山林權(quán)屬糾紛調(diào)處程序的演變及導(dǎo)致糾紛循環(huán)處理原因分析

　　一、山林權(quán)屬糾紛調(diào)處程序的演變過程
　　山林權(quán)屬糾紛調(diào)處的對象是當(dāng)事人因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議，屬民事產(chǎn)權(quán)糾紛的一種。其調(diào)處程序的演變過程如下：
　　1.1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛案件是作為民事案件來處理的
　　1991年7月11日以前，山林權(quán)屬糾紛的處理主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關(guān)規(guī)定?！渡址ā返谑邨l第一款規(guī)定：“單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級以上人民政府依法處理”。第二款規(guī)定：“個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭議，由當(dāng)?shù)乜h級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理”。第三款規(guī)定：“當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的可以在接到通知之日起一個月內(nèi)向人民法院起訴”。所以，當(dāng)事人發(fā)生山林權(quán)屬糾紛應(yīng)先向人民政府申請確權(quán)處理，對人民政府的處理決定不服的，可在接到通知之日起一個月內(nèi)，向人民法院起訴。起訴時以爭議相對方為被告，按民事訴訟法的規(guī)定提起民事訴訟。人民法院以民事案件審理，對所爭議的山林權(quán)歸屬作實體判決。原來處理該案的人民政府不是人民法院審理該民事案件的當(dāng)事人。
　　2.1991年7月11日起至今，山林權(quán)屬糾紛案件作為行政案件來處理
　　《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。最高人民法院(行)發(fā)(1991)19號文件關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(試行)(1991年6月11日通過，1991@7月11日起試行)第一條規(guī)定：…具體行政行為’是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。第七條規(guī)定：“公民、法人、或者其它組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受gZAWHPJIR3tk/oFOrv4qfg==理”。從此明確了人民政府處理山林權(quán)屬糾紛屬于具體行政行為，人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件作為行政案件來審理?！缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其它組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。由于當(dāng)時沒有法律法規(guī)規(guī)定，必須經(jīng)過行政復(fù)議，人民法院才能受理山林權(quán)屬糾紛案件。因此，當(dāng)事人對人民政府的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定不服的，可選擇先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的再提起行政訴訟；也可以直接提起行政訴訟。行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)程序。
　　1999@10月1日，《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)頒布實施。該法第三十條第一款規(guī)定：公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。從此，山林權(quán)屬糾紛案件處理，在程序上適用《森林法》第十七條第一款第二款、最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行)》第一條第七條、《行政訴訟法》第三十七條、《行政復(fù)議法》第三十條第一款及其相關(guān)的法律規(guī)定，山林權(quán)屬糾紛案件的處理，行政復(fù)議成為行政訴訟的必經(jīng)程序。目前，山林權(quán)屬糾紛案件的處理程序為：行政裁決——行政復(fù)議——行政訴訟(一審，二審)。
　　二、導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛循環(huán)處理的根由是程序不當(dāng)
