城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系的理論建構(gòu):基于上海世博會(huì)的啟示

容志

(上海行政學(xué)院 公共管理教研部，上海 200233)

城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系的理論建構(gòu):基于上海世博會(huì)的啟示

容志

(上海行政學(xué)院 公共管理教研部，上海 200233)

應(yīng)對(duì)具有復(fù)雜性和擴(kuò)散性的城市風(fēng)險(xiǎn)，需要有新型、綜合、高效的風(fēng)險(xiǎn)防控和公共安全管理體系，實(shí)現(xiàn)由事后處置型應(yīng)急管理向風(fēng)險(xiǎn)防控型公共危機(jī)治理體系轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代特大型城市的要素集中和脆弱性增加了公共安全管理的難度，城市所面臨的挑戰(zhàn)也是嚴(yán)峻的。世博會(huì)期間構(gòu)建起的“七位一體”的公共安全管理體系側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)防控和前期預(yù)防，在實(shí)際運(yùn)行中收到了良好的效果，保證了世博會(huì)的正常運(yùn)行。對(duì)世博會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控基本經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與梳理，對(duì)于特大型城市公共安全管理的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)、發(fā)展趨勢(shì)，以及在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，優(yōu)化城市風(fēng)險(xiǎn)防控體系，推動(dòng)城市公共安全管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)型都是極為重要和有益的。

風(fēng)險(xiǎn)防控;世博會(huì);公共安全

一、引 言

公共安全是一項(xiàng)基本的公共產(chǎn)品，平安城市也是美好城市生活的保障。如何提高城市的安全水平，減少重大災(zāi)害和危機(jī)事件造成的損失已經(jīng)成為現(xiàn)代大都市所面臨的共同課題。特大型城市的基本特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施完備，信息化程度高，人口密度大、流動(dòng)性高，社會(huì)要素高度集中。從安全威脅的可能性來說，這些物質(zhì)和文化要素決定了特大型城市的公共安全風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的復(fù)雜性和擴(kuò)張性。所謂復(fù)雜性，是指現(xiàn)代社會(huì)的各類要素集中，造成風(fēng)險(xiǎn)源增多，風(fēng)險(xiǎn)源之間的互動(dòng)與影響關(guān)系復(fù)雜，使得不確定性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的種類和數(shù)量相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)而言大大增加。正如貝克所指出的:“在生活的各個(gè)方面，我們可能不再認(rèn)為傳統(tǒng)的確定性是理所當(dāng)然的。我們對(duì)傳統(tǒng)的安全依賴得越少，我們所要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)就越多?！保?］作為工業(yè)文明象征的城市，既是現(xiàn)代化和全球化浪潮的焦點(diǎn)與連接點(diǎn)，也是環(huán)境惡化、能源危機(jī)、技術(shù)災(zāi)難、金融風(fēng)暴、恐怖襲擊、貧富差距等現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)直指的對(duì)象，一旦內(nèi)在支撐體系崩潰，就容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的“內(nèi)爆”(implosion)。①內(nèi)爆原本是一個(gè)物理學(xué)概念，指一種向內(nèi)的聚爆過程。在內(nèi)爆中，各種原本有明確外在界限的事物，其界限均告崩潰瓦解，事物消失于混亂和無序之中。這個(gè)詞最初由加拿大傳播學(xué)家麥克盧漢(Marshall McLuhan)引進(jìn)到傳播學(xué)中。法國后現(xiàn)代理論家波德里亞(J.Baudrillard)對(duì)其含義作了進(jìn)一步的擴(kuò)展，把它應(yīng)用于對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)狀況的描述。這里是指現(xiàn)代城市的外在形態(tài)不斷拓展，但內(nèi)在結(jié)構(gòu)在某種失序狀態(tài)下發(fā)生紊亂，最終不是外向衰竭而是向內(nèi)崩解。另一方面，城市公共危機(jī)又具有明顯的連續(xù)擴(kuò)張性，即所謂的“多米諾骨牌效應(yīng)”，表現(xiàn)為某個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源被激活形成危害，在其他因素的共同疊加下，危害的影響面會(huì)逐漸擴(kuò)大，損失越來越嚴(yán)重，救援和處置難度提高，最后演變成大規(guī)模危機(jī)。例如上海的“11·15”大火，起因于裝修過程中的違規(guī)操作，引燃裝修材料，并且未得到有效控制，火勢(shì)逐漸蔓延，同時(shí)樓面被立體腳手架包圍，住宅樓內(nèi)的警報(bào)、滅火設(shè)施缺乏，周邊環(huán)境不利于消防救援，最終造成重大人員傷亡。因此，應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和擴(kuò)散性的城市風(fēng)險(xiǎn)，需要有新型、綜合、高效的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

但目前側(cè)重于救援和處置的城市應(yīng)急管理體系顯然不足以完成這種使命:第一，過于強(qiáng)調(diào)管理的專業(yè)化和職能化，即條線式分工，它雖然符合現(xiàn)代組織精細(xì)分工的基本原則，但也容易形成條線分割和管理碎片化，在應(yīng)對(duì)大型尤其是特大型城市的綜合風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害時(shí)表現(xiàn)出明顯不足;第二，管理的頂層啟動(dòng)和垂直響應(yīng)，這雖然有利于協(xié)調(diào)整合多方資源，集中力量處置危機(jī)事件并快速恢復(fù)，但往往忽視不同層面的預(yù)防準(zhǔn)備，且信息傳遞的阻滯效應(yīng)還可能造成反應(yīng)遲滯，延誤處置最佳時(shí)機(jī)。無論從成本還是從績(jī)效的角度說，由后發(fā)處置型向風(fēng)險(xiǎn)防控型轉(zhuǎn)變都是城市公共安全管理體系發(fā)展的必然選擇。

上海世博會(huì)是第一次在發(fā)展中國家舉辦的注冊(cè)類世博會(huì)，也是參展方和參與人數(shù)最多的一屆世博會(huì)。現(xiàn)代化國際大都市為世博會(huì)提供了諸多便利和重要支撐，但同時(shí)，人員密集、人流量大、要素集中、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高等因素也為平安舉辦世博會(huì)增加了相當(dāng)?shù)碾y度。世博會(huì)舉辦的成功，說明上海市政府社會(huì)管理水平能夠經(jīng)受住嚴(yán)峻考驗(yàn)，也說明其公共安全管理達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。本文將對(duì)上海世博會(huì)公共安全管理體系及其運(yùn)行進(jìn)行七個(gè)方面的剖析，總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控的基本經(jīng)驗(yàn)和有效實(shí)踐，并探討在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，優(yōu)化城市風(fēng)險(xiǎn)防控體系、推動(dòng)城市公共安全管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的路徑選擇。

