淺議基層信訪中的行政調(diào)解

　　摘 要:信訪制度作為我國(guó)社會(huì)政治領(lǐng)域的一種制度設(shè)計(jì)和經(jīng)常性手段，可以看作是中國(guó)特色的社會(huì)矛盾緩解機(jī)制，被人稱作中國(guó)式的ADR模式。在我國(guó)進(jìn)入社會(huì)重大轉(zhuǎn)型期以來(lái)，大規(guī)模的“越級(jí)上訪”、“進(jìn)京上訪”和“集體上訪”不時(shí)觸動(dòng)國(guó)家敏感的維穩(wěn)神經(jīng)。而在應(yīng)對(duì)這一重大問(wèn)題時(shí)，其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)——基層信訪，卻沒(méi)有被引起應(yīng)有的重視，其重大作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。在基層信訪中，行政調(diào)解不失為一種有效處理信訪案件的重要手段。行政調(diào)解具有其獨(dú)特的功能與優(yōu)勢(shì)，利于基層信訪工作效能的發(fā)揮，從而對(duì)大規(guī)模上訪和“群體性事件”等問(wèn)題的預(yù)防與解決具有十分重要的意義。
　　關(guān)鍵詞:基層信訪 行政調(diào)解 ADR 龍港
　　中圖分類號(hào)：C912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004-4914（2011）08-008-02
　　
　　信訪制度作為我國(guó)社會(huì)政治領(lǐng)域的一種制度設(shè)計(jì)和解決社會(huì)矛盾的經(jīng)常性手段，從其誕生至今在我國(guó)的政治生活中就扮演著一個(gè)重要且特殊的角色。信訪制度的功能主要表現(xiàn)在信息傳達(dá)、政治參與和糾紛解決，而時(shí)至今日，本應(yīng)當(dāng)是最末位和最次要的糾紛解決功能卻似乎首當(dāng)其沖，使得原本應(yīng)該通過(guò)正規(guī)的司法途徑解決的問(wèn)題也進(jìn)入到信訪渠道中來(lái)。近年來(lái)，大規(guī)模的“越級(jí)上訪”、“進(jìn)京上訪”和“集體上訪”不時(shí)觸動(dòng)國(guó)家敏感的維穩(wěn)神經(jīng)，沖擊國(guó)家的維穩(wěn)底線而被高度重視。上訪大軍中的過(guò)半數(shù)是農(nóng)民，其余的多是城市平民，換言之，上訪問(wèn)題絕大多數(shù)來(lái)自基層。“據(jù)調(diào)查分析，在當(dāng)前群眾信訪特別是群眾集體上訪所反映的問(wèn)題中，……80%以上是應(yīng)該通過(guò)基層調(diào)解也可以解決的問(wèn)題?！雹偕踔劣袑W(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民信訪問(wèn)題解決了，信訪問(wèn)題同樣也就解決了一大半?！雹谌欢覀儏s很少聽(tīng)到基層信訪的聲音，因?yàn)橐词切旁L群眾繞開(kāi)了基層政府直奔高層，要么是基層政府對(duì)信訪的“轉(zhuǎn)”、“拖”等做法使基層信訪被推向高層。顯然，信訪工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)——基層信訪的重大作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。
　　在基層信訪中，行政調(diào)解不失為一種有效處理信訪案件的重要手段。在我國(guó)，調(diào)解一般可以分為司法調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解。行政調(diào)解即國(guó)家行政機(jī)關(guān)所作的調(diào)解，是指國(guó)家行政組織出面主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使?fàn)幾h雙方當(dāng)事人友好協(xié)商、互讓諒解、達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的方法和活動(dòng)。③在構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，黨和政府都十分重視調(diào)解對(duì)解決矛盾糾紛發(fā)揮的巨大作用，并在黨的十六屆六中全會(huì)上提出“大調(diào)解”工作體系，指出要“實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方法，綜合運(yùn)用法律政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)?！痹诨鶎有旁L中，行政調(diào)解具有其獨(dú)特的功能與優(yōu)勢(shì)，利于基層信訪工作效能的發(fā)揮，從而對(duì)“越級(jí)上訪”、“進(jìn)京上訪”、“集體上訪”和“群體性事件”等問(wèn)題的預(yù)防與解決具有十分重要的意義。
