法律實施情況之問卷報告

　　在剛剛閉幕的十一屆全國人民代表大會第四次會議上，吳邦國委員長莊重地宣告：“中國特色社會主義法律體系已經形成?！蓖瑫r，他還一針見血地指出：“法律的生命在于實施?！狈刹荒苡行嵤?，便是一紙空文。事實上，我國在建立和完善社會主義法律體系的進程中，已經建立起了包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督在內的一整套法律實施機制。然而，這一整套的法律實施機制的效果如何？現有的法律是否能維護百姓的切身利益？什么是影響法律實施最重要的因素？官民對中國的法治建設是否有信心？法律得到有效實施的關鍵是什么？……為此，本刊對福建省的一些官員和民眾進行問卷調查，并對問卷結果做出分析和評述。
　　調查
　　此次調查共發(fā)放調查問卷600份。其中，對官員發(fā)放350份，收回314份，收回率89.7%；對民眾發(fā)放250份，收回202份，收回率80.8%。調查主要情況如下：
　　法律實施總體情況
　　在調查中發(fā)現，官員在被問及“您認為，在我們的社會生活中，法律實施情況如何”時，67.5%回答“法律權威在逐步建立過程中，至少人們不敢名目張膽違反法律了”；另外有27.4%回答“不好，法律沒有充分發(fā)揮它的作用，還是領導說了算”，僅有5.1%回答“好，大家已經習慣依法辦事”。具體情況見下圖：
　　百姓在被問及“您覺得，現有的法律能維護你的切身利益嗎”？多數回答“雖然還有很多不盡如人意的地方，但比起過去，現在的狀況好多了，隨著社會的發(fā)展，相信法律發(fā)揮的作用會愈來愈大”；僅有10.9%的人回答“能，我對法律有信心”；還有24.2%的人回答“不能，法律實施起來都是為有錢人和有權的人服務”。另外，百姓在被問到“如果遭遇不公或與他人發(fā)生糾紛，您的第一選擇是”？選擇“通過法律途徑解決”的人數比例占到27.7%；選擇“能忍則忍，息事寧人”的占22.3%；“找熟人，想點辦法”占21.3%；“自己擺平”占13.4%；“上訪”占6.9%；還有8.4%選擇“其他”。詳見下圖：
　　影響法律實施的最重要因素
　　近年來，蘇丹紅、三聚氰胺、地溝油、毒豇豆、瘦肉精等頻頻發(fā)生、接踵而至的食品安全事件引發(fā)了人們諸多思考，其中之一就是為什么那些保障食品衛(wèi)生、安全的法律法規(guī)落不到實處。影響法律實施的因素很多，其中最大的因素是什么？面對此問題，官員和民眾作出了不同的回答。調查結果顯示，官員中，選擇“我國數千年人治思想很難消除”的比例最高，占到45.5%；而百姓中，認為“執(zhí)法、司法人員的道德水平、業(yè)務素質不高”的比例最高，占到30.8%。詳見下圖：
　　官民對中國法治建設抱有信心
　　法律有效實施的最終結果是建設社會主義法治國家，實現依法治國。在調查中，被問及“您對中國的法制建設有信心嗎”？回答 “有”的官民比例分別為67.5%和45.5%，回答“沒有”的比例分別為3.8%和14.4%；回答“說不上”的比例分別為28.7%和40.1%?？梢?，盡管有很多不盡如人意的地方，但官民對中國未來的法治建設總體上依然表現出一定的信心。
　　何為法律有效實施的關鍵
　　法律若要得到有效實施，涉及到方方面面。首要條件是法律本身是良好的，即良法；另外，“執(zhí)政黨依法執(zhí)政”、“公平執(zhí)法、公正司法”、“提高每個人的法律和道德素養(yǎng)，法治成為信仰”等也很重要。那么在這些因素中，何為法律有效實施的關鍵呢？調查結果顯示，官、民對此的回答分別傾向于“公平執(zhí)法、公正司法”和“提高每個人的法律和道德素養(yǎng)，法治成為信仰”。具體情況見下圖：