二、世博會(huì)城市公共安全管理機(jī)制的實(shí)證分析

成功、平安舉辦一次世界博覽會(huì)不僅是中國政府的莊嚴(yán)承諾，也是全國人民的共同愿望。從公共安全的角度來說，這次世博會(huì)所面臨的挑戰(zhàn)在于:第一，時(shí)間長，客流量大。世博會(huì)持續(xù)時(shí)間長達(dá)184天，入園人次突破7300萬，日均近40萬人次，極端高峰值超過103萬人次。如果加上提前15天開始和推遲15天結(jié)束的安保時(shí)間，則整個(gè)世博會(huì)安全管理戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)持續(xù)214天?？梢哉f，這是我國建國以來舉辦的時(shí)間最長、參與人數(shù)最多的一次世界性盛會(huì)。第二，規(guī)格高，安保任務(wù)重。世博園每天都有國家館日活動(dòng)及一百多場(chǎng)慶典演出活動(dòng)，各國首腦、政府要員及文體明星等中外貴賓紛至沓來，最多一天安保部有68批警衛(wèi)任務(wù)，在大客流中要保證有序參觀和安全保衛(wèi)雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，影響全局，穩(wěn)控面大。5.28平方公里的世博園區(qū)橫跨浦江兩岸，處于城市的中心區(qū)域，地形地勢(shì)較為復(fù)雜。一方面，世博會(huì)的大客流為城市的公交、軌道交通運(yùn)輸帶來前所未有的壓力，給航空、火車、輪渡等交通樞紐帶來重要影響，增加了住宿、旅游、衛(wèi)生、清潔、餐飲等各個(gè)方面的接待量和壓力，提高了城市公共安全管理的難度;另一方面，世博會(huì)的成功舉辦，也需要安全、祥和、有序的社會(huì)環(huán)境和人文環(huán)境，需要全體市民的積極配合和社會(huì)的整體防控，這無疑需要廣泛的社會(huì)動(dòng)員。第四，境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力和分裂主義分子的恐怖威脅。

可見，世博會(huì)的安全管理范圍不僅僅局限于園區(qū)之內(nèi)，而且涉及到整個(gè)上海行政區(qū)劃;不僅僅針對(duì)有形的襲擊、破壞，還可能面對(duì)由于管理不善造成的無形危機(jī)和安全隱患。因此，要有效保證這個(gè)區(qū)域內(nèi)的公共安全，僅靠應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度做到預(yù)防在先，防患于未然。通過世博會(huì)期間對(duì)園區(qū)的調(diào)研，以及后期對(duì)有關(guān)組織的訪談，本文將世博會(huì)的安全防控體系歸納為由七個(gè)機(jī)制構(gòu)成的整體邏輯系統(tǒng)。

(一)系統(tǒng)的動(dòng)力機(jī)制

自上而下的壓力是現(xiàn)代科層組織發(fā)揮效率優(yōu)勢(shì)的重要前提和保障。在目前壓力型體制下，重要的壓力/動(dòng)力無疑首先來源于上級(jí)政府的要求和任務(wù)。事實(shí)上，中國政府一直將平安、成功作為世博會(huì)的首要目標(biāo)和任務(wù)。例如，國家主要領(lǐng)導(dǎo)人多次表達(dá)“舉辦一屆成功、精彩、難忘的世博會(huì)”的要求。2010年1月國家主席胡錦濤在視察世博園時(shí)提出，“要始終把安保工作放在首要位置，完善安保政策和安保工作方案，強(qiáng)化安全防范措施，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與安保工作，實(shí)現(xiàn)平安世博目標(biāo)”。中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在視察上海世博園區(qū)時(shí)，也對(duì)安保工作提出了具體要求，要求牢固樹立安全第一的思想，把安保工作納入世博會(huì)籌辦工作全過程，以全國穩(wěn)定保上海穩(wěn)定，以上海及周邊地區(qū)穩(wěn)定保世博園區(qū)穩(wěn)定。這些不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的指示和意見，是中國政府對(duì)包括上海在內(nèi)的各相關(guān)單位和部門的統(tǒng)一要求和整體動(dòng)員，也是對(duì)舉辦世博會(huì)這一“國家行為”的明確宣示。從動(dòng)力的角度說，這為風(fēng)險(xiǎn)防控體系的構(gòu)建和資源整合提供了強(qiáng)大的組織動(dòng)力。

上海各級(jí)政府隨之開展了充分的組織和動(dòng)員，形成了上下聯(lián)動(dòng)的責(zé)任機(jī)制。從市到區(qū)(縣)、街鎮(zhèn)、社區(qū)，堅(jiān)持“條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，對(duì)世博會(huì)期間的交通、消防、旅游、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等工作進(jìn)行了全面部署和責(zé)任定位。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和領(lǐng)域的安全責(zé)任進(jìn)行了再明確和再強(qiáng)化，對(duì)各轄區(qū)內(nèi)的安全隱患進(jìn)行了再排查。通過目標(biāo)責(zé)任制、政府績(jī)效考核等方式督促各級(jí)政府和各職能部門高度關(guān)注城市安全管理，從源頭化解社會(huì)矛盾，防控社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)。上海市政府應(yīng)急辦公室作為全市應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從2009年3月開始，組織全市各職能部門分管應(yīng)急管理工作的廳局級(jí)、正處級(jí)公務(wù)員培訓(xùn)3輪，共兩百多人次，這對(duì)于提高政府官員對(duì)公共安全和應(yīng)急管理重要性的認(rèn)識(shí)起到了重要作用。

(二)系統(tǒng)的組織架構(gòu)

要統(tǒng)攬世博會(huì)期間的城市公共安全管理，就必須有整合型的組織架構(gòu)，這個(gè)架構(gòu)中需要包括國家級(jí)的安全機(jī)構(gòu)(如公安部等)、中央駐滬有關(guān)機(jī)構(gòu)、上海市各相關(guān)職能部門、上海周邊省市等多層面多類型組織。圖1所示的“同心圓”涉及到三個(gè)層面的組織架構(gòu)，都能達(dá)到“整合協(xié)調(diào)、集中統(tǒng)一”的目標(biāo)。

圖1 世博會(huì)期間安全管理的“同心圓”

從中央層面來說，需要構(gòu)建統(tǒng)領(lǐng)上海世博會(huì)安全管理的組織機(jī)構(gòu)，以最大化動(dòng)員各種相關(guān)資源和力量，開展統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)防控工程。這主要表現(xiàn)為“上海世博安保協(xié)調(diào)小組”的成立和“環(huán)滬護(hù)城河”工程的啟動(dòng)。協(xié)調(diào)小組由公安部黨委副書記、副部長擔(dān)任組長，牽頭負(fù)責(zé)宏觀層面的安全保衛(wèi)工作，其主體工程“環(huán)滬護(hù)城河”囊括國家安全部、交通運(yùn)輸部、總參謀部、武警總部、電監(jiān)會(huì)、公安部和國家電網(wǎng)公司、中石油、中石化，以及上海、江蘇和浙江等8省公安、交通、海事部門。該工程圍繞強(qiáng)化情報(bào)信息、矛盾排查調(diào)處、重點(diǎn)人員和危險(xiǎn)物品管控、入滬通道設(shè)卡安檢、社會(huì)面治安防控、低空慢速小目標(biāo)管控等方面開展工作，擔(dān)負(fù)上海外圍屏障和過濾功能。事實(shí)上，可以看到，這個(gè)外圍屏障是世博會(huì)公共安全的重要基礎(chǔ)和保障。

