小城鎮(zhèn)中心城市舊城改造政策分區(qū)研究

楊慧

摘要：通過對案例城市平江縣城現(xiàn)狀的深入研究，提出一種公眾參與下的建成環(huán)境政策分區(qū)模式:規(guī)劃師在深入了解和分析城市現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上制定出政策管治基準區(qū)劃，通過三階段的公眾參與對基準區(qū)劃進行反饋、修正和完善，提高政策分區(qū)現(xiàn)實性與可操作性，實現(xiàn)城市公共政策制定的“效率導(dǎo)向型”與“公平導(dǎo)向型”相結(jié)合。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)政策分區(qū)公眾參與平江中心城市

1 政策分區(qū)的理論背景及建構(gòu)意義

以“管治區(qū)劃”是指通過空間政策及其制度平臺構(gòu)建的一種空間管治體系，根本目的在于通過對不同的地區(qū)實行差異化的政策，促成和協(xié)調(diào)不同區(qū)域內(nèi)的發(fā)展目標。在宏觀層面，區(qū)域空間政策常與區(qū)域空間規(guī)劃相結(jié)合，如《歐洲空間發(fā)展戰(zhàn)略》（ESDP）、《荷蘭第五次全國空間規(guī)劃》等，這些政策可以被轉(zhuǎn)換為空間上的發(fā)展策略，以使不同的利益集團抓住各種政策的實質(zhì)性差異從而正確地加以運用，使城市空間政策最終表現(xiàn)為政策分區(qū)。關(guān)于政策分區(qū)目前國外已經(jīng)積累了較為豐富的實踐經(jīng)驗，在我國的探索則為數(shù)不多。

不論從國外還是國內(nèi)的實踐經(jīng)驗來看，基于空間管治思想下的政策分區(qū)都是一種大尺度層面（例如省域、市域?qū)用妫┑恼咧贫ㄟ^程，而針對微觀層面的中心城區(qū)則鮮有研究；此外，對城市空間的開發(fā)往往體現(xiàn)出一種由政府單方主導(dǎo)下的空間擴張和空間管治行為，并未考慮到其他社會群體的相關(guān)利益，結(jié)果導(dǎo)致空間政策難以開展實施。隨著市民參與城市管理過程的意識不斷增強，單一的政府管治行為已經(jīng)越來越不能夠適應(yīng)復(fù)雜的社會利益需求，在城市建設(shè)和管理過程中亟待通過一種多元化、多渠道、多層面的利益表達途徑。

2 城市空間管治區(qū)劃的公眾參與基礎(chǔ)

從1960年代后期開始，在城市規(guī)劃領(lǐng)域中的公眾參與得到了廣泛地開展，公眾參與被認為是市民的一項基本權(quán)利，在城市規(guī)劃的過程中必須讓廣大的市民尤其是受到規(guī)劃內(nèi)容影響的市民參加規(guī)劃的討論和編制，規(guī)劃部門必須聽取各種意見并且要將這些意見盡可能地反映在規(guī)劃決策之中，成為規(guī)劃行動的組成部分，而公眾參與城市規(guī)劃的制度也逐步得到確立（孫施文，2007）。城市規(guī)劃作為一項公共政策的制定過程就不應(yīng)該局限于規(guī)劃專家或者政府機關(guān)，更要深入到廣泛的社會群眾中去；同時，各項公共政策的實施也有賴于全體市民的協(xié)作和共同努力。因此，公眾有權(quán)力了解城市各項規(guī)劃政策、尤其是與自身利益密切相關(guān)的空間政策內(nèi)容，這也是普通城市居民切實關(guān)注自我利益、維護個人權(quán)利的具體體現(xiàn)。而對于社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低、城市居民利益特別是中低階層居民利益難以得到保障、公眾訴求在一定程度上也難以實現(xiàn)的城市舊城區(qū)，公眾參與城市規(guī)劃制定的全過程就顯得更為重要。本文重點在于，在舊城改造更新過程中，構(gòu)建一種以公眾參與為核心的城市空間政策分區(qū)制定機制，建立針對不同利益主體的“差異性”和“針對性”政策管治模式，提高空間政策的適應(yīng)性和靈活性。