　　一、基層信訪中行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)
　　行政調(diào)解具有專業(yè)性、靈活性、權(quán)威性、主動(dòng)性和高效低成本等優(yōu)勢(shì)，在基層信訪中起著其他矛盾糾紛處理方式難以替代的作用和優(yōu)勢(shì)。
　　1.行政調(diào)解的主動(dòng)性和權(quán)威性。行政調(diào)解與司法調(diào)解相比突出了主動(dòng)性，即行政機(jī)關(guān)可以主動(dòng)介入糾紛當(dāng)事人雙方進(jìn)行斡旋、調(diào)解。行政機(jī)關(guān)的早期主動(dòng)介入可以掌控當(dāng)事人矛盾糾紛解決的先機(jī)，對(duì)基層一般糾紛乃至基層信訪都可以使問(wèn)題在萌芽狀態(tài)得到關(guān)注，不至于使矛盾進(jìn)一步激化升級(jí)為“越級(jí)信訪”、“集體信訪”甚或“群體性事件”。
　　一般說(shuō)來(lái)，第三方介入糾紛解決的效果取決于其在社會(huì)上和當(dāng)事人心中的權(quán)威性，權(quán)威性越高，第三方越容易實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛的有效解決。相對(duì)于人民調(diào)解中的民間自治組織即人民調(diào)解委員會(huì)，行政主體以行政職權(quán)為后盾，作為調(diào)解主持人，具有較強(qiáng)的權(quán)威性，易使糾紛當(dāng)事人信服。特別是在基層，對(duì)于土地問(wèn)題或其他公共政策調(diào)整所引發(fā)的爭(zhēng)議，群體性、復(fù)合性的爭(zhēng)議，往往需要由行政主體來(lái)出面解決。盡管現(xiàn)在出現(xiàn)了繞開(kāi)基層信訪而訴諸“越級(jí)上訪”甚至“進(jìn)京上訪”的現(xiàn)象和對(duì)基層政府公信力的懷疑，而筆者認(rèn)為這些現(xiàn)象的產(chǎn)生大多是由信訪制度本身的設(shè)計(jì)不科學(xué)所致，不能由此否定基層政府行政調(diào)解的權(quán)威性。另外，2010年8月28日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》），于2011年1月1日正式實(shí)施。其第33條第2款“人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！比绻f(shuō)在新法出臺(tái)前人民調(diào)解協(xié)議只具有民事合同的性質(zhì)，行政調(diào)解一般參照人民調(diào)解，在效力上也只具有民事合同的性質(zhì)，而新的《人民調(diào)解法》首次賦予人民調(diào)解協(xié)議的法律強(qiáng)制執(zhí)行力，那么，行政調(diào)解參照人民調(diào)解，使之也具有了法律強(qiáng)制執(zhí)行力。行政調(diào)解效力得到了加強(qiáng)，這無(wú)疑更有利于基層信訪中行政調(diào)解工作的開(kāi)展，增強(qiáng)了行政調(diào)解的權(quán)威性。
　　2.行政調(diào)解的靈活性和成本低廉性。靈活、便捷、高效是調(diào)解的優(yōu)勢(shì)。在基層信訪中，行政調(diào)解在操作上具有很大的靈活性。基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅可以依據(jù)法律法規(guī)解決糾紛，而且還可以考慮社會(huì)一般的道德觀念、情理要求，使得糾紛結(jié)果既接近法理，又符合情理，實(shí)現(xiàn)法理與情理融合、實(shí)體與程序公正的統(tǒng)一，有助于有效解決爭(zhēng)議，使當(dāng)事人獲得“非正式的正義”。④這樣可以彌補(bǔ)法律規(guī)范的不足與滯后，使行政調(diào)解能夠及時(shí)快捷地解決基層信訪案件中的問(wèn)題。
　　行政調(diào)解作為國(guó)家行政服務(wù)于社會(huì)的一部分，不收取任何費(fèi)用，相較于高昂的律師費(fèi)、訴訟費(fèi)和訴訟時(shí)間成本，基層群眾更傾向于選擇行政調(diào)解解決糾紛。另外，在基層信訪案件中，作為行政調(diào)解主持人的基層行政機(jī)關(guān)由于其行政服務(wù)于社會(huì)的職責(zé)，可以根據(jù)信訪案件中的特殊情況，比如糾紛當(dāng)事人一方欠缺履行能力或生活困難等，在不違反原則的前提下給予困難一方一定的經(jīng)濟(jì)資助或其他政策優(yōu)惠。這樣，可以有效解決糾紛，比起一些司法判決的難于執(zhí)行更具優(yōu)勢(shì)。