從上海市層面來說，依托上海市政府直線職能型組織體制，交通、衛(wèi)生、公安、旅游等各委、辦、局條線分工，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，做好各項(xiàng)保障工作。世博會(huì)期間，上海市成立運(yùn)行指揮部，統(tǒng)一組織世博會(huì)的各項(xiàng)工作，協(xié)調(diào)全市與世博會(huì)有關(guān)的各項(xiàng)事宜。指揮部分設(shè)五個(gè)工作小組:運(yùn)行組、安保組、外事組、內(nèi)事組和宣傳組，分別負(fù)責(zé)世博會(huì)的運(yùn)營管理、物資保障、安全保衛(wèi)、外事接待、內(nèi)事接待、新聞宣傳等工作。其中，中共中央政治局委員、上海市委書記俞正聲親自擔(dān)任安保組組長，顯示對(duì)世博會(huì)安全保衛(wèi)工作的高度重視。

在園區(qū)層面，設(shè)有世博運(yùn)行指揮中心，實(shí)現(xiàn)一線扁平化管理。指揮中心整合片區(qū)場(chǎng)館指揮、公眾信息發(fā)布、信息綜合、設(shè)施保障、物流中心、活動(dòng)管理、禮賓接待、新聞宣傳、通信保障、交通運(yùn)營、衛(wèi)生服務(wù)、氣象服務(wù)、安保綜合、出入口管理、軍隊(duì)、武警、消防、國家安全、技防監(jiān)控、軌道安保等27個(gè)條線工作，實(shí)現(xiàn)全天候、立體式的實(shí)時(shí)監(jiān)控、信息傳遞和風(fēng)險(xiǎn)排查，并負(fù)責(zé)突發(fā)事件的先期處置。在世博會(huì)舉辦期間，所有園區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)公共事件，都會(huì)在第一時(shí)間向這個(gè)指揮中心匯報(bào)，指揮中心根據(jù)電子化預(yù)案，一方面要求“片區(qū)”內(nèi)的相關(guān)人員進(jìn)行先期處置，一方面向上海市層面通報(bào)，或者向有關(guān)應(yīng)急專家請(qǐng)求咨詢和會(huì)商。同時(shí)，園區(qū)的應(yīng)急指揮決策都在這個(gè)平臺(tái)中醞釀和做出，相關(guān)決策人員都在這個(gè)平臺(tái)上會(huì)商和“拍板”。這就從體制和機(jī)制上保證了應(yīng)急處置的快速、明確和統(tǒng)一。

(三)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制

世博會(huì)的安全并不僅僅是指世博園區(qū)安全保衛(wèi)，而是涉及世博會(huì)期間整個(gè)城市的安全管理和安全運(yùn)行。因此，可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)范圍就非常廣泛。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，突發(fā)公共危機(jī)事件被分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類別。這種基于誘因進(jìn)行危機(jī)分類的做法，既為預(yù)防突發(fā)公共事件提供線索，也為國家應(yīng)急措施的采取提供基本依據(jù)，［2］是進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的基礎(chǔ)。從表1可知，從全市層面看，安全風(fēng)險(xiǎn)主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全和新聞管理五大類，每一大類都內(nèi)含若干小類。專業(yè)管理部門根據(jù)自身的職責(zé)范圍，開展專項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，尋找可能影響城市和世博會(huì)安全運(yùn)行的各類風(fēng)險(xiǎn)源，評(píng)估其概率和后果，為風(fēng)險(xiǎn)控制奠定基礎(chǔ)。例如，氣象部門需要對(duì)高溫、雷擊、臺(tái)風(fēng)、暴雨、強(qiáng)對(duì)流天氣等氣象災(zāi)害進(jìn)行評(píng)估和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，防止天氣變化引發(fā)的突發(fā)事件，并在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的工作預(yù)案。從世博會(huì)舉辦之前半年開始，上海氣象局便組織災(zāi)害評(píng)估專家和相關(guān)技術(shù)人員成立世博氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)組，專門開展世博會(huì)期間氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。制定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)規(guī)范，從氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別、氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)策和建議等方面出發(fā)，先后完成了氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估初始報(bào)告、更新報(bào)告，針對(duì)重點(diǎn)部位進(jìn)行了專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，共完成了《上海世博會(huì)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)初始評(píng)估報(bào)告》、《上海世博會(huì)惡劣天氣風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》、《世博軸陽光谷氣象災(zāi)害安全評(píng)估報(bào)告》、《上海世博會(huì)開幕式惡劣天氣風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》等風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，為相關(guān)部門及時(shí)整改提供依據(jù)。［3］在世博會(huì)舉辦期間，又加強(qiáng)了短臨天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警，形成早通報(bào)、早會(huì)商、早準(zhǔn)備、早應(yīng)對(duì)的工作機(jī)制，與防汛指揮部、世博園區(qū)指揮中心協(xié)商并確定極端天氣內(nèi)部預(yù)通報(bào)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提前時(shí)效和發(fā)布方式。

此外，在世博園區(qū)內(nèi)，管理方對(duì)大規(guī)模人流聚集可能引發(fā)的秩序混亂、沖突、踩踏風(fēng)險(xiǎn)始終保持高度警惕。大型公共活動(dòng)安全風(fēng)險(xiǎn)的核心和主要矛盾在于人數(shù)眾多和人員集聚，這個(gè)主要矛盾使得個(gè)體在大型活動(dòng)中受傷害的可能性較普通狀態(tài)下顯著提高，由此會(huì)衍生出各種問題，風(fēng)險(xiǎn)源潛伏在組織系統(tǒng)中。為此，相關(guān)部門針對(duì)園區(qū)整體、各出入口、各片區(qū)場(chǎng)館、熱門場(chǎng)館的參觀人流進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并在實(shí)際運(yùn)行中不斷“找問題，找隱患，找差距”，這些實(shí)際上是風(fēng)險(xiǎn)防控的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。

表1 世博會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與責(zé)任單位

(四)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的基礎(chǔ)上，需要制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制策略和方法，防止風(fēng)險(xiǎn)源的形成、激活并向現(xiàn)實(shí)危機(jī)演化。一般來說，社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)主要分為“外在風(fēng)險(xiǎn)”(如自然災(zāi)害等)和“人為風(fēng)險(xiǎn)”(如事故災(zāi)難等)兩大類。對(duì)于前一類，風(fēng)險(xiǎn)控制策略主要側(cè)重于預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)和預(yù)警，力圖較早獲得風(fēng)險(xiǎn)形成和醞釀的準(zhǔn)確信息，做好相應(yīng)的防范與準(zhǔn)備，并對(duì)外在風(fēng)險(xiǎn)下的社會(huì)系統(tǒng)的脆弱性進(jìn)行分析，避免脆弱性擴(kuò)大為災(zāi)害。而對(duì)于“人為風(fēng)險(xiǎn)”，如技術(shù)事故、社會(huì)沖突等，則要通過較早的干預(yù)和介入，排除隱患，化解矛盾，控制風(fēng)險(xiǎn)生成。在世博會(huì)期間，這種風(fēng)險(xiǎn)控制主要有三類策略:

