應(yīng)對危機(jī)促進(jìn)轉(zhuǎn)型的德國經(jīng)驗

第二次世界大戰(zhàn)后，德國在二十世紀(jì)七八十年代和二十一世紀(jì)初分別經(jīng)歷了兩輪嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型，前一輪是面對經(jīng)濟(jì)高速增長到低速徘徊的階段性轉(zhuǎn)折和布雷頓森林體系的衰變、第二次科技革命、能源消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嬗變等內(nèi)外部沖擊所進(jìn)行的巨大轉(zhuǎn)型和適應(yīng)過程，后一輪則是經(jīng)濟(jì)全球化、老齡化壓力和兩德統(tǒng)一重負(fù)下的主動出擊和斷腕求生。德國的兩次成功轉(zhuǎn)型，有許多寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

二次大戰(zhàn)后德國應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)的政府對策

二戰(zhàn)后，經(jīng)過短暫的恢復(fù)，德國經(jīng)濟(jì)迅速走上正軌。二十世紀(jì)五六十年代，德國經(jīng)濟(jì)年均增長率分別高達(dá)7.9%和4.6%，就業(yè)充分，出口旺盛，物價平穩(wěn)，外界稱其創(chuàng)造了“經(jīng)濟(jì)奇跡”，迎來了發(fā)展的“黃金時代”。但自1966～1967年遭遇了戰(zhàn)后首次經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始，德國經(jīng)濟(jì)實際上告別了此前單邊高速增長和近乎充分就業(yè)的階段。進(jìn)入二十世紀(jì)七八十年代以后，隨著外部兩次石油危機(jī)的接連沖擊，美元的持續(xù)走弱，德國馬克的被迫升值，布雷頓森林體系的飄搖和崩潰，外部環(huán)境嚴(yán)重惡化：經(jīng)濟(jì)增長速度下滑，十年平均分別跌至2.9%和1.8%、失業(yè)人數(shù)突破兩百萬、物價漲幅驟升到7%，總體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了戰(zhàn)后少有的“滯脹”現(xiàn)象。

在德國經(jīng)濟(jì)社會從1950到1980年代的先揚(yáng)后抑、曲折的發(fā)展軌跡背后，其在宏觀經(jīng)濟(jì)和社會政策上也經(jīng)歷了一系列方向迥異的政策探索和實踐。1950年代到1966～1967年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)這一時期，德國在有“經(jīng)濟(jì)奇跡之父”美譽(yù)的路特維希·艾哈德及其所屬的德國右翼基民盟/社盟的領(lǐng)導(dǎo)下，以社會市場經(jīng)濟(jì)為圭臬，崇尚自由競爭和市場力量，結(jié)合國內(nèi)外有利條件，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長和充分就業(yè)。

但隨著1966～1967年戰(zhàn)后首次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，德國就此告別了高速增長階段，艾哈德政府被逼倒臺，德國出現(xiàn)了由庫特·基辛格領(lǐng)導(dǎo)的、由各黨參加的大聯(lián)合政府，新政府面臨著增長階段和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來的巨大挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)政策的方向性抉擇。作為應(yīng)對，在時任經(jīng)濟(jì)部長卡爾·席勒的竭力倡導(dǎo)下，德國經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)思想發(fā)生了重大變化，從原來突出社會市場經(jīng)濟(jì)框架下、自由競爭基礎(chǔ)上的增長，轉(zhuǎn)向了凱恩斯主義為導(dǎo)向的、強(qiáng)調(diào)政府通過財政和貨幣政策刺激和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的總體經(jīng)濟(jì)平衡調(diào)節(jié)。