　　政府對山林權(quán)屬糾紛案的確權(quán)處理，是屬于行政裁決行為，屬具體行政行為的一種。當(dāng)事人對人民政府作出的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先向上一級人民政府申請行政復(fù)議?！缎姓?fù)議法》第二十八條第一款規(guī)定，根據(jù)不同情況，對具體行政行為作出復(fù)議決定有如下四種結(jié)果：第一，具體行政行為認(rèn)定事實清楚，、證據(jù)確鑿、適用依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持；第二，被申請人不履行法定職責(zé)的，決定在一定期限內(nèi)履行；第三，具體行政行為有主要事實不清證據(jù)不足、適用依據(jù)錯誤、違反法定程序、超越或者濫用職權(quán)、具體行政行為明顯不當(dāng)五種情形之一的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。決定撤銷或確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為；第四，被申請人不按本法第二十三條的規(guī)定提出書面答復(fù)、提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該項具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，決定撤銷該具體行政行為。針對前述規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對人民政府作出的山林權(quán)屬糾紛行政處理決定的復(fù)議決定有三種結(jié)果：第一，維持人民政府的行政處理決定；第二，撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府在一定期限內(nèi)重新作出處理決定；第三，直接變更人民政府的行政處理決定，即復(fù)議機(jī)關(guān)可以對下一級人民政府的行政裁決在實體上直接作出處理，但復(fù)議決定不是終局的，當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定仍可提起行政訴訟。人民法院審理山林權(quán)屬糾紛案件，適用《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，只對政府的行政裁決行為作合法性審查，不對案件作實體上的判決。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，對行政案件的判決結(jié)果有四種情況：第一，具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；第二，具體行政行為有主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)和濫用職權(quán)五種情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為；第三，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行；第四，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。而山林權(quán)屬糾紛案件是行政裁決案件，不是行政處罰案件，人民法院在審理在山林權(quán)屬糾紛案件時，不享有司法審查的變更權(quán)。行政訴訟又不能適用調(diào)解。所以，山林權(quán)屬糾紛行政裁決案的判決結(jié)果無外乎二種：(1)維持人民政府的行政處理決定；(2)撤銷人民政府的行政處理決定，并要求人民政府重新處理。人民法院對山林權(quán)屬糾紛行政裁決案件的合法性審查主要包括以下幾個方面：(1)確權(quán)的行政主體是否適格；(2)行政主體在確權(quán)過程中程序是否合法；(3)案件事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿；(4)適用法律、法規(guī)是否正確。只要上述四項中有一項不符合規(guī)定，政府的行政處理決定就會被人民法院撤銷，并要求政府重新作出處理。如果當(dāng)事人對人民政府重新作出的行政處理決定不服，仍然可以繼續(xù)提起行政復(fù)議，進(jìn)而行政訴訟，一審二審，山林權(quán)屬糾紛案件的處理開始循環(huán)。如果人民法院的生效判決又撤銷了政府新的處理決定并要求人民政府繼續(xù)重新作出處理，則第二次循環(huán)又開始。在實踐中，由于山林權(quán)屬糾紛的成因錯綜復(fù)雜、涉及的歷史時間長，政府在調(diào)處過程中所調(diào)查到的有關(guān)其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來越難以收集到能證明事實的充分的證據(jù)材料，其所作出的處理難免存在一些缺陷，從而出現(xiàn)人民法院撤銷政府的行政處理決定，并要求政府重新處理——即案件循環(huán)處理的情況是比較多的。
　　歸根結(jié)底，導(dǎo)致山林權(quán)屬糾紛案件循環(huán)處理的根由，是人民法院審理山林權(quán)屬糾紛行政案件不能作出實體判決。
　　山林權(quán)屬糾紛行政裁決，作為具體行政行為的一種，應(yīng)遵循行政法的合法、合理、及時、便民、高效的原則。然而，現(xiàn)行山林權(quán)屬糾紛處理程序的設(shè)置，違反了這一原則，導(dǎo)致了處理的循環(huán)，帶來了種種弊端：