3 公眾參與下的政策分區(qū)實證研究

3.1公眾參與政策分區(qū)的模式構(gòu)建

筆者以平江縣作為案例城市，提出一種階段性的公眾參與政策分區(qū)制定過程和模式。這種模式可以分為兩個步驟（圖1），首先為政策分區(qū)的基準劃定階段，具體由規(guī)劃師運用專業(yè)知識對城市現(xiàn)狀建成環(huán)境進行政策分區(qū)劃分，未引入任何公眾參與的機制。接下來是公眾參與階段，將上一步驟中管治區(qū)劃結(jié)果以調(diào)查問卷的方式征求市民的意見，然后加以整理、歸納、綜合，進行相應(yīng)的修正，并將結(jié)果以同樣的方式再次征求市民的意見，從而進行具有控制目的的反饋。如此經(jīng)過多次的循環(huán)、反復(fù)過程，市民對政策內(nèi)容和政策分區(qū)的意見逐漸趨于一致，政策區(qū)劃邊界的合理性、現(xiàn)實性亦將更為提高，從而為下一步政策內(nèi)容的實施提供了更接近實際的、可行的選擇依據(jù)，該步驟又可分為三個階段的修正反饋過程。

3.2 政策分區(qū)的基準劃定

在平江縣城政策分區(qū)的基準劃定階段，借鑒我國廣東省的區(qū)域空間管治政策分區(qū)經(jīng)驗，對城市中心區(qū)現(xiàn)狀建成環(huán)境展開政策分區(qū)劃定，內(nèi)容包括政策定義、政策實施主體、政策類型、政策內(nèi)容四個方面（表1，圖2）。

3.3 公眾參與下的政策分區(qū)修正與完善

筆者將公眾參與修正平江縣城政策分區(qū)的步驟劃分為以下四個階段：第一個階段由規(guī)劃師在綜合分析城市現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上制定，并繪制成城區(qū)相應(yīng)的政策分區(qū)圖（圖2）；第二個階段是將第一個階段的政策分區(qū)內(nèi)容以及政策分區(qū)圖進行整理后，通過問卷調(diào)查及訪談的方式對政策分區(qū)內(nèi)容的公眾意見進行第一次的調(diào)查反饋，并對調(diào)查結(jié)果進行分析匯總從而對城區(qū)空間管治政策分區(qū)在內(nèi)容和范圍上進行相關(guān)修正（圖3）；第三個階段是對第二個階段公眾意見修正結(jié)果進行的二次修正，形成第二次的公眾反饋意見和政策管治分區(qū)修正圖（圖4），最終在經(jīng)過三次的公眾意見反饋后形成最終的空間政策分區(qū)（圖5）。

4 公眾參與城市政策分區(qū)的思考

有學(xué)者曾將國外城市管治的模式分為促進增長型管治模式和合作型管治模式兩種（洪明、徐逸倫，2003）。通過分析比較可以看出本案例中所構(gòu)建的政策分區(qū)模式實質(zhì)上就在于使上述兩種城市管治模式有機結(jié)合，以促進經(jīng)濟為主線，同時又必須保證各團體和各階層的利益。在這個過程中，規(guī)劃師扮演的不僅是城市公共政策主要制定者的角色，而且在一定程度上也起到城市各方利益協(xié)調(diào)者的作用。

不僅如此，通過分析四個階段各種政策分區(qū)所占用地比例的變化可以發(fā)現(xiàn)，從第一階段規(guī)劃專業(yè)角度對城市進行的各類政策分區(qū)所占的用地比例來看，比例較高的是經(jīng)濟振興扶持區(qū)（36.2%）、村莊發(fā)展提升區(qū)（19.4%）和空間協(xié)調(diào)完善區(qū)（17.1%），三者所占所有政策分區(qū)用地面積高達72.7%，并且從政策類型上來看，都是一種基于城市經(jīng)濟發(fā)展視角下的空間發(fā)展指引?？梢娫谡叻謪^(qū)的基準劃定中，對城市公共政策制定的價值標準主要是以效率原則為主。隨著公眾參與次數(shù)的不斷增加，各種政策分區(qū)所占用地的比例也隨著公眾意向發(fā)生了一定的變化，其中存在一個較為明顯的規(guī)律，也就是能夠代表城市大部分居民利益尤其是弱勢群體利益的地區(qū)，例如中低收入保障區(qū)、舊城傳統(tǒng)居住區(qū)等政策分區(qū)所占用地的比例是不斷增加的，生態(tài)環(huán)境保護區(qū)所占的用地面積也明顯增加，說明城市居民對環(huán)境保護的意識在不斷覺醒和加強，對共同維護城市生態(tài)環(huán)境的愿望和要求也越來越強烈。

參考文獻

1張京祥，莊林德.管治及城市與區(qū)域管治——一種新制度性規(guī)劃理念[J].城市規(guī)劃，2000，（6）：36—39.

2孫施文.現(xiàn)代城市規(guī)劃理論[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007.

3洪明，徐逸倫.我國小城鎮(zhèn)管治研究初探[J].城市規(guī)劃，2003，（9）：37—40.

4席桓.公與私：公共事業(yè)運行機制研究[M].北京：商務(wù)印書館，2003.

注：文章內(nèi)所有公式及圖表請以PDF形式查看。