可依的開始［8］。1992年建設(shè)部頒發(fā)《城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》，將國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓明確納入城市規(guī)劃管理范疇內(nèi)。

2.2.2 房地產(chǎn)開發(fā)與漢正街舊城改造的結(jié)合。經(jīng)過(guò)前期的醞釀、籌劃、試點(diǎn)和調(diào)整，各項(xiàng)新制度在全國(guó)開始大面積展開。對(duì)舊城改造活動(dòng)而言，土地有償使用、分稅制等外生性的制度變遷，以及房地產(chǎn)業(yè)的興起，剛好與改造活動(dòng)形成默契，城市建設(shè)制度環(huán)境出現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化:(1)土地有償使用制度的實(shí)施，使地方政府開始實(shí)行土地批租政策，并在享有土地壟斷調(diào)控權(quán)下開始運(yùn)用市場(chǎng)手段配置土地資源。(2)房地產(chǎn)開發(fā)商這一新興群體的出現(xiàn)，使多種經(jīng)濟(jì)成分開始參與舊城改造。(3)在危改等優(yōu)惠政策吸引和房地產(chǎn)的高收益刺激下，舊城改建項(xiàng)目開始成為房地產(chǎn)業(yè)投資的熱點(diǎn)和開發(fā)重點(diǎn)。(4)政府憑借其土地的壟斷權(quán)，開始有能力引導(dǎo)投資者對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行較大規(guī)模開發(fā)。

對(duì)漢正街而言，制度環(huán)境的改變使其開始步入市場(chǎng)化的開發(fā)模式。1991年，漢正街市場(chǎng)提出向“獨(dú)具特色、服務(wù)配套、功能齊全的現(xiàn)代化室內(nèi)專業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展”，“建成綜合型、多功能、系列化、高效益的社會(huì)商業(yè)城”目標(biāo)。根據(jù)這一目標(biāo)，武漢市政府開始準(zhǔn)備漢正街第三期改造工程，但前一階段擬定的漢正街第三期改造計(jì)劃被全部更改，從原計(jì)劃“臨街剝皮式”的一條街改造轉(zhuǎn)為基本覆蓋漢正街區(qū)域中心范圍的改造，拆除各類型房屋面積達(dá)22.6萬(wàn)m2，拆遷5 250戶，投資總額為12億～20億元。在第三期改造規(guī)劃圖上，漢正街被分為A-F六大區(qū)域，劃分為無(wú)數(shù)個(gè)地塊，像被分西瓜似的等著開發(fā)商挑選。為解決舊城改造資金問(wèn)題，吸引外地或本地開發(fā)商前來(lái)投資，硚口區(qū)政府和漢正街管委會(huì)積極四處奔走宣傳，最終多家房地產(chǎn)開發(fā)公司落戶漢正街，各自劃定地塊，新建高層還建房和商品房相結(jié)合的商居型小區(qū)(如漢華花園、東富商城、華茂商城、順天泰一期、武房1～3號(hào)樓、金昌商業(yè)城、漢正街中心商城、多福大廈)，開始了以政府和開發(fā)商主導(dǎo)的舊城改造。