第一，過濾策略

是指通過有形和無形的屏障將風(fēng)險(xiǎn)源排除在特定的時(shí)間和空間之外，從而避免危機(jī)生成。從安保的角度看，世博會(huì)實(shí)際有三層“過濾”屏障。在宏觀層面，通過“環(huán)滬護(hù)城河”工程建立起了多主體、多層面和立體式的聯(lián)動(dòng)安保護(hù)城河，與中心活動(dòng)區(qū)相照應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“過濾式”排查的雙重防范。世博會(huì)運(yùn)行的前四個(gè)月，整個(gè)“護(hù)城河”中的陸路、海路、水路、空中關(guān)口共檢查車輛1234萬輛次、船舶26.8萬艘次、人員1858萬人次，查獲違法犯罪嫌疑人8206名，繳獲了一批槍支、彈藥、管制刀具和易制爆、易制毒化學(xué)品，消除了大量的安全隱患。［4］在微觀層面，世博園區(qū)的預(yù)檢區(qū)和安檢區(qū)是兩道屏障，通過對(duì)游客和工作人員進(jìn)行違禁、違規(guī)物品的檢查，將園區(qū)內(nèi)的安全風(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。

第二，錯(cuò)峰策略

現(xiàn)代社會(huì)的公共危機(jī)往往是多重因素共同疊加的結(jié)果，是現(xiàn)有體系和秩序遭遇多重波峰沖擊后發(fā)生崩解的反應(yīng)。要控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加以免影響到公共安全，需要通過人為干預(yù)的辦法將波峰錯(cuò)開。以大客流管理為例，為防止客流高峰在不同層面重疊而造成的安全風(fēng)險(xiǎn)，管理方采取三種方法進(jìn)行疏導(dǎo):首先，制定了“票務(wù)引導(dǎo)”方案，通過對(duì)門票的限量發(fā)售、價(jià)格管制、限定參觀時(shí)間等調(diào)控措施，均衡白天黑夜、節(jié)假日與平時(shí)的人流量;其次，為防止大規(guī)模人員進(jìn)入園區(qū)后在同一時(shí)間內(nèi)集中在某片區(qū)域，影響園區(qū)暢通性，積聚風(fēng)險(xiǎn)，通過“活動(dòng)引導(dǎo)”來平衡人流量，在人流較少的區(qū)域多安排精彩文藝活動(dòng)吸引人員駐足，在人流較多的區(qū)域少安排精彩活動(dòng);最后，為防止大規(guī)模人員在區(qū)域內(nèi)的某個(gè)點(diǎn)上迅速集聚，直接威脅到公共秩序的穩(wěn)定性，通過廣播和實(shí)時(shí)信息提示人流高峰的展館，估算排隊(duì)時(shí)間，引導(dǎo)人員合理選擇參觀展點(diǎn)。更為重要的是，對(duì)熱門場(chǎng)館排隊(duì)人流進(jìn)行“硬隔離”和“斷尾處置”，安保團(tuán)隊(duì)嚴(yán)格將依次放行的頻率與人的平均步行速度保持一致，以防客流“碰頭”造成踩踏。

第三，即時(shí)策略

隨著時(shí)間和空間的變化，安全風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之發(fā)生改變，因此，并沒有一勞永逸的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估方法。為了動(dòng)態(tài)追蹤風(fēng)險(xiǎn)變化，及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患，世博會(huì)安全管理突出“三找三定”的工作機(jī)制，即“找問題，找隱患，找差距;定措施，定責(zé)任，定期限”。換句話說，強(qiáng)調(diào)在動(dòng)態(tài)運(yùn)行中不斷發(fā)現(xiàn)問題和梗阻，并予以及時(shí)解決，這對(duì)于防止風(fēng)險(xiǎn)積聚和相互疊加，控制風(fēng)險(xiǎn)的演化進(jìn)程具有至關(guān)重要的意義和作用。例如，在世博會(huì)期間，個(gè)別日期的客流量超過預(yù)先估測(cè)，而場(chǎng)館“硬隔離”設(shè)施又不夠用，一時(shí)間也難以立即補(bǔ)充，指揮部人員高度重視，想盡辦法，最后決定連夜將浦東新區(qū)交通干道上的圍欄拆下，安裝到世博園區(qū)，第二天，等新裝備的“硬隔離”運(yùn)到即重新安裝到位。［5］事實(shí)上，在事前評(píng)估中，“硬隔離”到底需要多少，并不存在標(biāo)準(zhǔn)答案，這既要考慮客流量、客流場(chǎng)館分布等客觀變量，還涉及參觀人員素質(zhì)、現(xiàn)場(chǎng)秩序等主觀變量。因此，“硬隔離”準(zhǔn)備不足并不一定是管理失誤或錯(cuò)誤。但從安全管理的角度來看，關(guān)鍵在于能及時(shí)捕捉到這一問題和風(fēng)險(xiǎn)，并予以及時(shí)解決和控制。這對(duì)管理過程的靈活性和高效性提出了要求。這種即時(shí)策略是源于對(duì)各種安全隱患的重要排查機(jī)制的落實(shí)，也是城市運(yùn)行管理中的“糾錯(cuò)機(jī)制”功能的體現(xiàn)。實(shí)際上，即時(shí)糾錯(cuò)是評(píng)估、發(fā)現(xiàn)和控制潛在社會(huì)性、管理性、機(jī)制性風(fēng)險(xiǎn)的重要策略和方法。

(五)預(yù)案體系與機(jī)制

預(yù)案建設(shè)是我國應(yīng)急管理“一案三制”工作架構(gòu)的重要組成部分，也是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭和起點(diǎn)。預(yù)案建設(shè)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)防控的意義表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，預(yù)案都是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)之上制定的，無評(píng)估則無預(yù)案，因此往往能“倒逼”風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，制定并完善預(yù)案的過程實(shí)際上就是不斷識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的過程;另一方面，預(yù)案是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警、預(yù)報(bào)、先期處置的總綱和計(jì)劃，因此可以起到快速控制風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。世博會(huì)安全管理機(jī)制構(gòu)建了一整套預(yù)案體系，共分為全市、世博園區(qū)以及重點(diǎn)場(chǎng)館三個(gè)層面。全市應(yīng)急管理總體預(yù)案是全市層面突發(fā)事件處置的總綱，規(guī)定了主要原則和工作機(jī)制，各個(gè)專項(xiàng)預(yù)案則涉及防汛防臺(tái)風(fēng)、公共衛(wèi)生、安全事故、群體性事件、大面積停電等四十多個(gè)專業(yè)條線。世博園區(qū)的預(yù)案體系包括1個(gè)總體預(yù)案、5個(gè)專項(xiàng)預(yù)案、20個(gè)專業(yè)條線部門實(shí)施方案(園區(qū)內(nèi)部管理部門)、35個(gè)片區(qū)和場(chǎng)館預(yù)案在內(nèi)的61個(gè)預(yù)案(見圖2)。

