立法治理資產(chǎn)評(píng)估亂象

立法治理資產(chǎn)評(píng)估亂象

/孫 乾

資產(chǎn)評(píng)估，這一看似遠(yuǎn)離民生的行業(yè)，實(shí)際上與百姓生活息息相關(guān)。目前，我國已有各類評(píng)估機(jī)構(gòu)近萬家，但在繁榮景象的背后，行業(yè)競爭無序、虛假評(píng)估等亂象頻出。2012年2月，醞釀了近6年的資產(chǎn)評(píng)估法草案首次提交全國人大常委會(huì)審議并向社會(huì)公開征求意見。這一需要絕對(duì)誠信、公正的行業(yè)即將迎來有法可依的春天。

評(píng)估行業(yè)亂象叢生

“一些小的資產(chǎn)評(píng)估公司，你需要多少評(píng)估值，就可以給你出具多少評(píng)估值。別人再拿著評(píng)估報(bào)告去做違法的事情，行業(yè)就這樣一步步亂了?！?/p>

“在企業(yè)IPO過程中，資產(chǎn)評(píng)估本來是十分重要的事情，但是現(xiàn)在證監(jiān)會(huì)好像并沒有太嚴(yán)格的要求，企業(yè)資產(chǎn)到底有多少，誰也搞不清?！?/p>

不少資產(chǎn)評(píng)估業(yè)內(nèi)人士對(duì)目前的行業(yè)亂象，作出上述表示。

據(jù)悉，我國的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)80年代，資產(chǎn)評(píng)估主要服務(wù)于國有企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)交易，旨在防止產(chǎn)權(quán)變動(dòng)過程中國有資產(chǎn)流失。

此后，隨著土地有償轉(zhuǎn)讓制度、城鎮(zhèn)住房制度改革等的建立和推進(jìn)，針對(duì)土地、房地產(chǎn)等單項(xiàng)資產(chǎn)或特定目的的評(píng)估專業(yè)種類相繼出現(xiàn)。其中不少與普通市民聯(lián)系比較緊密，例如二手車的估價(jià)買賣以及在二手房買賣中貸款時(shí)對(duì)房屋的資產(chǎn)評(píng)估。

據(jù)悉，目前，我國共有各類評(píng)估機(jī)構(gòu)近萬家，執(zhí)業(yè)注冊(cè)評(píng)估師10萬人，從業(yè)人員約30萬人。已經(jīng)形成包括資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)、礦業(yè)權(quán)評(píng)估、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)和保險(xiǎn)公估在內(nèi)的六大類評(píng)估專業(yè)。

然而，有關(guān)這一行業(yè)的規(guī)范，卻零星散見于公司法、證券法等法律，而唯一較系統(tǒng)的規(guī)定，是國務(wù)院1991年制定的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》，目前已遠(yuǎn)不能適應(yīng)各種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)體的資產(chǎn)評(píng)估行為。

資產(chǎn)評(píng)估，這項(xiàng)看似遠(yuǎn)離民生的行業(yè)，實(shí)際上與百姓生活息息相關(guān)。

全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員烏日?qǐng)D表示，由于缺乏行業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃和法律規(guī)范，加上行業(yè)多頭管理、評(píng)估市場(chǎng)人為分割，多種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)規(guī)范并存、行業(yè)監(jiān)管薄弱，導(dǎo)致在國有產(chǎn)權(quán)交易、土地征用、房屋拆遷等領(lǐng)域出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失、交易價(jià)格顯失公平、資產(chǎn)所有者權(quán)益受損、法律責(zé)任不清等問題。

“目前的法律對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的威懾力不足，違法成本很低，如此一來，必然導(dǎo)致虛假評(píng)估牟利行為泛濫。”中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海表示，“以IPO為例，擬上市公司委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)做評(píng)估，評(píng)估結(jié)果是10億元，但實(shí)際可能只值1億元。在‘誰出錢誰是上帝’這樣的邏輯下，一些不誠信的資產(chǎn)評(píng)估師很容易出具虛假評(píng)估報(bào)告。結(jié)果是，表面上由上市公司委托出錢，最終卻由廣大投資者、股民來買單，資產(chǎn)評(píng)估儼然成為某些上市公司輸送利益的工具?！?/p>

由于缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，目前資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)亂象叢生。在房地產(chǎn)、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，評(píng)估定價(jià)“彈性”較大。