　　3.利于政府職能轉(zhuǎn)變，樹(shù)立服務(wù)型政府理念。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，行政調(diào)解對(duì)于政府而言有助于其轉(zhuǎn)變政府職能，塑造服務(wù)型政府理念，增強(qiáng)公民權(quán)利意識(shí)。尤其是在基層信訪中，行政調(diào)解對(duì)信訪案件的有效解決更加凸顯政府的執(zhí)政能力和服務(wù)水平，利于促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府工作的認(rèn)同，增強(qiáng)政府公信力。同時(shí)，這也與我國(guó)當(dāng)前正在推行的建設(shè)社會(huì)主義法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)相吻合。
　　二、行政調(diào)解在基層信訪中的應(yīng)用困境
　　基層信訪中的行政調(diào)解雖具有自身的優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中并非暢通無(wú)阻，現(xiàn)實(shí)中也遇到一些困境，制約著行政調(diào)解效能的發(fā)揮。
　　1.信訪機(jī)制的制度性拖延喪失調(diào)解良機(jī)。作為一種制度設(shè)計(jì)，信訪機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)行，其政治意義要遠(yuǎn)大于其法律意義。換言之，信訪制度更主要的功能應(yīng)該是前文提到的信息傳達(dá)和政治參與，而不是解決具體的法律糾紛。所以，國(guó)家一方面要保證信訪渠道的通暢，另一方面又要防止信訪機(jī)器承載和包攬?zhí)嗟募m紛解決負(fù)擔(dān)。由于基層信訪部門無(wú)實(shí)在職權(quán)和充足的人力財(cái)力，往往對(duì)信訪案件進(jìn)行“轉(zhuǎn)”、“拖”處理?；鶎诱谛旁L方面的半制度化拖延之術(shù)，溫柔地實(shí)現(xiàn)了對(duì)大部分求決類、投訴類信訪事件的推卸，為上層分擔(dān)了部分憂愁。雖然這種拖延可以淘汰掉部分并不嚴(yán)重的事項(xiàng)，但也容易造成其他信訪案件矛盾的積累和升級(jí)，使基層政府喪失行政調(diào)解的良機(jī)。這樣，基層信訪中行政調(diào)解的主動(dòng)性就被削弱了。
　　
　　2.行政調(diào)解在法律上的闕如。我國(guó)的行政調(diào)解在理論和實(shí)踐中受到的關(guān)注度不夠，在立法上缺乏整體性和系統(tǒng)性，沒(méi)有形成有機(jī)統(tǒng)一的行政調(diào)解規(guī)范體系。1990年頒布的《民間糾紛調(diào)解辦法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)各類民間糾紛的調(diào)解權(quán)。2010年頒布的《人民調(diào)解法》附則第34條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛。”也強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政調(diào)解權(quán)。但是，我國(guó)的行政調(diào)解是借助人民調(diào)解這個(gè)平臺(tái)來(lái)發(fā)揮其行政調(diào)解的作用的，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)建立綜治中心將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)并入其中。這樣做的弊端顯而易見(jiàn)，即以人民調(diào)解名義進(jìn)行行政調(diào)解，在實(shí)踐中混淆了行政調(diào)解與人民調(diào)解，容易讓群眾產(chǎn)生誤解，從而不利于行政調(diào)解優(yōu)越性的發(fā)揮及其權(quán)威性的建立。
　　3.行政糾紛中行政調(diào)解的應(yīng)用困境。目前，我國(guó)行政調(diào)解的范圍還不為寬泛。行政調(diào)解范圍大致局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭(zhēng)議及行政賠償和補(bǔ)償額爭(zhēng)議這幾個(gè)方面，而且還不涵蓋上述這幾個(gè)方面的全部。⑤由于我國(guó)對(duì)行政調(diào)解的關(guān)注度不夠，以及行政調(diào)解在法律上的闕如，致使行政調(diào)解的對(duì)象范圍有一定的局限性，具體行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議和糾紛則不能通過(guò)行政調(diào)解解決。而在現(xiàn)實(shí)生活中，行政糾紛引發(fā)的信訪也占相當(dāng)大的比重。比如，目前比較普遍的土地征用和房屋拆遷問(wèn)題等，這些問(wèn)題的處理一般都牽涉到行政管理部門，如果處理不當(dāng)極易引起群眾集體上訪或群體性事件。理論界對(duì)于行政糾紛能否納入行政調(diào)解范疇，存在一定的爭(zhēng)議。一些專家學(xué)者認(rèn)為，由于行政權(quán)責(zé)的一致性，行政主體無(wú)權(quán)處分行政權(quán)力，故而談不上調(diào)解。因此，行政調(diào)解在行政糾紛中的應(yīng)用困境也制約著基層信訪案件的有效處理。