圖2 上海世博會(huì)園區(qū)預(yù)案體系

事實(shí)上，預(yù)案及相關(guān)的工作方案在世博會(huì)運(yùn)行期間發(fā)揮了重要的作用。例如，在社會(huì)安全專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案下，還有關(guān)于大客流疏導(dǎo)和處置的工作方案，這主要是為應(yīng)對(duì)參觀人數(shù)過多造成的一系列次生和衍生安全事件而制定的預(yù)案。在2010年10月16日“百萬大客流”中，①當(dāng)天的觀博客流量超過103萬，累計(jì)參觀者達(dá)6462.08萬人次，雙雙刷新1970年大阪世博會(huì)所創(chuàng)造的歷史紀(jì)錄，也是上海世博會(huì)單日最大客流量。由于事先研判準(zhǔn)確和積極準(zhǔn)備，并及時(shí)啟動(dòng)《世博園區(qū)應(yīng)對(duì)大客流服務(wù)工作方案》，從入園安檢、交通服務(wù)、秩序維護(hù)、環(huán)境設(shè)施、餐飲服務(wù)和文藝活動(dòng)等各個(gè)方面對(duì)園區(qū)管理進(jìn)行了優(yōu)化和調(diào)整，從而保證了園區(qū)的整體秩序和安全，沒有發(fā)生影響較大的突發(fā)公共事件，是公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的成功案例。［6］2010年1月16日上午9時(shí)30分、10時(shí)，世博安保指揮中心根據(jù)客流預(yù)判情況先后發(fā)布大客流黃色和橙色預(yù)警信號(hào)。世博園區(qū)運(yùn)行及安保部門立即啟動(dòng)工作預(yù)案，根據(jù)各自職責(zé)全力開展各項(xiàng)應(yīng)對(duì)工作。世博園區(qū)內(nèi)，安保部門在各出入口增派安檢力量，加快安檢速度，提高通行能力。各熱門展館和人流密集區(qū)域也及時(shí)部署了機(jī)動(dòng)力量，堅(jiān)決防止出現(xiàn)人流擁擠踩踏事故。全市各公安分(縣)局調(diào)集應(yīng)急增援力量，做好隨時(shí)增援園區(qū)的準(zhǔn)備。世博園區(qū)在原來201輛營運(yùn)車輛的基礎(chǔ)上，從園區(qū)外抽調(diào)了46輛機(jī)動(dòng)車緊急增援園內(nèi)交通，運(yùn)行班次增加了一千多個(gè)，增加了23%的運(yùn)能。在場(chǎng)館秩序維護(hù)方面，組織者提前將大客流信息通報(bào)給各展館，對(duì)園區(qū)數(shù)十個(gè)熱門場(chǎng)館合理調(diào)整，新增硬隔離設(shè)施。在熱門場(chǎng)館集聚區(qū)域加裝了臨時(shí)廁所;對(duì)飲水機(jī)、休息椅等服務(wù)設(shè)施加強(qiáng)巡查和保養(yǎng)力度;加強(qiáng)餐飲和排隊(duì)區(qū)域等場(chǎng)地的垃圾清運(yùn)力量。［7］

(六)應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制

應(yīng)急準(zhǔn)備能力也是風(fēng)險(xiǎn)防控能力的組成部分之一。世博會(huì)之前的應(yīng)急準(zhǔn)備主要包括演練、教育和物質(zhì)儲(chǔ)備三個(gè)方面。在演練方面，上海市政府安排進(jìn)行了城市大面積停電、防汛防臺(tái)風(fēng)、交通阻塞和大面積癱瘓、軌道交通事故、爆炸事件、恐怖襲擊、人質(zhì)劫持事件、高溫中暑、大面積食物中毒等突發(fā)事件的演練，的是在沒有預(yù)先通知的情況下進(jìn)行臨時(shí)“拉動(dòng)”，雖然場(chǎng)面并不壯觀，但往往能起到較好的效果。同時(shí)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和分管應(yīng)急管理工作的官員進(jìn)行了定期培訓(xùn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理的意識(shí)與理念，掌握基本的管理知識(shí)與技能，在世博志愿者中進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，提高了全社會(huì)的安全意識(shí)和責(zé)任。

(七)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制

世博會(huì)的組織者們懂得，世博會(huì)的公共安全不能僅依靠政府和軍隊(duì)，更重要的是全社會(huì)的動(dòng)員、參與和配合。第一層面，加強(qiáng)與全體市民的真誠溝通，贏得全社會(huì)對(duì)申博、辦博的理解與支持。如上海市委書記俞正聲多次接受新聞媒體專訪，坦誠談及世博會(huì)各項(xiàng)準(zhǔn)備工作中的困難和問題。2009年7月，他在接受鳳凰衛(wèi)視專訪時(shí)表示，上海世博會(huì)時(shí)間長、人數(shù)多，對(duì)“平安、快樂”帶來了挑戰(zhàn)，組織者會(huì)想方設(shè)法保證世博園區(qū)的有序運(yùn)行，讓游客平安入園，快樂觀展。他號(hào)召廣大市民都行動(dòng)起來，以實(shí)際行動(dòng)做好世博會(huì)的東道主。2010年4月，在上海世博會(huì)倒計(jì)時(shí)30天之際，他再次接受了中央和上海主要媒體的聯(lián)合采訪，明確提出，世博會(huì)要反對(duì)不正之風(fēng)，上海干部在世博期間一律不能享受貴賓禮遇，不能開后門。為了感謝上海市民為世博會(huì)做出的貢獻(xiàn)，試運(yùn)行期間，市政府將組織所有從園區(qū)舊址搬遷的居民參觀世博會(huì);正式運(yùn)行期間，給上海所有的常住戶口的居民每戶免費(fèi)贈(zèng)送一張世博會(huì)的參觀券，另外贈(zèng)送一張200元的交通紀(jì)念卡。第二層面，世博會(huì)前，上海社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室按照“專群結(jié)合、以專帶群、群防群治”的工作方針，有步驟地開展上海平安志愿者隊(duì)伍的招募、組織、管理工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市共招募平安志愿者80余萬名，形成了“政府推動(dòng)、多方參與、群策群力、齊抓共管”的工作格局?？雌饋?，這些志愿者在社區(qū)中往往關(guān)注防火防盜、社會(huì)治安、鄰里守望、互幫互助等簡(jiǎn)單、具體的瑣碎小事，但實(shí)際上，社區(qū)志愿者既能及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)安全隱患，也能構(gòu)建安全城市的“大網(wǎng)”，為世博會(huì)期間社會(huì)的“平安、祥和”提供了基層保障，是社會(huì)層面公共安全管理的重要力量。

三、風(fēng)險(xiǎn)防控體系的理論建構(gòu)