1967年專門出臺了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與促進(jìn)增長法》以及涉及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的各項細(xì)則。而其后分別于1969年和1974年接任的、來自社會民主黨的威利·勃蘭特和赫爾穆特·施密特兩屆左翼政府，面對經(jīng)濟(jì)增長減速等一系列問題和挑戰(zhàn)，在政策上則明顯偏離德國經(jīng)濟(jì)此前一直堅持的新自由主義，以及崇尚“小政府、大市場”的信條，擴(kuò)大政府支出，補(bǔ)貼私人投資，降低中低階層稅收，還積極擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋范圍如提高育兒和教育津貼等，以致社會福利得到極大的提升，社保占GDP的比重上升到25%。由此造成了公共債務(wù)猛增，滯脹和失業(yè)高企的問題未有顯著改善，總體調(diào)節(jié)政策未達(dá)預(yù)期目標(biāo)；1982年來自右翼的科爾接任，重新祭出自由主義和市場經(jīng)濟(jì)的舊策和利器，遏制福利負(fù)擔(dān)的迅猛上漲，同時大力減稅，為企業(yè)投資和個人消費(fèi)松綁，積極擴(kuò)大出口，以期創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，打壓失業(yè)。此外，注重倡導(dǎo)科研和教育的投入等，經(jīng)過一系列的努力，德國經(jīng)濟(jì)走出了滯脹，除了失業(yè)外，各項主要指標(biāo)均有不錯表現(xiàn)。

總括起來，面對發(fā)展速度和階段的轉(zhuǎn)變，德國左、中、右聯(lián)合政府以及其后的左、右翼政府的宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)對政策各有側(cè)重，或偏重于政府干預(yù)，或執(zhí)著于自由競爭，或者是兩者兼容，有成功亦有失誤。在總體堅持以自由競爭為核心的社會市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，在危機(jī)和發(fā)展模式轉(zhuǎn)變時刻輔之于適度的政府干預(yù)，被證明是一條成功之路。

第二次科技革命、能源消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嬗變下的首輪德國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)七八十年代，德國對宏觀經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展階段性變化和相關(guān)總體經(jīng)濟(jì)政策不斷調(diào)整的同時，隨著以電子等為代表的第二次新科技革命的興起，電子，汽車、化工、機(jī)械、航空等行業(yè)日益興旺，而采礦、冶金、造船業(yè)等逐漸衰落，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動對德國經(jīng)濟(jì)的影響突顯。伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動，區(qū)域布局上則集中體現(xiàn)為：以傳統(tǒng)的煤、鋼等重工業(yè)為標(biāo)志的魯爾地區(qū)所在的北部經(jīng)濟(jì)的逐漸衰落，而以電子、機(jī)械制造、生物技術(shù)等高新科技支撐的、以慕尼黑、斯圖加特等為中心的德國南部“硅谷”的崛起，形成了德國經(jīng)濟(jì)重心的“南起北落”（Sued-Nord Gefaelle）現(xiàn)象。對德國政府來說，首當(dāng)其沖的是減緩對魯爾等衰落地區(qū)的沖擊，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型。

從1960年代開始，面對日益惡化的現(xiàn)實，魯爾區(qū)開始嘗試產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，前期（1960年代到1984年）出于能源安全與降低失業(yè)壓力等方面的考慮，主要實行“再工業(yè)化”為指證的防御型轉(zhuǎn)型，對原有的煤鋼產(chǎn)業(yè)給予政策扶持與資金補(bǔ)貼，但同時對礦區(qū)進(jìn)行清理整頓，提升產(chǎn)品的技術(shù)含量，淘汰落后產(chǎn)能，將生產(chǎn)逐漸集中到現(xiàn)代化水平高的大企業(yè)，如蒂森·克虜伯公司等；后期（從1984年至今）轉(zhuǎn)換思路，開展以建設(shè)“新產(chǎn)業(yè)園區(qū)”為目標(biāo)的進(jìn)攻性轉(zhuǎn)型重建，大力發(fā)展以信息產(chǎn)業(yè)、通信技術(shù)、生物醫(yī)藥為代表的新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)，尤其是扶持創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

在具體落實上，政府層面由聯(lián)邦政府牽頭，協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級政府共同行動，按目標(biāo)制定分期振興計劃，反對各自為戰(zhàn)與盲目發(fā)展。此外，改造和轉(zhuǎn)型還受到了歐盟地區(qū)發(fā)展總司的支持和援助。

聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)出臺宏觀框架政策、總體協(xié)調(diào)和提供資金援助，先后出臺了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的基本原則》、《改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整法》，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善和縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。還成立了聯(lián)邦規(guī)劃委員會和地方經(jīng)濟(jì)支持委員會，分別負(fù)責(zé)制定規(guī)劃和提供資金支持，僅在1966～1981年間，聯(lián)邦政府為安置因削減采煤量而下崗的工人，就先后提供了250億馬克的財政補(bǔ)助。在州一級，北威州1969年出臺了《魯爾發(fā)展綱要》，涉及州內(nèi)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整的具體措施，期間，州財政補(bǔ)貼超過85億馬克。①1979年更是由各級政府聯(lián)合發(fā)布了《魯爾行動計劃》，協(xié)調(diào)各方行動。

在方針實施上，采取分步驟、分階段、突出重點(diǎn)、綜合推進(jìn)的策略。首先改善硬件設(shè)施，如拆除老舊工礦企業(yè)、植樹造林、以及興建道路等，鋪開區(qū)域綠色規(guī)劃；利用區(qū)內(nèi)海、陸、空便利的航運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，大力建設(shè)完善高速公路、鐵路和內(nèi)河水路以及杜塞爾多夫和多特蒙德機(jī)場等組成的交運(yùn)體系，為新發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)助力；接著因地制宜創(chuàng)辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)（如多特蒙德的軟件業(yè)、杜伊斯堡的港口運(yùn)輸業(yè)等），并輔以優(yōu)惠的財稅政策招商引資，完成從舊工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心區(qū)的嬗變；其次，以政策和資金扶持的方式，幫助有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)落戶、發(fā)展和壯大，聯(lián)點(diǎn)成片；最后，注重提高本地區(qū)的競爭力，包括大力興辦高等教育，1962年創(chuàng)辦了區(qū)內(nèi)首所高校—波鴻大學(xué)，現(xiàn)已有各類學(xué)院10余所；同時實施了大力加強(qiáng)下崗人員的職業(yè)培訓(xùn)、吸引外來人才等一系列舉措。

目前，經(jīng)過對傳統(tǒng)工業(yè)多年來的大規(guī)模改造，魯爾區(qū)已脫胎換骨。

從經(jīng)濟(jì)上看，魯爾區(qū)已經(jīng)成功完成了從傳統(tǒng)的重工業(yè)聚集地到現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意區(qū)的華麗轉(zhuǎn)身。從人文生活氣息和環(huán)境氛圍來看，魯爾區(qū)完成了從污染灰暗的重工業(yè)區(qū)到綠色生態(tài)園和文化之都的鳳凰涅槃：作為第三產(chǎn)業(yè)中心的埃森、軟件中心的多特蒙德、現(xiàn)代物流中心的杜伊斯堡、現(xiàn)代購物中心的歐普豪森以及環(huán)境和包裝研發(fā)中心的呂嫩等一系列新功能中心城市，儼然是魯爾區(qū)成功實現(xiàn)從舊重工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化轉(zhuǎn)型的枚枚碩果。

對經(jīng)濟(jì)全球化、老齡化壓力和兩德統(tǒng)一重負(fù)下高福利低增長怪圈的戰(zhàn)略突圍

進(jìn)入1990年代后，德國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過短暫的“兩德統(tǒng)一景氣”后，陷入長期停滯，曾創(chuàng)下連續(xù)5個季度同比零或負(fù)增長的記錄，顯然，曾經(jīng)引以為傲的德國萊茵模式在全球化、老齡化的沖擊和兩德統(tǒng)一重負(fù)下黯然失色，德國經(jīng)濟(jì)和社會又面臨新一輪嚴(yán)峻的生死挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型考驗。此輪改革的焦點(diǎn)正是“德國病”的核心：全球化壓力下、倍受詬病的高福利水平的社會保障體系和僵化的勞動力市場，使得德國陷入“高福利→高社保繳費(fèi)和稅收→高成本→低投資→低增長”的怪圈而難以自持。