　　第一，處理時間過長。如上所述，山林權(quán)屬糾紛的處理分為四個環(huán)節(jié)，第一環(huán)節(jié)為政府的行政裁決，第二環(huán)節(jié)為上級政府的行政復(fù)議，第三環(huán)節(jié)為一審法院的行政訴訟，第四環(huán)節(jié)為二審法院的行政訴訟。山林權(quán)屬糾紛形成原因錯綜復(fù)雜，經(jīng)歷的歷史時間長，調(diào)查取證困難，在政府確權(quán)階段，是沒有時效性的，一般都要認(rèn)為證據(jù)調(diào)查確實的情況下才能作出裁決。行政復(fù)議期限為60日，行政訴訟的一審為3個月、二審為2個月，當(dāng)事人申請行政復(fù)議的期限為60日，對行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟及對一審行政判決不服的上訴期限均為15日。所以，處理的時間本來就偏長，如果再步入循環(huán)處理的軌道，這一山林權(quán)屬糾紛案就不知何年何月才能了結(jié)了。
　　第二，林業(yè)生產(chǎn)效益不能發(fā)揮?！渡址ā返谑邨l第四款規(guī)定：“在林木、林地權(quán)屬爭議解決以前，任何一方不得砍伐有爭議的林木”。《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》(林業(yè)部第10號令)第五條第二款規(guī)定：“在林權(quán)爭議解決以前，任何單位和個人不得采伐有爭議的林木，不得在爭議的林地上從事基本建設(shè)或者其他生產(chǎn)活動”?！墩憬∩止芾項l例》(浙江省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會公告第12號)第四十九條規(guī)定：“有爭議的森林、林木和林地在糾紛解決前，應(yīng)當(dāng)維護(hù)現(xiàn)狀，任何一方都不準(zhǔn)進(jìn)入爭議區(qū)域砍伐林木或者從事其他相關(guān)林事等活動，有關(guān)人民政府不得發(fā)放權(quán)屬證書”。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理盜伐、濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個問題的解釋》(法(研)發(fā)[1987]23號)第“一”條規(guī)定：“明知林木權(quán)屬不清，在爭議未解決前，擅自砍伐林木，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)確定林木權(quán)屬，分別根據(jù)具體情況，按盜伐林木罪或濫伐林木罪追究刑事責(zé)任；林木權(quán)屬難以確定的按濫伐林木罪懲處”。由于糾紛長期不能得到解決，爭議山場的權(quán)屬長期處于一種不確定狀態(tài)，當(dāng)事人均不能在爭議山場從事造林、采伐、撫育等生產(chǎn)經(jīng)營活動，否則違法，直至追究刑事責(zé)任，導(dǎo)致爭議山場長期無人管理，林業(yè)生產(chǎn)效益長期不能發(fā)揮。
　　第三，政府當(dāng)傀儡。人民法院在對政府山林權(quán)屬糾紛行政裁決案的合法性審查中，往往會對案件的事實部分予以認(rèn)定，但不會對實體上作出判決?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書確認(rèn)的事實可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)裁判文書或者裁決文書認(rèn)定的事實有重大問題的，應(yīng)當(dāng)中止訴訟，通過法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟”。當(dāng)人民法院的生效行政判決書中認(rèn)為人民政府對案件事實認(rèn)定錯誤，而對案件事實予了以重新認(rèn)定，并要求人民政府重新處理時，人民政府只能以人民法院生效的判決書中所認(rèn)定的事實作為定案依據(jù)來處理。我們知道，在山林權(quán)屬糾紛行政裁決中，有什么樣的事實，就會有什么樣的處理結(jié)果。人民法院在對案件事實進(jìn)行認(rèn)定的同時，也就對案件在實體上的處理定了一個基調(diào)，哪怕政府重新調(diào)查取證，重新認(rèn)定事實，確信政府所認(rèn)定的事實是客觀真實的，但只要人民政府重新認(rèn)定的事實與人民法院生效裁判文書中認(rèn)定的事實不一致，政府也只能按人民法院生效判決書中所認(rèn)定的事實及所定的基調(diào)來對案件進(jìn)行處理，人民政府成了確權(quán)的傀儡。如果人民政府依自己重新認(rèn)定的事實來對案件進(jìn)行處理，案件到了人民法院之后，又會被人民法院撤銷，案件的處理還會繼續(xù)循環(huán)下去。
　　第四，浪費(fèi)了當(dāng)事人的人力財力物力和精力，浪費(fèi)了行政資源和司法資源。
　　第五，社會不穩(wěn)定。由于案件的循環(huán)處理，糾紛長期不能得到解決，當(dāng)事人怨聲載道，集體上訪者有之、群體斗毆者有之，嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定。山林權(quán)屬糾紛的循環(huán)處理問題，該到解決的時候