現(xiàn)代的安全觀越來越重視社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的兩種能力:風(fēng)險(xiǎn)控制力和快速恢復(fù)力。前者強(qiáng)調(diào)盡最大可能地預(yù)警和控制潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然，阻止風(fēng)險(xiǎn)源的激活并演變成巨大社會(huì)危機(jī)的可能性;后者則強(qiáng)調(diào)災(zāi)難來臨時(shí)城市不是被完全擊倒或徹底重建，而是能夠通過自我調(diào)節(jié)消融間接損失，并盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)。它們的共同點(diǎn)是最大限度地減少災(zāi)害和危機(jī)所造成的社會(huì)損失與影響。這也是公共危機(jī)治理體系與公共危機(jī)處理機(jī)制之間的最大不同和差異。在某種程度上，世博會(huì)的實(shí)踐就是這種安全理念的生動(dòng)演繹和詮釋。它在前期準(zhǔn)備和中期運(yùn)行中，立足“會(huì)出事、出大事”，綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和控制等一系列理念和方法，達(dá)到了控制風(fēng)險(xiǎn)和減少事故的目標(biāo)。當(dāng)然，這種舉國、舉市動(dòng)員體制在常態(tài)社會(huì)中不具有長期持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)性，城市公共安全管理也不能依靠運(yùn)動(dòng)式的治理模式，但是，其防控型安全管理的思路和理念對(duì)現(xiàn)代城市公共安全體系建設(shè)具有重要的啟發(fā)意義和價(jià)值。

風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理最初都是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念。風(fēng)險(xiǎn)通常表示一種與預(yù)期目標(biāo)有偏離或差異的不確定性及其后果，這種偏離程度被用作衡量風(fēng)險(xiǎn)大小和程度的指標(biāo)。［8］而風(fēng)險(xiǎn)管理則是旨在對(duì)這種不確定性及其后果進(jìn)行控制，以減少和避免損失的科學(xué)的管理方法。20世紀(jì)60年代以來，風(fēng)險(xiǎn)管理的理念已被有效地運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)和政府管理的眾多領(lǐng)域和部門中，如保險(xiǎn)、職業(yè)安全、公共健康和藥物警戒等，并逐漸形成一系列方法。事實(shí)上，通過識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、脆弱性以及可能后果，風(fēng)險(xiǎn)管理能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，充分暴露各種問題，并有針對(duì)性地采取相應(yīng)措施，有效地避免和降低風(fēng)險(xiǎn)。［9］風(fēng)險(xiǎn)的控制和緩解是風(fēng)險(xiǎn)管理的核心內(nèi)容，避免風(fēng)險(xiǎn)生成現(xiàn)實(shí)危機(jī)是風(fēng)險(xiǎn)管理的最高目標(biāo)，而這就要求必須對(duì)現(xiàn)實(shí)公共危機(jī)的誘因條件、形成機(jī)制和演化機(jī)理進(jìn)行深入探討，把握風(fēng)險(xiǎn)生成危機(jī)的基本規(guī)律，用以指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備工作。因此，公共安全的風(fēng)險(xiǎn)管理具有兩個(gè)特點(diǎn):第一，從方法論角度說，它可以成為一種整體性思路和方法論基礎(chǔ)，用以指導(dǎo)整個(gè)公共安全管理體系的建構(gòu)和有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)化;第二，從微觀操作來說，它又必須具體分析每一類別風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)機(jī)理，形成專業(yè)化的防控方法和體系。正因?yàn)槿绱耍鞘泄舶踩芾眢w系建設(shè)必然按照“統(tǒng)分結(jié)合、有專有?！钡脑瓌t展開，既有專業(yè)化的管理?xiàng)l線和機(jī)構(gòu)，又必須在同一理念下進(jìn)行無縫隙整合與再造，形成理念與運(yùn)作流程的高度協(xié)調(diào)?；谏虾Ｊ啦?huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為，現(xiàn)代城市公共安全的風(fēng)險(xiǎn)防控體系應(yīng)該具備以下幾個(gè)核心要素:

第一，強(qiáng)大持續(xù)的動(dòng)力源

救災(zāi)、重建等事后處置行為往往因?yàn)槟芸吹靡姟⒚弥艿秸叨戎匾?。相比較而言，風(fēng)險(xiǎn)防控的成績(jī)?cè)谟凇安怀鍪隆?、“不?yīng)急”，不容易被察覺，因而在常態(tài)下容易被忽視。從這個(gè)意義上說，完善的風(fēng)險(xiǎn)防控體系必須具備強(qiáng)大而持續(xù)的動(dòng)力機(jī)制，推動(dòng)自身不斷完善，這也是世博會(huì)各項(xiàng)籌備工作、安保工作抓得特別緊的一個(gè)重要原因。從現(xiàn)實(shí)來看，公共安全管理的動(dòng)力源主要有三個(gè)，第一個(gè)是社會(huì)成員的安全需求及其制度化表達(dá)對(duì)政府產(chǎn)生的公共輿論壓力;第二個(gè)是政府內(nèi)部上下級(jí)之間形成的以“行政問責(zé)”為核心的壓力機(jī)制;第三個(gè)是人大立法形成的安全管理的各種法律、法規(guī)和規(guī)章。世博會(huì)的成功正是將第一個(gè)壓力源順利轉(zhuǎn)化為第二個(gè)壓力源。當(dāng)前，全社會(huì)對(duì)于公共安全問題的關(guān)注度越來越高，對(duì)于確保生產(chǎn)安全、衛(wèi)生安全、食品安全和社會(huì)安全的呼聲日益高漲，我們正可以利用這一有利形勢(shì)，組建統(tǒng)一、權(quán)威的城市公共安全委員會(huì)，并不斷完善城市生產(chǎn)、消防、衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)方面的法規(guī)與規(guī)章，將風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)納入人大立法和政府工作的重要議程，回應(yīng)社會(huì)的強(qiáng)大需求和期望。

第二，健全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

這個(gè)體系要回答“風(fēng)險(xiǎn)在哪”和“隱患在哪”的問題。按照《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)公共性危機(jī)的劃分，世博會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，它達(dá)到了三個(gè)基本目標(biāo):首先是鎖定風(fēng)險(xiǎn)源，通過排查，找到可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)的源頭，科學(xué)評(píng)估其激發(fā)概率、預(yù)期成本和可能后果，為有針對(duì)性地制定控制對(duì)策提供基礎(chǔ)。其次是建立風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)控系統(tǒng)，通過數(shù)字、視頻、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技手段，及時(shí)掌控風(fēng)險(xiǎn)源的動(dòng)態(tài)變化情況，隨時(shí)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生。世博會(huì)期間，國家層面指揮中心、上海指揮部、“環(huán)滬護(hù)城河”監(jiān)控點(diǎn)以及園區(qū)指揮中心四位一體構(gòu)建了強(qiáng)大的信息監(jiān)控和指揮平臺(tái)，通過現(xiàn)代化高科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)重要路口、碼頭、區(qū)域、路段、場(chǎng)館、交通的全天候監(jiān)控，以及信息無縫隙對(duì)接共享，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故苗頭、快速應(yīng)對(duì)提供堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。最后是建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，儲(chǔ)存各類風(fēng)險(xiǎn)源及其動(dòng)態(tài)信息，這不僅便于專業(yè)化分析，也有利于各有關(guān)部門共享互通，達(dá)到及早引起重視、預(yù)發(fā)警報(bào)的重要作用。而一旦有突發(fā)事件，則可以根據(jù)信息數(shù)據(jù)庫，及時(shí)掌握具體風(fēng)險(xiǎn)源、周邊地形地貌、人口影響因素、專業(yè)防護(hù)知識(shí)等重要信息，便于快速反應(yīng)和有效應(yīng)對(duì)。