　　上述調查結果分析表明：在中國特色社會主義法律體系形成的過程中，法律權威也在逐步建立。但我國數千年的“人治”思想很難消除和執(zhí)法、司法人員的水平素質不高仍然是影響法律實施的主要因素。由此可見，若要法律實施，其關鍵在于，一要做到公平執(zhí)法、公正司法。國家行政機關要嚴格按照法定權限和程序辦事，加快建設法治政府。國家審判機關、檢察機關要依法獨立公正行使審判權、檢察權，維護社會公平正義。二要增強全社會的法律意識和法治觀念。繼續(xù)深入開展法制教育，形成自覺學法守法用法的社會氛圍，切實提高每個公民的法律和道德素養(yǎng)，使法治成為信仰。張朝麗（福建省婦女干部學校）
　　
　　解讀1
　　
　　關鍵在黨
　　□游勸榮（福建省人大常委會法工委）
　　早春三月，北京乍暖還寒。
　　全國人大常委會委員長吳邦國代表全國人大常委會向十一屆全國人大四次會議作工作報告時宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。按照信春鷹教授的說法，這標志著我國民主法制建設、依法治國基本方略的實施進入了一個新階段，是一個新的起點，具有里程碑意義。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我國政治、經濟、文化、社會生活各個方面基本做到有法可依。
　　盡管宣布中國特色社會主義法律體系的形成早在人們的預料之中，這一宣布仍然在海內外引起了巨大的反響。但在一片喝彩聲中，卻始終有一種擔憂，那就是法律的實施并不如人意，個別地方和領域有法不依的現象甚至還相當嚴重，因而法制建設的任務依然十分繁重。在這種情況下，宣布中國特色社會主義法律體系的形成，會不會讓人家有一種錯覺，認為我們的法制建設已經大功告成，從此可以馬放南山啦？不論正確與否，也不論我們是否高興和愿意看到，這種擔憂卻在。先不說這種擔憂是否有根據，它至少讓我們在一片喝彩聲中，始終保持清醒。那就是：雖然法律體系已然形成，但法律實施的情況并不容樂觀，要讓已經形成的法律體系的要求成為社會生活的現實，我們還有很長的路要走。
　　其實，法律實施狀況不容樂觀，是一個幾乎眾所公認的現實，是伴隨30年法制建設不斷完善這個過程始終的問題，在某種意義上，也是法制建設不斷發(fā)展和進步的動力之一。因此，如何破解法律實施的難題，解決法制建設中客觀存在的“短腿現象”，讓法律的實施跟上法律體系完善的步伐，成為宣布法律體系形成之后，擺在我們面前的一個重要課題。實踐一再證明，在保障法律實施的問題上，執(zhí)政黨及其所作所為，始終是最為重要的因素，什么時候執(zhí)政黨重視法制，法律實施的情況就好或比較好，否則，法律就難以實施。從這個意義上說，依然還是那句老話：關鍵在黨。
　　在我們黨局部執(zhí)政的陜甘寧邊區(qū)政府時期，地處窮鄉(xiāng)僻壤的延安之所以能夠打造成當時中國青年知識分子向往的革命圣地，跟中國共產黨人在根據地嚴格依法辦事有直接的關系。當時有一個從井岡山就追隨毛澤東同志鬧革命的紅軍將領黃克功，因求婚未成槍殺戀人，毛澤東力排眾議，甚至還不惜得罪同是“老井岡”的賀子珍，揮淚將黃克功繩之以法，向世人傳遞了當時的共產黨人執(zhí)法如山的決心和堅持法律面前人人平等的先進執(zhí)政理念，不僅在共產黨內、在根據地延安引起巨大震動，在整個中國都產生了強烈的反響。幾乎與此同時，在國民黨統(tǒng)治的西安，也有國民黨的將領槍殺妻子，卻受到部隊包庇，激起眾怒，引起西安學生和市民的游行抗議。兩相對照，人們自然對共產黨的所作所為另眼相看，因而對延安心向往之。
