歷史變革中的英國電信業(yè)“普遍服務(wù)”準(zhǔn)則

　　摘要：眼下，廣電業(yè)與電信業(yè)的融合發(fā)展已然成為全球范圍內(nèi)的一個現(xiàn)實。一方面，它是技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，另一方面，它遵循市場發(fā)展的邏輯。英國是歐洲電信業(yè)發(fā)展的典范，引領(lǐng)了歐洲電信業(yè)的諸項改革，同時，從歷史上看，其與國家、市場的關(guān)系與中國電信業(yè)有著不少相似之處，因而本文試圖通過對英國電信業(yè)“普遍服務(wù)”原則的研究提供一些可資借鑒的反思。
　　關(guān)鍵詞：普遍服務(wù) 電信業(yè) 媒介融合
　　
　　普遍服務(wù)：從國家保障到市場定義的“類公共服務(wù)”
　　作為工業(yè)革命的發(fā)源地，英國是世界上最早擁有電信業(yè)的國家之一，它的歷史可以追溯至1879年，在那年全英第一家電話局在倫敦開辦。1912年，作為政府部門的郵政局接管了全英電話業(yè)務(wù)，也就是說在1969年郵政局轉(zhuǎn)變?yōu)楣珷I公司（public corporation）之前，英國的電信業(yè)是完全國有的。在此之后郵電就開始醞釀“分家”了，直到1981年，英國電信法案（the British Telecommunications Act）頒布，郵電正式被拆分為皇家郵政公司（Royal Mail）和英國電信公司（British Telecom，下文簡稱BT），電信業(yè)由此獨立出來。
　　按照原監(jiān)管機(jī)構(gòu)電信辦公室（OFTEL）的說法，“普遍服務(wù)（universal service）的概念對于英國電信業(yè)來說是一個長期以來的準(zhǔn)則，它可以追溯至1984年BT開始私有化之前的很長一段時間。①”然而，它的含義在這之前與之后卻并不完全一樣。在BT私有化之前，普遍服務(wù)被認(rèn)為是“為全體英國人民（people）提供一個合理使用電信網(wǎng)絡(luò)的保障”。（OFTEL，1997）而國家便是這種全民承諾的保障。然而，1984年私有化以后，它便被定義為“為所有需求合理的用戶（customers）提供能夠負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)電話業(yè)務(wù)或者為殘疾人提供相應(yīng)的服務(wù)，而無論他們身在何處。②”這個定義成了日后最為廣泛接受的一個定義。然而，首要的問題是，該定義中所謂的“合理”與“能夠負(fù)擔(dān)”究竟應(yīng)該如何度量?國家的角色隨著私有化的進(jìn)行而日漸式微，那么誰來度量?其次，雖然這個定義仍不失公共服務(wù)的因素，但值得注意的是，其表述將服務(wù)對象以“用戶（customers）”代替了“人民（people）”，前者是一個針對“市場”而言的概念，而后者則是一個更具“公共”意味的概念，換言之，電信私有化之后的“普遍服務(wù)”實際上是試圖以市場解決的方式達(dá)成對于公眾的承諾。這就與英國廣電業(yè)的“公共服務(wù)”有所不同。
　　“公共服務(wù)”非市場的實質(zhì)性含義是真實地存在過英國廣電業(yè)的歷史之中的，它從一開始就由一系列非市場化的具體措施來保障對全民的公共承諾。20世紀(jì)60年代，英國的商業(yè)電視臺ITV就曾因?qū)ⅰ肮娝杓次覀兯峁钡纳虡I(yè)理念代替了“公共服務(wù)”的理念而遭到當(dāng)時皮金頓委員會（Pilkington Committee）的調(diào)查與批駁，從而被后來出臺的政府法案要求強(qiáng)化公共服務(wù)的職責(zé)。因而，即便伴隨著后來主張市場自由競爭，去除國家監(jiān)管的新自由主義意識形態(tài)的政治實踐，一方面，原有非市場定義的“公共服務(wù)”理念不斷地被質(zhì)疑被挑戰(zhàn)，也被不斷地進(jìn)行著市場化定義的改造，另一方面，直到今天“公共服務(wù)”與市場之間的張力也始終存在，并最終被承認(rèn)無法完全依靠市場的力量被提供（OFCOM，2003）。
　　而相比之下，英國電信業(yè)普遍服務(wù)理念的推行要順利得多，市場以無可爭議的姿態(tài)借助電信業(yè)所有權(quán)的變更同步完成了對它的再定義過程，從而使得其含義中“類公共服務(wù)”的特征所帶來的內(nèi)部矛盾性（指需要不斷地超越自身利益的要求）只能以一種更為隱蔽的方式存在。因此，說普遍服務(wù)具有類公共服務(wù)的特征是因為它畢竟帶有針對全民（people）的抽象承諾，而它并不能實質(zhì)性地完全等同于“公共服務(wù)”則源于兩者與市場的不同關(guān)系。