　　三、浙南龍港鎮(zhèn)政府的行政調(diào)解觀察
　　龍港鎮(zhèn)位于浙江省溫州市蒼南縣，是溫州五個(gè)“鎮(zhèn)級(jí)市”之一。2009年6月，溫州市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見(jiàn)》，將龍港鎮(zhèn)等5個(gè)地域廣、人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的強(qiáng)鎮(zhèn)列入第一批市級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)，要求其進(jìn)一步完善強(qiáng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)功能，提升行政服務(wù)管理水平，發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)。
　　2011年2月份，溫州市政府對(duì)若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，龍港鎮(zhèn)在調(diào)整計(jì)劃之列，調(diào)整后龍港鎮(zhèn)常住人口將由原來(lái)的26萬(wàn)（近似值，下同）增加到50萬(wàn)，其中還不包括35萬(wàn)外來(lái)打工人員（其中登記在冊(cè)15萬(wàn)，未登記的20萬(wàn)）。⑥龍港鎮(zhèn)在其自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中無(wú)疑集結(jié)著不少的矛盾，基層信訪問(wèn)題也比較突出。筆者在隨課題組對(duì)龍港鎮(zhèn)政府進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中了解到鎮(zhèn)政府處理基層矛盾糾紛的一些做法。其中，鎮(zhèn)政府的行政調(diào)解工作在基層矛盾糾紛的化解、特別是在基層信訪中發(fā)揮的積極作用，成為十分突出的亮點(diǎn)。值得一提的是，近些年來(lái)龍港鎮(zhèn)行政調(diào)解結(jié)案率高達(dá)98.5%（當(dāng)然包括基層信訪），調(diào)解結(jié)案后民轉(zhuǎn)刑案件至今保持零記錄。
　　龍港鎮(zhèn)行政調(diào)解的效能在基層信訪中得到了良好發(fā)揮，究其原因，筆者認(rèn)為除了前文提到的行政調(diào)解的自身優(yōu)勢(shì)，還在于龍港鎮(zhèn)政府對(duì)行政調(diào)解在基層信訪中的應(yīng)用困境的準(zhǔn)確理解與積極應(yīng)對(duì)。
　　1.重視初信初訪，搶占行調(diào)先機(jī)。龍港鎮(zhèn)政府十分重視群眾的初信初訪，清晰地意識(shí)到對(duì)信訪案件的“轉(zhuǎn)”和“拖”不僅“忽悠”不了信訪群眾，反而更容易引起矛盾糾紛的積累、激化和升級(jí)，從而造成群體性事件等人們不愿意看到的惡果。因此，龍港鎮(zhèn)政府職能部門密切關(guān)注轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)動(dòng)態(tài)，主動(dòng)出擊，及時(shí)掌控基層矛盾和糾紛信息并進(jìn)行分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，積極發(fā)揮行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)作用，將初信初訪案件解決在萌芽狀態(tài)。
　　2.對(duì)行政調(diào)解的財(cái)政支持。在基層信訪案件以及一般民間糾紛中，并非基層政府出面僅僅動(dòng)動(dòng)嘴皮子就能解決問(wèn)題的。實(shí)踐中確實(shí)存在一些糾紛當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)原因而難以達(dá)成令雙方滿意的調(diào)解協(xié)議的情況，作為提供社會(huì)管理和行政服務(wù)的人民政府有著為群眾解決困難的責(zé)任與義務(wù)。龍港鎮(zhèn)政府每年投入30余萬(wàn)元用于行政調(diào)解中對(duì)糾紛當(dāng)事人的幫扶，由于沒(méi)有法律的明確規(guī)定，一般以墊付賠償金或者困難補(bǔ)助金的形式變相發(fā)放給當(dāng)事人。⑦有了這樣的財(cái)政基礎(chǔ)，龍港鎮(zhèn)的行政調(diào)解就更容易見(jiàn)成效，這也是其他調(diào)解方式難以具備的優(yōu)勢(shì)所在。