　　解放后，毛澤東親自主持起草了我國第一部憲法，即五四憲法。共和國因此走上了漫長的法治之路。不幸的是，五四憲法的墨跡未干，作為執(zhí)政黨領袖的毛澤東竟宣稱自己記不清憲法有幾條了，說我們辦事不靠這些（指憲法和法律），而是靠開會和文件。劉少奇也認為，憲法只能作為我們辦事的“參考”。這其實就為七八年之后發(fā)生的那場史無前例的文化大革命埋下了禍根，也為那場大浩劫中“和尚打傘無法無天”開具了“通行證”。到后來，被打倒的劉少奇，據說曾手持憲法和黨章據理力爭，卻再沒有人用他手中的那本不被他自己重視的憲法來保護他這位“經過合法選舉產生的共和國主席”了。
　　
　　黨的十一屆三中全會之后，我們黨總結文化大革命的深刻教訓，在改革開放之初，就提出要發(fā)揚民主、加強法制，并對執(zhí)政黨自身依法辦事提出了極為嚴格的要求，作出了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的莊嚴承諾。此后，為適應改革開放深入發(fā)展的需要，又提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的治國方略，逐漸形成依法執(zhí)政的理念，提出了加強依法執(zhí)政能力建設的要求，并把依法執(zhí)政作為鞏固和擴大其執(zhí)政合法性基礎，實現長期執(zhí)政的途徑和保障。
　　“人不可言而無信，國不可有法不依。”對一個國家和政府而言，把業(yè)已制定的法律付諸實施，是最高水準的“言而有信”。同樣的，作為執(zhí)政黨，特別是一個長期執(zhí)政的黨，既已通過法律體系的建設，把自己的執(zhí)政宗旨、理念和主張變成了法律規(guī)范，就應當不遺余力地采取各種方法和措施，甚至不惜動用紀律保證，將法律付諸實施，通過法律的正確實施，來實現其體現在法律體系及其各個規(guī)范中的執(zhí)政宗旨、理念和主張，實現其對整個國家和社會的領導。這既是執(zhí)政黨履行其對人民的莊嚴承諾，執(zhí)政黨對國家、社會和人民應盡的責任，也是執(zhí)政黨鞏固其執(zhí)政地位的必由之路。從這個意義上說，中國特色社會主義法律體系的形成，對我們這個領導著轉型期國家的執(zhí)政黨來說，既是一個機遇，更是一個挑戰(zhàn)。
　　
　　解讀2
　　邁好法治的第一步
　　□徐華（福建省人大常委會法工委）
　　中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國全面實施依法治國基本方略取得了重大成果，也意味著中國民主法治建設又站在了一個新的起點上。
　　中國特色社會主義法律體系的“形成”并不代表“完成”。從某種意義上說，在我國完善法律體系比構建法律體系更為艱難。亞里士多德認為，“法治應當包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律?！绷挤ㄊ欠ǖ靡詫嵤┑那疤釛l件。因此，要使 “紙面上的法律”變成“行動中的法律”，首先要從立法工作和法律本身查找問題的根源，并努力消而化之，才能使法律真正“立得準、行得通”。
　　一要克服法律自身的模糊性所造成的適用困難。改革初期立法工作是在一種無“法”可依的狀態(tài)下開啟的。在這種情況下，立法“粗”些、“原則”些，有利于改革者們更好發(fā)揮能動性，靈活執(zhí)行法律規(guī)定。但法律的模糊性本身卻蘊涵了法律失效的因素，使法變成難以操作、缺乏可訴性的行為規(guī)范，使公眾無法適從，也易在實踐中變形。法律的模糊性也常帶來對法律的規(guī)避，導致執(zhí)法機關、司法機關隨意解釋法條，損害了法的權威。如《刑法》中關于盜竊罪量刑的幅度很大，強奸罪量刑的幅度也很大。