此輪旨在改變公眾在全球化背景下對于社會公平與福利國家的過高期望，破除德國高福利、低增長、高失業(yè)的魔咒，重塑德國的長期競爭力的綜合社會轉(zhuǎn)型改革，醞釀啟動于科爾內(nèi)閣，全面展開實施于施羅德執(zhí)政時期，在默克爾政府逐步落實并修成正果。改革方案核心主要體現(xiàn)在2003年3月提出的《2010年議程》中，雖以社會保障和勞動力市場改革為核心，卻廣泛涉及相關(guān)配套的其他領(lǐng)域，包括促進(jìn)教育、減免稅收、增加創(chuàng)新投入等。

勞動力市場改革的核心是四個《哈茨法》，除延續(xù)傳統(tǒng)改革的措施：加強(qiáng)職業(yè)介紹和勞動力市場培訓(xùn)、破除過度的雇傭保護(hù)制度、提倡靈活就業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)外，更關(guān)鍵的是改革失業(yè)救濟(jì)制度，縮短失業(yè)保險的領(lǐng)取期限和減少領(lǐng)取金額，而且嚴(yán)格要求失業(yè)者必須努力尋找工作且不能對被推薦的工作崗位挑三揀四，否則將取消領(lǐng)取資格，從而真正做到獎勤罰懶，遏制道德風(fēng)險。

在養(yǎng)老金改革方面，延長退休年齡至67歲。改變養(yǎng)老金的計算方法，使養(yǎng)老金發(fā)放水平隨繳費(fèi)人口結(jié)構(gòu)變動而自動增減調(diào)整。提倡三層次養(yǎng)老金體系，強(qiáng)調(diào)企業(yè)年金和私人養(yǎng)老保73fced69b6f38f576031413505a65626險的補(bǔ)充作用，為此引入了“呂魯普養(yǎng)老金”和“里斯特養(yǎng)老金”。

在醫(yī)療保險改革方面，在承繼施羅德的改革成果基礎(chǔ)上，除繼續(xù)不斷壓縮開支和強(qiáng)調(diào)共付責(zé)任外，默克爾政府于2007年實行了以鼓勵各醫(yī)保機(jī)構(gòu)間相互競爭來提高效率，遏制繳費(fèi)率上升和提高醫(yī)保覆蓋率相結(jié)合的改革。

正是借助于成功的脫胎換骨式的社會福利和勞力市場改革，遏止了德國社保繳費(fèi)率的快速上漲勢頭，緩解了社保體系本身財政的可持續(xù)性問題，令德國勞動力成本的增長率長期低于歐元區(qū)的平均增長水平，為德國出口應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)立下首功；勞動力市場的改善，增加靈活就業(yè)，使失業(yè)率奇跡般持續(xù)下降。借此才使德國經(jīng)濟(jì)能在金融危機(jī)肆虐，其他國家經(jīng)濟(jì)一片愁云慘淡中，保持一枝獨(dú)秀：2010和2011兩年，德國實際GDP實現(xiàn)了同比4.2%和3.0%的增長；勞動力市場重現(xiàn)活力，采用彈性工作時間的人數(shù)在20年間（1991～2010）增加了47%。靈活就業(yè)方式得到普及，危機(jī)期間，約有120萬份工作得以保留。德國的失業(yè)率不僅延續(xù)了2005年持續(xù)下降的趨勢，2011年的5.9%更是達(dá)到了歷史低點(diǎn)。

德國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗及對中國的啟示

綜觀二十世紀(jì)七八十年代的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和二十一世紀(jì)初以來此輪未雨綢繆的社保體制和勞力市場改革，總體來說是較為成功的。而目前中國經(jīng)濟(jì)和社會面臨的最大壓力也恰好是經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

一方面，經(jīng)過30多年的改革開放，中國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)以年均9.8%的速度增長，GDP已經(jīng)位居世界第二，民眾的收入水平也從改革開放之初的人均約100美元躍升至目前的近6000美元，近30年來聯(lián)合國反貧困成果主要源自中國的成就；但另一方面，我們的快速增長主要依靠政府投資和以加工貿(mào)易為主的出口拉動，資源使用過度、環(huán)境惡化嚴(yán)重，增長方式不具有可持續(xù)性。且工業(yè)化初步完成、城市化距世界平均水平還有很大差距，貧富差距加大，而同時社會保障制度的完善和重建仍未完成。如何完成一個追求單一經(jīng)濟(jì)增長到尋求經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多目標(biāo)包容性增長的轉(zhuǎn)變，避免陷入“中等收入陷阱”已經(jīng)刻不容緩。