　　新自由主義與電信私有化運(yùn)營中的普遍服務(wù)
　　英國電信業(yè)的私有化是一個由部分私有化到全面私有化逐步實行的過程，電信業(yè)與郵政業(yè)于1981年“分家”以后，電信業(yè)當(dāng)年就以組建英國電信公司（BT）這樣一個公營公司的形式開始了獨立運(yùn)營，但同時絕大部分用戶端設(shè)備的提供、安裝和維護(hù)都自由化了（liberalised）。后來在1984年4月出臺的電信法案里，政府明確表示要對BT進(jìn)行私有化改造，但卻將其以有限公司（limited company）的形式為國家所有。不過很快，當(dāng)年的11月，政府就出售了BT50.2%的股份，從而將其實質(zhì)性地私有化了。值得注意的是，整個過程正好發(fā)生于推行新自由主義意識形態(tài)的撒切爾政府上臺執(zhí)政的初始階段，而這一切并非只是巧合。撒切爾與她的支持者主張去除國家監(jiān)管，提倡自由市場競爭，這樣的執(zhí)政理念反映在原來完全國有的電信業(yè)上便是推行私有化，即將BT變成完全意義上的市場主體，并以引入競爭者（引入Mercury公司形成雙寡頭競爭的局面）的方式促進(jìn)電信市場的發(fā)展。因而，學(xué)者M(jìn)organ認(rèn)為英國電信私有化是具有新自由主義意識形態(tài)的政治動機(jī)的（Morgan，1989）。
　　然而問題的重點并不在于政治動機(jī)本身，而在于它是如何尋求并獲得合法性的，以及這樣的合法性究竟帶來了什么?！捌毡榉?wù)”——這個英國電信業(yè)長久以來的準(zhǔn)則便是其借以獲得合法性的重要來源——只有具體落實對于“普遍服務(wù)”的承諾才是對電信業(yè)所有權(quán)的變更以及由此帶來的一系列變革最有力的支持。然而與廣電業(yè)不同的是，新自由主義對于英國電信業(yè)“普遍服務(wù)”準(zhǔn)則的定義是基本沒有“歷史包袱”的，因為按照OFTEL的說法，電信私有化之前“普遍服務(wù)”的含義并不清晰，這多少導(dǎo)致其后來幾乎無可爭議地就被直接賦予了市場化的內(nèi)涵。
　　具體來看，在1984年-1991年BT與Mercury雙寡頭競爭的階段，檢驗“普遍服務(wù)”的具體實踐首先依賴于“價格”指標(biāo)，即是否提供了全國范圍內(nèi)（無論城市還是農(nóng)村）均一價格的服務(wù)。最初這個要求只針對BT而言（畢竟雖然Mercury是為了引入競爭以政府保護(hù)的形式進(jìn)入市場的，但“它的商務(wù)市場直到1991年仍僅占10%左右，家庭固定電話市場更是僅占1%——總共大約4%的份額③”，也就是說，競爭格局并未真正形成，BT始終占據(jù)當(dāng)仁不讓的主導(dǎo)地位。），不過這種增加該運(yùn)營商成本的要求后來被認(rèn)為并不合理，從而被修正為“自1997年起（筆者注：那時已結(jié)束雙寡頭競爭而進(jìn)入多運(yùn)營商競爭的階段），為提供普遍服務(wù)而付出的費用按照不同運(yùn)營商的收入來分配。④”（筆者注：即多收多付，少收少付）。同時值得注意的是，在這些年中，OFTEL作為獨立于政府部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確要求BT“提供諸如999報警電話，為殘疾人提供特殊服務(wù)、海事服務(wù)等不追求利潤的公共服務(wù)（public service），并且要求BT能夠證明它近乎壟斷的地位是無害于消費者或者競爭者的。⑤”這里無疑表露出“公共服務(wù)”區(qū)別于市場定義的本質(zhì)，表明了“普遍服務(wù)”的定義中理應(yīng)包含的公共服務(wù)內(nèi)容，同時也表露了“消費者”并不等同于“全體公眾/人民”的事實。
　　然而如前所述，這個雙寡頭競爭的局面只存在了7年，到了1991年，奉行新自由主義的英國政府決定引入更多的競爭者，從而將電信市場全面自由化，包括服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施（DTI，1991），同時也將其對于BT所持有的剩余股份全部出售。而此時政策調(diào)整的理由已經(jīng)直接被表述為“要給消費者（consumers）更多的選擇”了（OFTEL，1996）。