這就給了法官很大的自由裁量權，就出現了“撈人”的律師和法官。目前在法律規(guī)定中有一個條文是出現最多的，即“國務院另行規(guī)定”、“地方政府另行規(guī)定”。倍受社會關注的《社會保險法》因其授權性條款多達十三處，恐成“空中樓閣”。從有利的角度來說授權條款是一個立法技巧，將暫時解決不了的問題留到時機成熟時去解決。從不利的角度來說，它是回避矛盾沖突，回避改革當中最困難的問題。當前，改革的目標路徑大體確定，必須及時總結經驗，完善法律，去除法律的模糊空間，使改革和社會的發(fā)展真正實現有法可依。
　　二要解決法律滯后性所造成的現實脫節(jié)問題。法律天然地具有相對保守傾向，而社會現實則在不斷變動之中，因而法律的速舊性乃是所有國家法律都不可避免的宿命，也是法律需要不斷自我更新、修復的基本動因。我國改革開放三十多年既是史無前例的立法豐產期，同時也伴隨著最為劇烈的體制變革和社會變遷，必然加劇我國立法與現實之間的緊張關系，法律的滯后、立法沖突的發(fā)生概率等等，遠較其他國家為甚。去年，全國人大常委會在開展大規(guī)模的法律清理活動中，就發(fā)現了四件“古董”級法律，比如1950年代制定的《公安派出所組織條例》中，還有諸如“鎮(zhèn)壓反革命分子的現行破壞活動”、“提高革命警惕”等詞語；《華僑申請使用國有的荒山荒地條例》中，亦有“公私合營”等已不存在的特定時代的企業(yè)形式；《戶口登記條例》雖飽受詬病，但是因為戶籍改革未有實質性突破，此次清理仍無法廢止，目前依然有效的該條例規(guī)定，“農村以合作社為單位發(fā)給戶口簿”，而“合作社”早已不存在。法固然具有一定的穩(wěn)定性，不能朝夕令改。但任何事物都有相對性，如果法完全脫離了現實的社會關系，穩(wěn)定就蛻變成僵化。而法律清理，就是保持法制肌體健康活力的一種專門立法活動。未來因制訂或修訂一法而引發(fā)多法沖突、變動的情形將時有發(fā)生，有必要適時對法律進行清理修訂，這是中國特色社會主義法律體系形成之后，分量最重的一項立法任務。
　　三要發(fā)揮立法超前性對ad59a3f831bba2f693877d5042b21dcd改革發(fā)展的引導規(guī)范作用。新時期的改革發(fā)展，盡管很可能還是 “摸著石頭過河”，但不能再像從前的改革那樣，總是顫巍巍地走在法律的邊緣上，必須從一開始就力求法的規(guī)范引導。尤其是隨著我國體制改革不斷觸及“深水區(qū)”， 更需要健全管用的法律來保駕護航。我們不是要搞“先驗”式的立法，而是要主動發(fā)揮法的規(guī)范、引導、保障和促進功能，不僅滿足于把改革開放和社會建設的實踐經驗完全成熟后再上升為立法規(guī)范，更要有直面矛盾的勇氣和破解難題的智慧，善于打破各種體制機制上的瓶頸制約，包括根據改革發(fā)展中出現的新情況新問題，前瞻地、及時地制定和完善相應的地方性法規(guī)，以立法的先行先試促進和保障改革的先行先試。也就是說，新時期我們改革領域中每一個的“先行先試”，都應當“與法同行”，都應當有法制保障。
　　四要重視立法民主性對法律實施的重要作用。改革開放三十多年后的今天，利益分化已是事實，多元化社會正在逐步形成，如何對不同利益、不同意見進行整合與協(xié)調，則是立法的關鍵課題。但我們現在多是在法律草案起草完成后才向社會公布，雖然在調研階段也會征求一些特定人群的意見，但畢竟面還較窄。立法中民意參與的不足使得不少法律帶有部門利益的色彩。法律的制定實際上是社會各方利益協(xié)調的結果，而這種利益協(xié)調的基本前提就是利益的充分表達及在此基礎上的反復博弈，求同存異，最后達成一致。這樣的法律才能真正解決問題，消除社會矛盾。與民意的良性互動和充分吸納正是法律獲得支持的動力之源。在今后的立法實踐中，必須深入推進科學立法、民主立法，不斷擴大公民對立法的有序參與，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見，切實做到集思廣益、凝聚共識，使我們制定的法律法規(guī)充分體現人民群眾的共同意愿。這不僅是一個彰顯民眾權利的過程，也是一個立法匯集民意支持的過程。
