城市高速公路管理分中心土地集約化利用研究

摘要：本文首先解讀了國家相關規(guī)范關于高速公路管理分中心的功能和用地指標，通過對現(xiàn)有城市高速公路管理分中心的功能和用地調(diào)查，找出在土地集約方面存在的問題，提出通過采用集中式管理、設施共享和提高容積率等措施，實現(xiàn)城市高速公路管理分中心土地集約化利用，并給出實例以供參考。

關鍵詞：城市高速公路；分中心；土地；集約化

1 、引言

中國目前正處在城市化加速發(fā)展的階段，城市化水平由2000年的36.09%上升到2009年的46.6%，城鎮(zhèn)人口達6.2億，2006到2009年，每年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量大約為1500萬人。根據(jù)中國城市化目標，未來還將有更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市居民，導致城市規(guī)模快速擴張，城市土地資源越來越緊張。以深圳為例，從2002年底到2005年底，城市建設用地規(guī)模由2002年的513km2增長到2005年的703km2，年均增長率達12.3%，按照有關部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前深圳可建設用地規(guī)模200 km2左右，以現(xiàn)有年均增長規(guī)模，再有5年將耗盡所有城市建設用地。因此，必須代以集約式的土地利用方式，通過建設用地利用的效益挖潛來滿足城市建設的發(fā)展需要。在城市高速公路配套設施建設領域，也應該改變過去土地粗放式利用的特點，實現(xiàn)土地集約式利用，滿足城市建設可持續(xù)發(fā)展。

2 、高速公路管理分中心的功能及建筑用地指標

按照我國交通部頒布的《高速公路交通工程及沿線設施通用規(guī)范》（JTG D80-2006）規(guī)定，?。ㄊ?、自治區(qū)）高速公路管理機構(gòu)宜設管理中心、管理分中心、管理站、養(yǎng)護工區(qū)等，其中管理中心是負責全?。ㄊ?、自治區(qū)）高速公路的管理與養(yǎng)護，本文研究的管理分中心（以下簡稱分中心）是負責所轄區(qū)域或路段的管理工作，功能不同于管理中心。分中心內(nèi)設收費、監(jiān)控、通信分中心，應具備收集、分析所轄區(qū)域或路段管理各部門有關資料與數(shù)據(jù)，隨時掌握公路狀況和交通情況，實現(xiàn)對公路運行和信息的監(jiān)視和控制能力，宜靠近所轄路段或區(qū)域設置。同時分中心又是每條高速公路管理公司辦公、員工住宿、生活的場所，需要配備綜合樓、食堂、宿舍、體育場（館）等房屋建筑。

規(guī)范規(guī)定的管理機構(gòu)用地和建筑面積指標見下表1-1。

從上表我們可以看出，高速公路的管理設施開發(fā)強度普遍較低，土地利用較粗放，有較大的潛力可以挖潛。

3 、深圳市高速公路分中心土地集約利用現(xiàn)狀

深圳市作為我國改革開放最早、市場經(jīng)濟程度最高的城市之一，高速公路建設投資呈多元化特征。截至2010年底，在已建成的10條高速公路中，詳見圖1，分別由5家企業(yè)投資建設和管理。詳細情況見表2-2。

為方便管理，每條高速公路均設置有分中心。除廣深、深汕、深惠三條高速公路分中心設在深圳市外，其余7條道路均設在深圳市內(nèi)。從高速公路的管理模式上分析，深圳市早期建設的高速公路采用分站式管理，即收費管理人員住宿于其工作的收費、監(jiān)控、通信站或分中心，一般分中心與收費站合建，各收費站、分中心均設置食宿等用房，典型的有梅觀高速、機荷高速、鹽壩高速；后期建設的高速公路則采用集中式管理，即將各收費、監(jiān)控、通信站的管理人員集中到分中心，而各收費站不設食宿等用房，典型的有南光高速、水官高速、龍大高速等。