第三，科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制到應(yīng)急管理的一整套系統(tǒng)化流程，涉及到突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中和事后各個(gè)環(huán)節(jié)與階段。每個(gè)階段中相應(yīng)工作流程的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，直接決定了公共安全管理體系的嚴(yán)密性和科學(xué)性。因此，必須依靠各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作，有針對(duì)性地采取相應(yīng)的防控措施，較早阻止或阻斷風(fēng)險(xiǎn)的演化進(jìn)程，防控安全風(fēng)險(xiǎn)，避免重大損失。這一套標(biāo)準(zhǔn)流程要通過整合性機(jī)構(gòu)向所有專業(yè)部門普及實(shí)施，細(xì)化到各自的工作方案和預(yù)案之中，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)案演練，既起到防控風(fēng)險(xiǎn)的作用，又為突發(fā)事件做好必要的準(zhǔn)備。

第四，整合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)是公共安全保障的基石，也是現(xiàn)代社會(huì)分工的必然產(chǎn)物。但面對(duì)綜合型、擴(kuò)散型風(fēng)險(xiǎn)，更需要對(duì)傳統(tǒng)的消防、公安、氣象、地震、水務(wù)、衛(wèi)生、交通等部門進(jìn)行有效整合，使之能互相聯(lián)動(dòng)、有效溝通和協(xié)調(diào)一致。世博會(huì)的運(yùn)行涉及到眾多職能部門，這些部門級(jí)別不同，專業(yè)不同，平臺(tái)不同，但經(jīng)過三個(gè)層面的指揮協(xié)調(diào)后，能有效、全面地整合起來，形成合力，共同應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)與突發(fā)事件，這是一條重要的經(jīng)驗(yàn)。因此，整合專業(yè)部門，彌補(bǔ)條線之間的縫隙，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，打造公共危機(jī)管理的“整體型政府”，是現(xiàn)代公共危機(jī)治理體系的一個(gè)重要要求。

第五，健全的應(yīng)急準(zhǔn)備

任何風(fēng)險(xiǎn)都有一個(gè)從小到大、由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的演化過程，快速處置往往是控制風(fēng)險(xiǎn)演化和危機(jī)擴(kuò)大的重要措施，也是協(xié)調(diào)和動(dòng)員政府、社會(huì)和個(gè)人多種資源進(jìn)行應(yīng)急反應(yīng)的過程。準(zhǔn)備能力越強(qiáng)，則反應(yīng)能力越強(qiáng)，恢復(fù)能力越高，相應(yīng)的社會(huì)損失就越小，因此也是風(fēng)險(xiǎn)防控的一個(gè)重要方面。應(yīng)急準(zhǔn)備包括政府、社會(huì)和公民三方面的資源動(dòng)員和專業(yè)培訓(xùn)，是一種動(dòng)態(tài)的演練和優(yōu)化過程，能夠再次強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)控制的作用。這五大核心內(nèi)容及其內(nèi)涵要素之間的邏輯關(guān)系見圖3。

圖3 城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系的基本構(gòu)成

四、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控型公共危機(jī)治理體系的路徑

(一)常態(tài)狀況的風(fēng)險(xiǎn)防控

城市公共安全的基礎(chǔ)是日常管理和常態(tài)管理，而不是應(yīng)急管理和危機(jī)管理，這是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控型公共危機(jī)治理體系的基本認(rèn)識(shí)和前提之一。在日常運(yùn)行管理中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，需要有這樣幾個(gè)具體組成要素:

第一，完善生產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化

大量城市風(fēng)險(xiǎn)來源于現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施、交通、生產(chǎn)運(yùn)行過程中的不穩(wěn)定和不科學(xué)。因此，需要首先對(duì)這些生產(chǎn)和管理過程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)和實(shí)施，防控風(fēng)險(xiǎn)和危害的生成。例如，2010年世博會(huì)期間的食品安全管理，其重點(diǎn)環(huán)節(jié)不在于事發(fā)之后的快速處置，而在于食品生產(chǎn)和運(yùn)輸過程中的常態(tài)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。為了確保生產(chǎn)過程的絕對(duì)安全，制定了所有食品供應(yīng)商都必須實(shí)施的“風(fēng)險(xiǎn)控制”措施:首先是隔離式流水線，防止不相關(guān)人員的接近，并通過指紋識(shí)別等技術(shù)，確保生產(chǎn)人員身份的絕對(duì)安全;其次是全息性監(jiān)控，對(duì)操作流程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，并進(jìn)行全程視頻監(jiān)控;最后是質(zhì)量管理人員的抽檢和品嘗。實(shí)踐證明，通過這三種措施，能夠較好控制投毒、污染等風(fēng)險(xiǎn)因素生成和演化，確保食品安全。

第二，推進(jìn)責(zé)任機(jī)制的法定化

在責(zé)任機(jī)制方面要實(shí)現(xiàn)由結(jié)果責(zé)任制向過程、結(jié)果并重責(zé)任制的轉(zhuǎn)變?！耙黄狈駴Q”和“行政問責(zé)”是安全責(zé)任建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)該進(jìn)一步法定化和完備化。但由于它簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)結(jié)果，不注重過程，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代城市管理的要求。所謂“過程責(zé)任”，是指在安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，將連續(xù)、連接和連環(huán)性的城市運(yùn)行過程進(jìn)行科學(xué)分解，確定“關(guān)鍵控制點(diǎn)”，并將控制點(diǎn)的安全責(zé)任落實(shí)到具體崗位和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程的全流程記錄和標(biāo)準(zhǔn)安全管理，這樣才能真正防止人為偏差和失誤所造成的重大風(fēng)險(xiǎn)和事故。

第三，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的立體化

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)，其立體化體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是對(duì)城市運(yùn)行中基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、社會(huì)安全、公共服務(wù)等過程進(jìn)行全面的電子化、信息化監(jiān)控，借助“網(wǎng)格化”、“智慧城市”①城市GIS信息系統(tǒng)能夠疊加環(huán)境、建筑、資源、人口、機(jī)構(gòu)等多種重要城市信息，形成立體化、全息性的城市數(shù)據(jù)庫，為城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和控制提供重要的技術(shù)支撐。等現(xiàn)代科技手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，傳遞信息，快速反應(yīng)和妥善處置，保證城市運(yùn)行的平穩(wěn)化和有序化，防止小的隱患和問題逐漸演化擴(kuò)大成大的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。另一方面是全天候、集中式的值守和監(jiān)控，保證“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的機(jī)制能夠真正實(shí)現(xiàn)。目前各大城市已有的“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心”等信息平臺(tái)初步實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，但還需要進(jìn)一步整合相關(guān)部門和信息，實(shí)現(xiàn)公安、消防、城市管理、自然災(zāi)害等各災(zāi)害的全覆蓋和全集中，其監(jiān)控能力、信息疊加與整合力度呈直接正相關(guān)。