　　
　　解讀3
　　
　　可選擇，便無權威
　　□劉燦（福建省人大常委會環(huán)境與城鄉(xiāng)建設工作委員會）
　　法律權威是法律得以存在和運行的基本力量，沒有了法律權威，法律存在也就毫無意義。“法立而不行，與無法等，世未有無法之國而長治久安者也?！睙o論一部法律制定的程式是如何完美，內容是如何與社會實際相適應，體系的設計是如何精巧，規(guī)范是如何完備，如果不能在社會生活中被適用或者不能得到貫徹實施，這部法律永遠是死的，永遠只是一張寫著權利的“紙”。換句話說，法律權威形成與維系的保證，是在執(zhí)法。執(zhí)法者具備了執(zhí)法權威，法律才有權威。
　　所謂權威，意為“具有使人信服的力量和威望”。法律最顯權威的表現形式，應該就是通過執(zhí)法者的執(zhí)法活動，讓違法者受法律制裁，讓遵守法律者享有自由并且對自己的行為有穩(wěn)定的法律預期。這就要求一個國家的執(zhí)法系統(tǒng)中，執(zhí)法主體、執(zhí)法對象明確，執(zhí)法行為、執(zhí)法運作過程、執(zhí)法結果“公平、公正、公開”。而如果執(zhí)法者對于執(zhí)法有自己的選擇性，在執(zhí)行法律的時候實行雙重甚至是多重標準，或者該執(zhí)法時不執(zhí)法，問題成堆再突擊解決，開展大規(guī)模集中治理；對所謂有背景、后臺硬的執(zhí)法對象，經常表現得無可奈何，甚至很“軟弱”，對那些沒什么“實力”的執(zhí)法對象，卻表現得很強勢；對自己有利的規(guī)定就執(zhí)行，對自己不利的就視而不見；平時不執(zhí)法，領導批示或來檢查時表現一下，等等。這樣唯權、唯情、唯錢的“選擇性執(zhí)法”是無法令人信服、贏得尊敬的。
　　
　　引發(fā)“選擇性執(zhí)法”的原因是多方面的。我國的法律多是部門起草，因而在起草法律時往往過多地考慮部門利益，“既是裁判員，又是運動員”、各自為政的立法機制，使得法律本身就可能存在沖突，存在自由裁量權過大、“重權力、輕職責”等種種瑕疵。同時，監(jiān)督體制的不完善，又沒有可量化的評價指標體系，執(zhí)不執(zhí)法全憑自覺，權力運行空間不受限制。
　　今年春天，中國特色社會主義法律體系宣告形成，230多件法律、690多件行政法規(guī)、8600多件地方性法規(guī)，這的確是一件值得慶賀的事情。但法律再好，還需要靠人執(zhí)行。但愿我們能切實地將這些法律條文落到實處，不加選擇地、及時地、準確地付諸實施，讓每個公民都享受到“法律面前人人平等”的權利，看到“公平正義”的力量，進而堅定對法律的信仰，奠定法治社會的根基。
　　
　　解讀4
　　任重道遠的司法改革
　　□王曉杰（福建省涉臺法律研究中心）
　　中國特色社會主義法律體系的建成，是中國法治建設的重大成就，解決了“有法可依”的難題。相較而言，人們卻常用“有法不依、執(zhí)法不嚴”來評價中國的法治現狀，可見法律的執(zhí)行狀況還差強人意，不容樂觀。法貴在實踐。