2.2.3 制度初建與“塊”狀更新。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素的逐漸建立，政治權(quán)力在一些領(lǐng)域逐漸退讓。為保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行，需要一系列完善的相關(guān)制度作為支撐，各種制度體系相繼開始建立，但一些問(wèn)題也逐漸暴露:(1)由于制度體系初建，制度的規(guī)范性不足使各種體制不可避免地存在間隙和漏洞，一些新興利益群體利用這種轉(zhuǎn)型時(shí)期的混亂經(jīng)濟(jì)體制渾水摸魚，成為“增量改革”的既得利益者。(2)習(xí)慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期掌握資源全能配置權(quán)的政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期尚未適應(yīng)角色的轉(zhuǎn)換。作為制度體系的建設(shè)者，政府在制度制定上仍為行政權(quán)力留有極大空間，制度的透明性和公平性未能得到完全體現(xiàn)。(3)由于房地產(chǎn)開發(fā)商這一新興利益群體的介入，為獲得更多資源分配，經(jīng)濟(jì)利益群體開始尋求政府公共權(quán)力干預(yù)，權(quán)力尋租成為可能。多個(gè)利益主體的不同目的取向使舊城更新中博弈行為漸露端睨。所以，在“雙軌制”的計(jì)劃與市場(chǎng)這兩種經(jīng)濟(jì)體制折衷下，舊城更新處于一種具有中國(guó)特色的非完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景中，即新舊規(guī)范交替，新舊價(jià)值體系沖突，以及社會(huì)不同階層差距逐漸拉大。在這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立的情況下，舊城更新活動(dòng)受到市場(chǎng)配置和行政配置的雙重機(jī)制影響，在一定程度上處于市場(chǎng)混亂和行政權(quán)力廣泛干預(yù)的狀態(tài)，改造活動(dòng)的管理和實(shí)施開始出現(xiàn)“權(quán)力真空”。因此，該階段的舊城改造呈現(xiàn)出無(wú)序開發(fā)和零散開發(fā)狀態(tài)。雖然改造基本都采取“拆除危舊房，改建商住一體綜合樓”的模式［9］，但不同的開發(fā)商各自為陣，承擔(dān)各自建設(shè)，舊城改造項(xiàng)目遍地開花。由于缺乏相關(guān)規(guī)范約束和統(tǒng)一規(guī)劃，使舊城區(qū)整體呈現(xiàn)出建設(shè)混亂狀況。

2.3 市場(chǎng)化運(yùn)作下的片狀改造

2.3.1 市場(chǎng)化運(yùn)作的城市發(fā)展環(huán)境。隨著改革開放的持續(xù)推進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，城市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模也逐漸大型化，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”逐漸成為各城市發(fā)展的主旋律。(1)在分稅制改革的績(jī)效刺激下，隨著土地、住房等重要城市資產(chǎn)成為可以定價(jià)和交易的商品，作為享有收益權(quán)和支配權(quán)的地方城市政府，權(quán)力進(jìn)一步膨脹［5］。代表“公權(quán)力”的城市政府開始著重關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益增長(zhǎng)，“城市經(jīng)營(yíng)”理念漸起，城市發(fā)展呈現(xiàn)出企業(yè)化運(yùn)作特點(diǎn)，權(quán)力濫用、惡性競(jìng)爭(zhēng)等弊端凸顯，大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)日漸興起。(2)針對(duì)土地協(xié)議出讓的諸多灰色問(wèn)題，國(guó)家土地制度改革進(jìn)一步深化，2003年土地“招拍掛”制度開始實(shí)行。這種土地公開出讓方式通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓縮了部分協(xié)議出讓的隱性超額利潤(rùn)，土地價(jià)格更加透明，但也使土地成為壟斷性的高價(jià)商品。尤其在城市建設(shè)用地不足的情況下，土地的巨額收益和巨大增值空間逐漸凸顯，市政府越來(lái)越熱衷于利用土地出讓金擴(kuò)張地方財(cái)政，以房地產(chǎn)為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)向幾乎成為地方政府發(fā)展的內(nèi)在依賴路徑，民生取向漸被忽視［10］。(3)城市經(jīng)營(yíng)和房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮興起，卻引發(fā)了社會(huì)矛盾的激化，尤其是城市舊城區(qū)房屋拆遷逐漸成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。一旦房屋被拆，被拆遷人不僅失去了賴以生存的居所，斷掉了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而且所拿到的補(bǔ)償也無(wú)法在市區(qū)重新買房。這種“因拆致貧”的拆遷活動(dòng)使很多拆遷戶基本生活得不到保障，很多舊城居民以不妥協(xié)的態(tài)度與開發(fā)商、政府對(duì)抗，甚至以自焚、服毒等極端方法表示抗議。(4)由于一些社會(huì)矛盾的激化，政府權(quán)力邊界開始受到質(zhì)疑。為對(duì)政府行政公權(quán)力進(jìn)行約束，國(guó)家相繼頒布《行政許可法》(2003)、《信訪條例》(新版，2005)、《物權(quán)法》(2007)、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2007)等多項(xiàng)法律法規(guī)，要求政府除了作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)者和市場(chǎng)監(jiān)管者外，同時(shí)也要求提供社會(huì)公共管理和公共服務(wù)，保證社會(huì)公平和公正。