下面列舉了分站式和集中式管理的收費站和分中心的用地規(guī)模進行對比，可以看出，分站式管理模式下各管理設施所占同地相差不大，而集中式管理模式下分中心占用用地較大，但收費站的用地規(guī)模得到壓縮，用地較小。總體來看，分站式的用地面積較集中式大，集中管理模式用地相對集約。

另外，我們調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，部分集中式道路分中心存在綜合樓面積過大，內(nèi)部集中布置程度不夠，土地浪費嚴重。

4 、分中心土地集約利用

深圳經(jīng)過多年的快速發(fā)展，已經(jīng)明顯受到土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力等“四大難以為繼”的瓶頸性制約，因此，為實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約、集約利用建設用地是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的根本。在高速公路配套設施建設領域，為實現(xiàn)土地集約化利用的目標，可以從規(guī)劃、管理上進行優(yōu)化控制。

4.1新建高速公路宜采用集中管理模式

根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，集中式管理模式較其他管理模式比較，可將高速公路管理收費人員集中到分中心，各收費站不提供食宿設施，各站建筑規(guī)模和用地規(guī)模得到大大縮減，并方便日常營運管理，提高了設施效益。因此，新建高速公路均推薦采用集中式管理，將住宿全部集中到分中心。

4.2配套設施共享利用

根據(jù)高速公路配套設施的特點，部分設施可以共用，特別是同一家建設單位建設、管理，且較近的多條高速公路，如養(yǎng)護工區(qū)、分中心原則上可以實現(xiàn)共用。因此，對不是必須放在每條路上的配套設施應從規(guī)劃層面進行整合，實現(xiàn)多條道

路共用，提高設施使用效率，從而節(jié)約建設用地。如深圳的水官高速公路和清平高速公路均為一家公司投資建設和管理，兩條道路相交，長度都不足30公里，因此，設置了一個分中心，負責兩條道路的管理和員工住宿。

但在高速公路規(guī)劃領域，一直忽視后期的建設安排和分中心等配套設施相關規(guī)劃，一般是交通規(guī)劃部門編制高速公路線網(wǎng)規(guī)劃（不涉及配套管理設施用地位置和規(guī)模），后期的建設由企業(yè)負責，導致了一路一中心的現(xiàn)狀。如能在城市高速公路網(wǎng)規(guī)劃初期，就明確那幾條道路應該由同一家建設、設一處營運中心，并控制好用地規(guī)?；蛭恢?，將能很好地節(jié)約建設用地，并方便高速公路管理，發(fā)揮土地和設施的最大效益。

4.3提高分中心容積率控制用地規(guī)模

在滿足分中心各類設施基本需求的前提下，提高土地開發(fā)強度，減小用地面積，是促進土地高效集約化利用的最有效途徑。我們要回答的問題是分中心采用多大的開發(fā)強度才比較合適。

（1）相關規(guī)范和技術(shù)標準存在的問題

公路建設項目用地指標規(guī)定的高速公路配套管理用地和建筑面積，是考慮分站式管理模式下分中心用地和建筑規(guī)模，只包含本中心辦公和住宿面積，不包含其他站的人員住宿面積，與集中式管理模式下將所有人員集中到分中心的功能不符，因此，不能套用該規(guī)范標準。另外，從土地使用強度上看，規(guī)范確定的分中心容積率偏低，應提高土地開發(fā)強度，實現(xiàn)土地集約化用地。

（2）分中心用地功能

根據(jù)《深圳城市規(guī)劃標準準則》（2004年），高速公路配套管理分中心用地性質(zhì)為高速公路配套設施用地（T2），但從使用功能看，其用房組成主要包括以下部分：辦公室、總監(jiān)控室、票證備用金室、檔案室、會議室、娛樂健身房、員工餐廳、員工宿舍、籃球場等，因此，分中心實際是辦公+住宿功能（配套單身宿舍），其用地指標宜參照辦公用地和三類居住用地指標選取。