(二)非常態(tài)狀況的風(fēng)險(xiǎn)管控

第一，健全城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

要下大力氣建立完善、剛性、制度化的城市風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估系統(tǒng)和制度。一方面是在重大工程、重大決策和重大事項(xiàng)出臺(tái)之前，對(duì)可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行制度化評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果納入到?jīng)Q策過程之中，通過剛性程序否決或修正那些存在重大風(fēng)險(xiǎn)的決策選項(xiàng)與方案，避免非科學(xué)、非民主決策造成的損失和被動(dòng)。另一方面是要定期組織專業(yè)性團(tuán)隊(duì)對(duì)城市安全進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(如基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境資源、公共服務(wù)、社會(huì)安全等)，制定應(yīng)對(duì)不同情況的、前瞻性的戰(zhàn)略，并將這些戰(zhàn)略建議納入城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，逐步細(xì)化為工作方案和政策內(nèi)容。由于風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估也應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、修正的。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估既不可能一勞永逸，也不可能精確到百分之一百，城市的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)該保持動(dòng)態(tài)性和開放性，通過不斷檢驗(yàn)、修正過程，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和要求。

第二，整合應(yīng)急管理隊(duì)伍

特大城市要組建統(tǒng)籌型、專業(yè)型和志愿型三種類型的應(yīng)急管理隊(duì)伍。統(tǒng)籌型組織是指在城市層面成立公共安全委員會(huì)，統(tǒng)攬城市公共安全的總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)，由城市主要政府官員領(lǐng)銜，提高其統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)整合的權(quán)威性和有效性。應(yīng)急管理辦公室應(yīng)從辦公廳、辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)脫離出來，成為公共安全委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，承擔(dān)城市公共安全系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、優(yōu)化等戰(zhàn)略性功能。應(yīng)急管理辦公室的職能要擴(kuò)充為對(duì)全市公共安全管理系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)和維護(hù)，將風(fēng)險(xiǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化程序和規(guī)范普及到所有相關(guān)條線部門，并監(jiān)督其不折不扣地得到實(shí)現(xiàn)。專業(yè)型組織是指現(xiàn)有的條線部門，如城市公安、消防、安監(jiān)、衛(wèi)生、民政、氣象、交通等，要強(qiáng)化其各自職能和權(quán)責(zé)，同時(shí)依托消防組建一支城市專業(yè)的救援隊(duì)伍，保持快速反應(yīng)和專業(yè)救援實(shí)力。志愿型組織主要是由政府組織的、市民參與的、專業(yè)與非專業(yè)結(jié)合的志愿組織。正如世博會(huì)中的“平安志愿者”隊(duì)伍，這些志愿組織能夠參與全社會(huì)應(yīng)急管理知識(shí)的普及、教育，擔(dān)負(fù)日常社會(huì)事務(wù)管理、社會(huì)面防控、信息溝通和突發(fā)事件配合救援等任務(wù)，還能承擔(dān)一定專業(yè)性的應(yīng)急處理任務(wù)(如社區(qū)醫(yī)生參與的志愿者隊(duì)伍)。

第三，統(tǒng)一指揮管理平臺(tái)

一旦公共突發(fā)事件發(fā)生，社會(huì)進(jìn)入非常態(tài)狀況，則要求處置主體快速反應(yīng)，妥善處置，集中指揮。由于現(xiàn)代公共危機(jī)的綜合性和復(fù)雜性，突發(fā)事件的處置和風(fēng)險(xiǎn)管控也是綜合性、多部門合作的。因此需要按照屬地原則，迅速啟動(dòng)預(yù)案，激活指揮體系，整合職能部門、基層組織、社會(huì)組織、專家等各方資源。同時(shí)指揮管理平臺(tái)遵循應(yīng)急管理流程，上報(bào)信息，獲取支援與命令。屬地人員還要迅速隔離危機(jī)，先期處置，控制事態(tài)的進(jìn)一步惡化與擴(kuò)大，并在指揮中樞調(diào)動(dòng)下進(jìn)行資源調(diào)配，通力協(xié)作，防止次生、衍生事件;同時(shí)發(fā)布信息，坦誠溝通，建立權(quán)威信息傳遞渠道。所有這些措施一方面要達(dá)到救助生命、以人為本的目的，另一方面能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)不斷演化，阻斷次生和衍生事件發(fā)生，迅速恢復(fù)社會(huì)常態(tài)。

［1］烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政治學(xué)［J］.劉寧寧，等.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2005，(3):42-46.

［2］薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期:應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)［J］.中國行政管理，2005，(2):102-107.

［3］陳振林.上海市氣象局圓滿完成世博會(huì)氣象保障服務(wù)——2010年11月1日中國氣象局例行新聞發(fā)布會(huì)［EB/OL］.(2010-11-01)［2011-10-25］.http://www.china.com.cn/news/2010-11/01/content_21247343.htm.

［4］公安部.劉京在世博安保協(xié)調(diào)小組“環(huán)滬護(hù)城河”工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志重要指示精神，全力做好世博會(huì)決戰(zhàn)決勝階段的安保工作［EB/OL］.(2010-09-01)［2011-10-25］.http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/n803680/2508593.html.

［5］孫晶巖.世博安保:為了游客平安觀博［N］.人民日?qǐng)?bào):海外版，2010-10-15(10).

［6］簡(jiǎn)工博.巧妙疏導(dǎo)客流贏得一片掌聲:世博安保部門沉著應(yīng)對(duì)客流“翹尾”［N］.解放日?qǐng)?bào)，2010-10-18(1).

［7］忻文可.103萬!上海全警上崗沉著應(yīng)對(duì)單日超大客流［N］.人民公安報(bào)，2010-10-20(4).

［8］Fishhoff B，Watson S R，Hope C.Defining risk［J］.Policy Sciences，1984，(17):123-139.

［9］鐘開斌.風(fēng)險(xiǎn)管理:從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)保障［J］.中國行政管理，2007，(11):99-103.

(責(zé)任編輯:周成璐)

Theorizing on Urban Safety and Risk Control System:with Insights from Shanghai Expo

RONG Zhi
(Shanghai Administration Institute，200233 Shanghai，China)

To manage urban risks which are often complex and likely to go out of control，it is highly necessary to establish integrated and highly-effective risk control system and public security management system so that emergency response and post-accident management would give way to the proactive public risk management system.The concentration of materials in modern super-large city and its vulnerability add to the difficulty of public safety management.The public safety management system of"integrating seven parties into one"practiced during the course of Shanghai Expo focused on risk prevention，and has been proved very effective.The successful experience of Shanghai Expo helps to better understand the features and developmental tendency of public safety management in super-large cities and also provides research insights for optimizing urban risk control system and upgrading public safety management system.

Risk control;Shanghai Expo;public safety

D73

A

1007-6522(2012)03-0116-13

10.3969/j.issn 1007-6522.2012.03.011

2011-11-17

國家社科基金資助項(xiàng)目(11CGL082)

容 志(1980-)，男，湖北武漢人。上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授，博士，研究方向?yàn)槌鞘泄舶踩芾?、危機(jī)管理。