“它山之石，可以攻玉”。歸納起來，德國的兩次經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型主要有四大經(jīng)驗值得我國借鑒：

其一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的設(shè)置和相關(guān)機(jī)制手段的運(yùn)用上，堅持發(fā)揮市場機(jī)制配置要素資源，市場機(jī)制能發(fā)揮作用的，盡量避免政府的過多干預(yù)和扭曲操作；政府應(yīng)堅持創(chuàng)新和科技引領(lǐng)，重視教育等人力資本投資的作用，發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)勢，始終重視支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；避免過于追求增長速度，而是崇尚增速平穩(wěn)型、資源節(jié)約型、生態(tài)友好型的可持續(xù)增長，同時兼顧就業(yè)和社會均衡分配型的包容性發(fā)展。在社保制度建設(shè)中要注意建立遏止道德風(fēng)險的機(jī)制，量入為出。

其二，必須充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，因勢利導(dǎo)、平穩(wěn)過渡，保持社會總體框架的相對穩(wěn)定而非拔苗助長，好高騖遠(yuǎn)。如德國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其地區(qū)分布的轉(zhuǎn)型中，注意運(yùn)用南部硅谷地區(qū)的優(yōu)厚文化科研傳統(tǒng)和北部魯爾區(qū)重工業(yè)和交運(yùn)樞紐的作用；而在社保改革中，則尤其注意社會分配差異程度的適度控制和福利水平增長的遏制的漸進(jìn)性，諸如逐步緩慢提高法定最低退休年齡等。

其三，集思廣益，改革方案醞釀構(gòu)思中，虛心聽取專家意見，充分開啟民智和獲取共識。在德國的轉(zhuǎn)型改革中，政府廣泛征詢民意，求教于“五賢人”專家委員會、養(yǎng)老保險改革的“呂魯普委員會”、勞動力市場改革的“哈茨委員會”等，形成全民共識。社會保障制度的改革牽涉廣大民生，德國社會市場經(jīng)濟(jì)理念和福利國家傳統(tǒng)深入人心、工會力量強(qiáng)大，之所以能大幅度削減福利，維持繳費(fèi)率和工資福利水平基本不漲，完全是充分聽取專家智慧、政府反復(fù)醞釀、全民廣泛協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果。

其四，堅強(qiáng)的執(zhí)行力是轉(zhuǎn)型成功的重要保證。此輪超前改革的始終，我們看到了德意志民族居安思危、直面問題和堅忍不拔、篤行有終的民族秉性。尤其難能可貴的是改革必然存在利益受損方，一旦改革意志反映成法律，實際執(zhí)行的程度便成為改革能否成功的關(guān)鍵。此次德國壯士斷腕般改革的成功，便與德意志民族的高度紀(jì)律性和集體執(zhí)行力緊密相連。盡管討論、甚至執(zhí)行階段對改革方案和計劃各界有極大的不同意見和諸多不滿，但實施進(jìn)程中德國普通民眾還是基本依法而行，社會也比較平穩(wěn)。

（作者為復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國歐盟研究會副會長；本文系國家社科基金項目“國際金融危機(jī)沖擊下歐洲發(fā)展模式前景研究”和復(fù)旦大學(xué)“985工程”三期整體推進(jìn)社會科學(xué)研究“后危機(jī)時代歐盟政治、經(jīng)濟(jì)、社會格局的調(diào)整及我國的應(yīng)對”的階段性研究成果，項目編號分別為：11BGJ023，2012SHKXYB010）

注釋

①朱衍強(qiáng)，顏劍英：“國外產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整中的政府投資政策比較研究”，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報》，2004年第6期，第34頁。