（3）分中心容積率確定

決定地塊容積率的因素很多，首先是區(qū)位因素，包括服務區(qū)位、交通區(qū)位和環(huán)境區(qū)位，其中服務區(qū)位是影響地塊容積率的關鍵因素。地塊與市、區(qū)中心的距離越近，其容積率就越高，反之就越低。交通區(qū)位和容積率存在正相關系，交通條件優(yōu)越的地段相對其他地區(qū)的可以偏高。環(huán)境區(qū)位則相對獨立，其影響力將明顯小于服務區(qū)位和交通區(qū)位。其次，建筑用途和建造年代也是影響開發(fā)強度的因素之一。不同類型的建筑對土地利用的集約程度是各不相同的。如工廠廠房多為底層或多層建筑；辦公、居住建筑可以建造高層，而公共設施建筑無論出于何種區(qū)位，其容積率一般變化不大。

分中心容積率確定也應考慮區(qū)位因素，分中心選址在臨近中心區(qū)、區(qū)位好的地段，應采用較高容積率。因此，不同高速公路的營運中心選址確定后，應充分分析周邊區(qū)域條件，采用合適的開發(fā)強度，既能起到節(jié)約土地，又能與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)。

深圳市基于緊約束資源條件下，提出了“非用地擴張型”的總體規(guī)劃思路，對全市建設用地進行了密度分區(qū)，并確定了不同密度分區(qū)的基準容積率，詳見下表：

由于高速公路分中心一般位于城市外圍一般地區(qū)和生態(tài)保育區(qū)周邊地區(qū)，因此，分中心基準容積率可采用密度分區(qū)中的Ⅲ-Ⅳ區(qū)，容積率宜采用1.8-3.2，以多層和小高層為主，但一般考慮到營運中心居住和辦公分開，并且其辦公和宿舍建筑規(guī)模不是很大，也不宜采用較高容積率。

綜合以上分析，為便于實際操作，容積率按1.8～2.4控制。在交通條件好、周邊配套較好地區(qū)，建議容積率取高值，反之，在交通條件差，相對偏僻的地區(qū)可以采用低值。

5、實例

深圳市某正在建設高速公路，長約30.6公里，設四處收費站，共有133條收費車道，收費和管理人員約492人，采用集中式管理模式，擬建設一處營運中心，向規(guī)劃國土部門申請4萬平方米的建設用地。按上述研究成果，其用地規(guī)模計算如下：

（1）建設規(guī)模計算

根據(jù)總收費和管理人員數(shù)量和收費車道數(shù)，參考辦公室、總監(jiān)控室、票證備用金室、會議室、餐廳和員工宿舍等人均（車道）建筑面積指標，計算出該營運中心綜合樓4212m2，宿舍約7920 m2，食堂900m2，水電房約300 m2，總建筑規(guī)模約13332 m2。

（2）用地規(guī)模計算

根據(jù)該營運中心的初步選址，位于城市外圍一般地區(qū)，交通便利，為城市建成區(qū)，因此推薦該地塊容積率采用2.4，考慮該地塊較小，容積率適當折減，取2.2，則該營運中心用地規(guī)模為13332/2.2=6060 m2。

（3）最終批準規(guī)模

最后該營運中心選址意見書批準的用地規(guī)模約為6400 m2，同上計算相當，同該公司初次申請用地節(jié)約33600 m2。

6、結(jié)語

城市高速公路配套設施土地集約利用一直缺乏專門研究，缺少有效的技術(shù)標準指導，給用地審批部門帶來一定的不便，建議交通規(guī)劃部門應予以重視，從高速公路線網(wǎng)規(guī)劃時就應統(tǒng)一考慮相關配套設施的選址、功能和規(guī)模，并通過適當提高容積率，實現(xiàn)城市用地的集約利用。

作者簡介：萬年良，1972年1月出生，男，籍貫河南信陽，大學本科學歷，高級工程師。

注：文章內(nèi)所有公式及圖表請以PDF形式查看。