　　就司法層面而言，法律執(zhí)行不力體現在三個方面：一是司法獨立名不符實。司法活動經常受到政治系統(tǒng)其他方面如行政體系的干預，個別司法機關干脆成為黨政機關或個別領導人操縱法律的工具。由于司法不能完全獨立，法律往往失去約束公權力的效用，也就喪失了保障、救濟公民權利的能力。法律在權力面前所表現出來的軟弱，使人們更愿意尋求權勢的救助和庇護而不愿意求得法律的幫助與救濟。二是司法公正不能得到切實保障。由于責任體制、人員素質、監(jiān)督不力等方面原因，司法腐敗層出不窮，“吃了原告吃被告”，導致民眾對司法機關的不信任。這一結果，使得越來越多的人不愿意選擇法律途徑尋求救濟，解決問題，結果導致群體性事件多發(fā)，形成上訪人潮。三是司法效率低下。打官司費時耗力，不確定、不可控因素太多，一場官司下來，經年累月，即使贏了官司，“司法白條”又隨處可見。打官司不是一項經濟的選擇，法律變得可望不可及，人們寧可尋找其他更便捷的途徑，也使各種潛規(guī)則大行其道。
　　司法是法律的詮釋者和守護者，承擔維護法律貫徹落實的使命。西方神話中的正義之神，一手持法律，一手持劍。司法就是正義之神手握的那把劍，是保證法律實施的有力武器。司法這把劍軟弱無力，權威不彰，必然導致法律執(zhí)行不力，使法律要么走形變樣，要么束之高閣，其結果是中國法治建設跛足前行。
　　因此，解決法律執(zhí)行不力的問題，必須重建司法權威，提高司法的執(zhí)行力。首先，確保司法機關的獨立地位。西方國家的司法體制之所以備受推崇，就在于其建構一整套制度以保證司法的獨立性。欲使司法獨立原則能落在實處，首要因素就是使司法機關在人、財、物方面擺脫行政權力的制肘，使之擁有制約其他政治權力的制度資源。其次，保證司法受理范圍的開放性。實踐中，司法機關的受案范圍是有選擇性的，很多社會糾爭經常被排除在司法管轄范圍之外，使人們求告無門，這是司法制度弊病之一。定分止爭，化解糾紛，維護秩序，是司法的具體功能。因此，司法不能是小眾的，而應當面向社會，把絕大部分矛盾分歧通過司法這個裝置得以有效的紓解，從而使法律作為全社會的行為準則、活動章程的效用發(fā)揮出來。第三，保證司法裁決的終局性。司法號稱是社會公正的最后一道防線，不僅在于它處于仲裁者的地位，更在于它的裁決結果能得到切實執(zhí)行。上世紀50年代，時任美國總統(tǒng)的艾森豪威爾大張旗鼓地出動國民自衛(wèi)隊護送黑人學生入學，目的就是為執(zhí)行聯邦法院的一項判決。司法判決必須被執(zhí)行，是美國社會根深蒂固的法律信仰。因此，從某種程度上說，“司法白條”動搖、瓦解了司法權威，對形塑全社會的法律信仰是一個很大傷害。第四，提高司法的專業(yè)性。 法律是精巧的技藝，需要較高專業(yè)要求和實踐訓練。司法的專業(yè)性不僅體現在司法人員準入門檻的建立，司法隊伍整體學歷層次的提升，更重要在于改進司法審判制度，完善程序和證據規(guī)則，提高司法審理的公開性，加強判決的說理性，讓當事人贏得明白，輸得心服。
　　
　　解讀5
　　法治的文化土壤
　　□黃洪旺（福建省人大常委會研究室）
　　要讓法律切實得到施行，讓法治真正成為一種生活方式，提升人們的法治觀念、培植法治文化是關鍵。法治建設是一個系統(tǒng)工程，其良好運行不僅需要有一個完善的法律體系，也需要相應的法治文化、法律精神來配套。因此，進行法治建設不僅要不斷完善法律制度，也要大力培養(yǎng)和弘揚法治精神。從當前形勢來看，后者似更為緊迫。當前公眾的法治意識與民主法治建設的宏偉目標相比，還存在一定的距離。我們整個社會的法治觀念與法制建設是不同步的。法律意識淡漠、法治精神薄弱的現象在一些領域、一些群體中仍然存在。
　　比如，一些地方的領導沒有真正認識到法治的地位和作用，仍沒有從以政代法、以權代法的慣性上轉