上級(jí)救不了縣委書記

　　人民日?qǐng)?bào)2011年7月11日發(fā)文呼吁黨員干部要深刻理解并積極應(yīng)對(duì)“四個(gè)考驗(yàn)”和“四個(gè)危險(xiǎn)”，其中特別指出縣委書記已成腐敗高危人群。
　　縣委書記到底有多危險(xiǎn)?我們可以從幾個(gè)局部數(shù)據(jù)來(lái)窺豹一斑：安徽阜陽(yáng)在短短的三四年里，被查處的縣(市、區(qū))委書記就多達(dá)18名，而河南省自2006年到2009年底，共查處貪污受賄犯罪的縣委書記22名。像廣西武宣等地那樣連續(xù)兩任縣委書記落馬的“前腐后繼”的事件，也頻頻見諸報(bào)端。為了防止縣委書記的腐敗，湖北省紀(jì)委、組織部去年專門下發(fā)了一個(gè)文件，名叫《縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控辦法》?？h委書記是腐敗高危人群，早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。
　　縣委書記的權(quán)力有多大?曾有學(xué)者這樣描述縣委書記的職權(quán)：“除了外交、軍事、國(guó)防，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒(méi)有區(qū)別?！笨h委書記首先是對(duì)當(dāng)?shù)馗刹康娜耸聶?quán)具有強(qiáng)大支配力。安徽省潁上縣原縣委書記張華琪一次常委會(huì)就“動(dòng)掉”干部190名就是很好的例證。另外，隨著縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政可支配經(jīng)費(fèi)、重大項(xiàng)目的建設(shè)都相應(yīng)增多，其支配權(quán)大部分由縣委書記掌握。從某種意義上說(shuō)，縣委書記可以集政府首腦、公司董事長(zhǎng)和大法官于一身，權(quán)傾一方。
　　縣委書記權(quán)力如此之大，但在相應(yīng)的監(jiān)管方面卻面臨著上面管不著、中間管不了、下面不能管的真空狀態(tài)。先說(shuō)上級(jí)的監(jiān)督，從表面上看，縣委書記由縣黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，但在實(shí)際操作中，上級(jí)組織部門考察，上級(jí)黨委開會(huì)討論。上級(jí)黨委的影響力更關(guān)鍵，縣委書記一般都是上級(jí)一把手信得過(guò)的人。除非這種信任關(guān)系發(fā)生變化，或上級(jí)專案組的介入，上級(jí)監(jiān)督很難起到良好效果。
　　再說(shuō)同級(jí)監(jiān)督，按理說(shuō)縣一級(jí)的常委、人大、紀(jì)委、司法等部門是離縣委書記最近的監(jiān)督者，日常監(jiān)督是最重要的監(jiān)督。但在目前的機(jī)制下，同級(jí)監(jiān)督很難管得了縣委書記?？h委書記常兼任人大主任，而紀(jì)委書記又是自己的下屬，如何監(jiān)督，即“誰(shuí)關(guān)心我，我就讓組織部長(zhǎng)關(guān)心他；誰(shuí)不關(guān)心我，我就讓紀(jì)委書記關(guān)心他?！彪m然這只是坊間流傳的一句官場(chǎng)戲言，但也從某種程度上說(shuō)明了縣委書記對(duì)紀(jì)委的支配力。
　　同級(jí)監(jiān)督中，當(dāng)?shù)厮痉ㄏ到y(tǒng)對(duì)縣委書記制約的失靈，尤其值得關(guān)注。遼寧省西豐縣委書記張志國(guó)，指使縣公安局以“涉嫌誹謗罪”為由，進(jìn)京抓捕《法制日?qǐng)?bào)》記者，并將引來(lái)報(bào)道的商人判刑。類似事例已不是個(gè)案?？h委書記截留舉報(bào)信、對(duì)舉報(bào)者打擊報(bào)復(fù)的案例頻頻發(fā)生，已使司法蒙羞。
　　為解決對(duì)縣委書記的權(quán)力監(jiān)督的難題，中央和地方近年都在進(jìn)行一些制度創(chuàng)新。比如去年底中紀(jì)委、中組部出臺(tái)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，要求開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。另外，省級(jí)以及中央都加強(qiáng)了對(duì)縣一級(jí)的巡視工作，用大規(guī)模的巡視來(lái)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的制約。有些省份甚至大力削減縣委書記的權(quán)力范圍，比如湖北省規(guī)定縣委書記“不再直接分管人事”，另外“縣紀(jì)委可直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告縣委書記腐敗”，以期達(dá)到對(duì)縣委書記權(quán)力的制衡與監(jiān)督。
　　這些措施多少有助于防止縣委書記的濫權(quán)和腐敗。但也應(yīng)看到，這些措施在某種程度上是向古代傳統(tǒng)政治治理方式的回歸，都還是遵循由上至下監(jiān)督的路線，這種很難日常化的監(jiān)督方式效果如何，中國(guó)幾千年的歷史已經(jīng)做出了回答。
　　現(xiàn)代政治的實(shí)踐表明，對(duì)掌權(quán)者最有效的監(jiān)督是日常監(jiān)督，而日常監(jiān)督必須來(lái)自于同級(jí)的權(quán)力制衡。對(duì)于縣委書記來(lái)講，縣域范圍內(nèi)的官員、司法系統(tǒng)、新聞系統(tǒng)以及民眾，才是日常離縣級(jí)事務(wù)最近的人，是最容易發(fā)現(xiàn)縣委書記的腐敗，最能對(duì)縣域事務(wù)進(jìn)行日常糾偏的力量。通過(guò)制度創(chuàng)新，讓他們有真正獨(dú)立于縣委書記的制衡力量，讓他們能在制度的保障下行使自己的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)利，才是“拯救縣委書記”的出路。
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