作為資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的買方，資深信托人士劉擎直言，這些年，信托產(chǎn)品涵蓋的行業(yè)越來越廣，從房地產(chǎn)、礦產(chǎn)到藝術(shù)品，甚至酒類、林權(quán)、各類收費(fèi)權(quán)，如果沒有一份公正客觀的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，信托公司無法準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和抵押物價(jià)值，賣給投資者的信托產(chǎn)品無法從根本上做到嚴(yán)謹(jǐn)定價(jià)，容易滋生各種貓膩。尤其是涉礦的信托和重組，實(shí)踐中經(jīng)常碰到先后多個(gè)評(píng)估機(jī)構(gòu)給出差異很大的估值報(bào)告，且每個(gè)報(bào)告都能自圓其說，說明這里面“彈性”非常大。

2006年6月，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立資產(chǎn)評(píng)估法起草組。經(jīng)各相關(guān)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)及研究機(jī)構(gòu)參與討論后，歷時(shí)5年。形成此次提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律草案。就此，我國資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)運(yùn)行近30年之后，迎來一部專門法律用于系統(tǒng)規(guī)范，意圖肅清該行業(yè)發(fā)展中的種種弊端。

資產(chǎn)評(píng)估不再政出多門

資產(chǎn)評(píng)估是指由專業(yè)機(jī)構(gòu)及人員對(duì)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行測(cè)算的市場(chǎng)服務(wù)行為。我國目前由財(cái)政部、住建部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)5個(gè)部門歸口管理。

實(shí)踐證明，政出多門，導(dǎo)致評(píng)估業(yè)務(wù)市場(chǎng)分割，不僅增加了政府監(jiān)管成本，也加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響了評(píng)估的準(zhǔn)確性和合理性。多頭行政管理使評(píng)估師資格考試重復(fù)，且無法形成統(tǒng)一監(jiān)管模式，影響了對(duì)行業(yè)的有效監(jiān)督。

針對(duì)目前政出多門問題，烏日?qǐng)D表示，從國際資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)看，統(tǒng)一管理是方向。草案明確，國務(wù)院建立資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)發(fā)展。國務(wù)院資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門在資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)體制配合機(jī)制框架下，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)。

這是一款跨國合作的產(chǎn)物：澤尼特與徠卡一同推出了一款2400萬像素的全畫幅旁軸相機(jī)，套裝中還有一支35mm f/1.0鏡頭。這款相機(jī)由俄羅斯公司設(shè)計(jì)，制造地點(diǎn)則在德國，限量500套。

“既然搞這部法，在統(tǒng)一管理的層面上就要強(qiáng)化?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)委員劉振偉在審議中指出，國務(wù)院建立的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)這一層次的監(jiān)管職能應(yīng)該強(qiáng)化，有點(diǎn)硬約束，否則目前存在的行業(yè)監(jiān)管亂象難以避免。

執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)亟須統(tǒng)一

評(píng)估資格分別由不同的政府部門管理，不同部門的管理模式差別很大。有的政府部門既管評(píng)估人員又管評(píng)估機(jī)構(gòu)，有的則只管機(jī)構(gòu)不管人，還有的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員均交由行業(yè)協(xié)會(huì)管理。并非所有評(píng)估專業(yè)都有行業(yè)協(xié)會(huì)，即使有協(xié)會(huì)的，其行業(yè)自律管理內(nèi)容、方式及與政府部門的關(guān)系也不一樣。

全國人大財(cái)經(jīng)委分析稱，由于行業(yè)監(jiān)管體制不統(tǒng)一，造成評(píng)估基本準(zhǔn)則不統(tǒng)一、評(píng)估方法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、道德規(guī)范不統(tǒng)一、報(bào)告格式不統(tǒng)一等種種弊端。這不僅給評(píng)估職業(yè)增加了困難，而且使委托方難以理解和把握評(píng)估結(jié)果，直接影響了行業(yè)的公眾形象和執(zhí)業(yè)水平。

烏日?qǐng)D表示，評(píng)估基本準(zhǔn)則是資產(chǎn)評(píng)估業(yè)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)指南，也是判斷有關(guān)各方責(zé)任的重要依據(jù)。大多數(shù)評(píng)估行業(yè)比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，都有一個(gè)比較權(quán)威的評(píng)估準(zhǔn)則，我國資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)處在起步階段，發(fā)展比較分散，雖然在各自專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┝艘恍?zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，但存在著基本制度、規(guī)則不統(tǒng)一，政策、標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題，需要制定全國統(tǒng)一的資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)基本準(zhǔn)則。

草案明確，由國務(wù)院財(cái)政主管部門會(huì)同其他相關(guān)行政主管部門“制定統(tǒng)一的評(píng)估基本準(zhǔn)則，包括職業(yè)基本準(zhǔn)則和職業(yè)道德準(zhǔn)則”，各專業(yè)類別評(píng)估職業(yè)準(zhǔn)則和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)由各資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門制定實(shí)施。