2.3.2 政績(jī)工程主導(dǎo)的漢正街舊城改造。由于“雙軌制”下制度體系的不完善，造成開發(fā)項(xiàng)目的無(wú)序、零散、無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃，經(jīng)過(guò)數(shù)年改造后的城市舊城區(qū)發(fā)展并不理想，反而更加擁擠、雜亂。為改變這種局面，很多城市政府對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，擴(kuò)大改造規(guī)模。如果說(shuō)上述因素是推動(dòng)該階段舊城更新的外因，那么，深層次的內(nèi)因?qū)崉t是源自政府政績(jī)考核的需求。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之下，政府考核機(jī)制往往以財(cái)政收入和市容市貌作為單一的考核依據(jù)。在這種政績(jī)考核制度的壓力下，舊城改造能夠打著公共利益招牌迅速、大規(guī)模地騰出土地，并以土地拍賣獲取高額土地收益。因此，大規(guī)模激進(jìn)式的舊城改造不僅能滿足地方政府?dāng)U張財(cái)政的現(xiàn)實(shí)需求，也能較快展現(xiàn)全新城市面貌。

在這一背景下，2003年武漢硚口區(qū)政府提出重塑漢正街品牌、商鋪提檔升級(jí)，要求成片開發(fā)漢正街，打造全新商貿(mào)旅游區(qū)，使?jié)h正街開始步入大規(guī)模改造的發(fā)展階段。武漢市各級(jí)政府先后引進(jìn)多個(gè)大集團(tuán)對(duì)漢正街進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，如“漢正街第一大道”項(xiàng)目，不僅是漢正街實(shí)行土地“招拍掛”制度出讓的第一個(gè)商業(yè)地塊，而且創(chuàng)造了當(dāng)時(shí)每公頃7 845萬(wàn)元的武漢市最高地價(jià)，它以國(guó)際化、現(xiàn)代化的高端發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，被作為漢正街的轉(zhuǎn)型典范寄予厚望［11］。但這個(gè)標(biāo)榜示范的項(xiàng)目，建設(shè)后發(fā)展并不如人意，價(jià)格不菲的光鮮門面卻是經(jīng)營(yíng)慘淡。綜合原因有多方面的，甚至還涉及到諸多違規(guī)、違法問(wèn)題。由于該項(xiàng)目落成后與原規(guī)劃設(shè)想相差甚大，也影響了周邊幾個(gè)項(xiàng)目的開發(fā)，如有的項(xiàng)目一直按兵不動(dòng)，直到2009年才開始動(dòng)工拆遷;有的則轉(zhuǎn)變開發(fā)模式，采取小規(guī)模的漸進(jìn)式更新，反而更具活力。

2.3.3 迎合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“片”狀改造?？傮w來(lái)看，該階段改革開放的建設(shè)步伐逐漸放開，城市發(fā)展處于“快”而“變”的時(shí)代背景之中。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)原則下，各大城市強(qiáng)烈要求快速發(fā)展，顯得有些急功近利。為迎合城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，控制了資金、技術(shù)、人才等資源的利益集團(tuán)逐漸成為政府的重要合作對(duì)象，權(quán)力和資源的聯(lián)盟開始成為舊城更新決策的主導(dǎo)力量。因此，一貫作為控制舊城更新活動(dòng)絕對(duì)力量的政府，開始為利益聯(lián)盟保駕護(hù)航。每當(dāng)遇到不利因素阻礙項(xiàng)目順利開展時(shí)，政府會(huì)以其強(qiáng)制與權(quán)威排除困難，確保開發(fā)活動(dòng)開展。這種公共權(quán)力機(jī)構(gòu)從“公益代表”嬗變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)人”的轉(zhuǎn)變，致使地方政府在舊城更新問(wèn)題上會(huì)更側(cè)重盈利、政績(jī)。為滿足快速城市化以及利益主體對(duì)“經(jīng)濟(jì)利益”博弈的需求，舊城改造活動(dòng)開始大刀闊斧，以完全推倒重來(lái)的方式進(jìn)入大規(guī)模的“片狀”改造，步入以“平方公里”為計(jì)算尺度的大規(guī)模更新。為建設(shè)高檔住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)，原有舊城居民被強(qiáng)制遷出，城市舊城區(qū)文化傳統(tǒng)、鄰里關(guān)系、生活多樣性被完全破壞，舊區(qū)與新建區(qū)對(duì)比強(qiáng)烈。由于各種規(guī)則仍不完善，協(xié)議、制度的控制力在逐漸下降，各式各樣的潛規(guī)則、灰規(guī)則、尋租、設(shè)租等不正常現(xiàn)象在舊城改造活動(dòng)中卻被人們?nèi)諠u習(xí)以為常。政府權(quán)力的巨大模糊灰色空間助長(zhǎng)了權(quán)力擴(kuò)張和尋租腐敗現(xiàn)象，社會(huì)公平逐漸被忽視。隨著舊城改造活動(dòng)中不公平現(xiàn)象的愈演愈烈，尤其在政府監(jiān)管下的城市房屋拆遷、土地征用等事件越來(lái)越多受到社會(huì)責(zé)難并影響到正常的生產(chǎn)生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，國(guó)家開始注重維護(hù)公眾正當(dāng)權(quán)益和保持權(quán)力平衡，舊城區(qū)市民也以其獨(dú)有的方式與政府、開發(fā)商展開利益的博弈。