　　3.建立調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制。龍港鎮(zhèn)政府積極響應(yīng)國(guó)家“大調(diào)解”工作體系的思路，十分重視基層調(diào)解工作，在人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上，建立調(diào)解工作各部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各相關(guān)行政部門培養(yǎng)選拔優(yōu)秀專職調(diào)解員，并經(jīng)常集中到鎮(zhèn)政府調(diào)解辦進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，現(xiàn)已建立交警調(diào)解、民警調(diào)解、工商調(diào)解等多部門聯(lián)動(dòng)調(diào)解機(jī)制。
　　4.行政調(diào)解對(duì)行政糾紛的適度介入。行政調(diào)解在行政糾紛中的應(yīng)用雖無(wú)法律明確規(guī)定，但在溫州一些地區(qū)的實(shí)踐中，以行政調(diào)解的方式實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的和解已有運(yùn)用，并且收到了良好的社會(huì)效果。行政調(diào)解在行政糾紛中的應(yīng)用，需要把握個(gè)“度”，因?yàn)榫唧w行政行為的作出必然涉及兩方利益：一是群眾即行政相對(duì)人的利益，一是國(guó)家的利益。那么，行政調(diào)解在行政糾紛中的運(yùn)用就應(yīng)恰到好處，否則勢(shì)必?fù)p害一方利益。龍港鎮(zhèn)政府注重行政調(diào)解在行政糾紛中的運(yùn)用，在一些由征地拆遷、重大工程項(xiàng)目建設(shè)等具體行政行為引發(fā)的行政糾紛中適度地介入行政調(diào)解。這樣做有著進(jìn)退兩利的優(yōu)勢(shì)：調(diào)解成功最好，調(diào)解不成則還可全面掌握相關(guān)利益群體的訴求意向與情緒，以便及時(shí)采取其他措施以免使事態(tài)惡化而引發(fā)集體上訪或群體性事件。
　　四、結(jié)語(yǔ)
　　信訪制度作為我國(guó)的一種本土性資源，在今天依然是具有生命力和合理性的，它可以在常規(guī)司法救濟(jì)不能或者不適宜的情形下開(kāi)辟一條中國(guó)式的ADR（替代性糾紛解決機(jī)制）之路，以此補(bǔ)充現(xiàn)代法制的局限與不足。但是，也應(yīng)該看到，大規(guī)模的“越級(jí)上訪”、“進(jìn)京上訪”和“集體上訪”確實(shí)違背信訪制度的設(shè)計(jì)初衷。信訪群眾繞開(kāi)基層政府直奔中央，在一定程度上確也反映出基層政府的公信力問(wèn)題。所以，基層政府對(duì)群眾信訪案件的及時(shí)處理顯得尤為重要，基層信訪中行政調(diào)解的重要性和必要性也就不言而喻。然而，基層信訪中的行政調(diào)解在法律上以及在實(shí)踐中的應(yīng)用困境時(shí)刻束縛著政府行政調(diào)解的手腳，因此，應(yīng)當(dāng)給予行政調(diào)解足夠的關(guān)注與支持，擴(kuò)充行政調(diào)解的空間。
　　浙南龍港鎮(zhèn)政府的行政調(diào)解在基層信訪中的運(yùn)用是比較得力的，其中的一些做法雖不為其獨(dú)有，但其為基層信訪問(wèn)題的有效解決而作出的努力和嘗試是值得褒獎(jiǎng)的。在此，筆者仍想強(qiáng)調(diào)龍港鎮(zhèn)政府對(duì)行政調(diào)解的經(jīng)費(fèi)投入以及在行政糾紛中對(duì)行政調(diào)解的恰當(dāng)運(yùn)用，其一些做法比如為促成糾紛當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解而建立的類似行政調(diào)解專項(xiàng)基金等，對(duì)其他地區(qū)甚或?qū)π姓{(diào)解的法律規(guī)范等方面都有一定的借鑒意義。
　　[基金項(xiàng)目：溫州市軟科學(xué)課題（編號(hào)：R20100024）]
　　
　　注釋:
　　①王永前.破解群眾信訪八大熱點(diǎn).半月談，2003（11）
　　②李昌鳳.轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)民涉法信訪問(wèn)題探析.人大研究，2005（1）
　?、酆?行政法學(xué).法律出版社，2003
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