草案還規(guī)定，國家實(shí)行注冊(cè)評(píng)估師執(zhí)業(yè)注冊(cè)制度。注冊(cè)評(píng)估師資格考試合格者，經(jīng)兩年以上評(píng)估工作實(shí)踐，向資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)自律組織申請(qǐng)執(zhí)業(yè)注冊(cè)，審查合格獲得注冊(cè)評(píng)估師職業(yè)證書。

增強(qiáng)評(píng)估違法追責(zé)力度

現(xiàn)有評(píng)估法律責(zé)任規(guī)定不完善，散見在不同法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性，無法對(duì)評(píng)估違法行為進(jìn)行有效懲處。在評(píng)估過程中，因評(píng)估原因造成相關(guān)當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失帶來的賠償責(zé)任，評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)往往難以負(fù)擔(dān)。

全國人大財(cái)經(jīng)委表示，資產(chǎn)評(píng)估當(dāng)事人承擔(dān)的法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任三類，責(zé)任主體有注冊(cè)評(píng)估師、評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托人、行業(yè)管理部門和自律組織。

一些地方和部門隨意設(shè)定評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)跨地區(qū)、跨行業(yè)職業(yè)進(jìn)行不合理限制，委托人對(duì)評(píng)估結(jié)果隨意干預(yù)的現(xiàn)象大量存在。有的被評(píng)估企業(yè)在評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)時(shí)不配合，影響評(píng)估效果。

烏日?qǐng)D稱，針對(duì)難以負(fù)擔(dān)的賠償責(zé)任，國際評(píng)估行業(yè)普遍采取購買職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)的做法。這樣可以增強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，確保有關(guān)民事賠償責(zé)任的落實(shí)，保護(hù)當(dāng)事人的利益。同時(shí)，還應(yīng)該允許評(píng)估機(jī)構(gòu)建立職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金。

草案明確禁止了注冊(cè)評(píng)估師和評(píng)估機(jī)構(gòu)的多種行為，其中明確注冊(cè)評(píng)估師不得簽署虛假評(píng)估報(bào)告、評(píng)估機(jī)構(gòu)不得出具虛假評(píng)估報(bào)告。如有違反，情節(jié)嚴(yán)重的將吊銷注冊(cè)評(píng)估師執(zhí)業(yè)證書，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑責(zé)。評(píng)估機(jī)構(gòu)將被責(zé)令停業(yè)，最高處五倍罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，將被吊銷評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資質(zhì)，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

同時(shí)，草案明確，委托人不得向評(píng)估機(jī)構(gòu)收受、索要或者變相收受、索要回扣。不得串通、唆使評(píng)估機(jī)構(gòu)出具虛假評(píng)估報(bào)告。如有這種行為，拒不改正的，將處最高50萬元罰款，情節(jié)嚴(yán)重的追究其單位主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)人責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑責(zé)。

“草案規(guī)定的‘拒絕委托人及其他相關(guān)當(dāng)事人對(duì)評(píng)估結(jié)果的授意’這個(gè)要求是對(duì)的。評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的報(bào)酬是委托方支付的，拿人家的報(bào)酬，評(píng)估行為的獨(dú)立性很容易扭曲，這個(gè)怎么辦？”劉振偉表示，草案規(guī)定的“在法律規(guī)定的禁止期間內(nèi)，買賣委托人或者其他相關(guān)當(dāng)事人的股票、債券等有價(jià)證券或者其他財(cái)產(chǎn)”，但問題是，本人不做，授意親屬去做行不行？利益不也輸送了嗎？要考慮這個(gè)事情，看如何設(shè)定約束條款。另外，評(píng)估師再注冊(cè)律師或注冊(cè)會(huì)計(jì)師，行業(yè)間的這種兼職允許不允許？兼了影響不影響開展評(píng)估業(yè)務(wù)的公正性？

劉振偉說，現(xiàn)在一些評(píng)估報(bào)告經(jīng)常產(chǎn)生爭議，特別是房屋拆遷、國企改制等方面時(shí)有發(fā)生，直接影響相關(guān)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)利益。提出異議以后，是一個(gè)什么樣的救濟(jì)渠道？能否在法律中作程序性規(guī)定?，F(xiàn)在房地產(chǎn)評(píng)估與土地評(píng)估分別搞，業(yè)務(wù)范圍有無界定，結(jié)果不一致怎么辦？這些問題值得研究。