3 幾點(diǎn)思考

基于制度的邏輯視角，以武漢市漢正街為實(shí)證，對(duì)我國(guó)城市舊城區(qū)30余年發(fā)展進(jìn)行回顧和剖析，基本理出城市制度從計(jì)劃型向市場(chǎng)型轉(zhuǎn)化過(guò)程中的舊城更新活動(dòng)發(fā)展脈絡(luò)，并得出以下結(jié)論:(1)制度環(huán)境從政治單一性到綜合復(fù)雜性，容易導(dǎo)致政策多變、滯后，而舊城更新更是制度容易缺失的領(lǐng)域。改革開放后，我國(guó)城市制度環(huán)境從最初的單一政治性開始分化，城市舊城區(qū)也從原有的高度同質(zhì)化向綜合復(fù)雜化轉(zhuǎn)變。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各領(lǐng)域從過(guò)去的“大一統(tǒng)”向各自獨(dú)立承擔(dān)的功能、階層分化，舊城更新活動(dòng)充滿了分化、分異、流動(dòng)等特征。這種城市發(fā)展現(xiàn)象容易導(dǎo)致政策多變、滯后，甚至是相互沖突，造成舊城更新成為制度容易缺失的領(lǐng)域。(2)決策目標(biāo)從小規(guī)模的解危解困到大規(guī)模的政績(jī)工程，制度利益主體逐漸多元化，但舊城改造活動(dòng)中政府始終是主導(dǎo)力量。最初以解決市民基本住房困難為目標(biāo)的舊城改造，是當(dāng)時(shí)國(guó)情下的必然選擇。舊城改造活動(dòng)尚未進(jìn)入市場(chǎng)調(diào)節(jié)化機(jī)制，只是作為政府指令的下派。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸建立后，在舊城更新利益群體的多元化發(fā)展下，舊城更新目標(biāo)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)而為特定的利益群體服務(wù)。但從始至終，舊城更新活動(dòng)本質(zhì)上具有政治性基本特征，政府始終是決策主導(dǎo)力量，政治理想通常是其建設(shè)的主要推動(dòng)力。(3)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的利益爭(zhēng)奪成為制度變遷的基本動(dòng)力機(jī)制。舊城更新活動(dòng)往往起源于政府公共領(lǐng)域，但最終這些建設(shè)都瓜分給了私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體。在利益最大化行為法則的驅(qū)使下，這些經(jīng)濟(jì)體對(duì)弱勢(shì)群體的市民公眾造成利益損害成為必然。(4)如果說(shuō)制度變遷最初是由外生性力量發(fā)起的，那么，其發(fā)展的內(nèi)生力量本質(zhì)上是公權(quán)力與私權(quán)利交織的結(jié)果。在舊城更新活動(dòng)中，已日漸形成政府掌控行政公權(quán)力、利益主體經(jīng)營(yíng)城市資源、社會(huì)公眾維護(hù)個(gè)體私權(quán)利的三分格局。決策模式從最初的公權(quán)力獨(dú)行其道，逐漸發(fā)展到現(xiàn)今的利益聯(lián)盟，權(quán)力從最初的顯性集中到現(xiàn)今的隱性集中。當(dāng)公權(quán)力與城市資源結(jié)盟時(shí)容易造成對(duì)社會(huì)私權(quán)利的侵犯，從而導(dǎo)致社會(huì)力量的崛起。

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