　　
　　到了1997年，OFTEL以官方文件的形式，正式發(fā)布了對于“普遍服務(wù)”的定義（見前文），值得特別指出的是，在給出定義之前，文件中明確寫道：“OFTEL對于普遍服務(wù)的定義是針對所有英國消費者（consumers）的⑥”，這等于正式取代了過去作為類公共服務(wù)的普遍服務(wù)對于全體公眾（people）的承諾（即便是抽象的承諾），也等于正式確認(rèn)了“消費者”才是所謂“普遍服務(wù)”所針對的真正對象。當(dāng)然，“消費者”并非是對立于“公共”的概念，滿足消費者的利益也并非就是損害公共利益，實際上從該文件的表述來看，其所定義的普遍服務(wù)是包含相當(dāng)?shù)墓部剂康?。但畢竟“消費者”是針對“市場”而言的概念，當(dāng)市場利益與公共利益發(fā)生沖突的時候，公共利益如何能夠?qū)嵸|(zhì)性地得以維護(hù)？這便是媒介融合的今天無法回避的問題。
　　媒介融合背景下作為消費者的公眾
　　美國20世紀(jì)70年代就走上了“信息社會”（information society）的發(fā)展道路，相比之下，20世紀(jì)90年代初才對此有所回應(yīng)的英國要晚得多。這使得“媒介融合”（media convergence）幾乎從一開始就在英國對于“信息社會”的構(gòu)建中扮演了非常核心的角色。因而，對于“媒介融合”的理解也需要放置于對整個“信息社會”的理解之中。
　　值得一提的是，“信息社會”的建構(gòu)最初在英國經(jīng)歷了民眾質(zhì)疑和抵制的過程，其依據(jù)在于他們并不認(rèn)為“信息社會”是一個能夠保證所有公民（citizens）都有效地參與其中的構(gòu)想。正如Maria Michalis指出的那樣：“僅僅提供更先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施對于全民參與‘信息社會’來說是必要但非充分的條件。⑦”Tracey則更直接地認(rèn)為新媒體更加強(qiáng)化了“個人化”的觀念而非“共享的”、“公共的”以及“一致”的觀念，由此使得建立在后者基礎(chǔ)之上的公民（citizens）角色與消費者（consumers）這個角色之間的距離越拉越大，這才是真正的數(shù)字鴻溝（digital divide）（Tracey，1998）。
　　然而，更嚴(yán)峻的問題在于：“如今，當(dāng)基本的人類需求是公民權(quán)利的一部分這樣一種想法都遭到挑戰(zhàn)，何況是獲取信息的要求呢。⑧”“新自由主義政治哲學(xué)在后現(xiàn)代的潮流中找到一個很好的依據(jù)即不認(rèn)為對共同利益或者可控利益的體制化(institutionalized)表征是可能的。⑨”這種境況一方面在某種程度上使得與“公民”相連的普遍服務(wù)原則越來越喪失其存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)的可能；另一方面為不斷建構(gòu)消費者與重新定義的所謂普遍服務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系做足了意識形態(tài)上的準(zhǔn)備。當(dāng)然，就英國電信業(yè)的具體實踐來看，似乎還沒有走到最為極端的境地，公民的角色在今天還是會以各種方式被時不時地喚起，而它也是我們反思媒介融合的依據(jù)之所在。
　　2000年，英國通信辦公室OFCOM（Office of Communication）作為新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)于當(dāng)年出臺的傳播白皮書（The Communications White Paper）中提出成立，它綜合了過去彼此分立的五個部門的職能：Oftel，the Indepenent Television Commission， the Radio Authority， the Broadcasting Standards Commission 以及the Radiocommunications Agency。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的如此調(diào)整是對媒介融合的直接反應(yīng)。實際上，早在1998年出臺的關(guān)于媒介融合的綠皮書中，英國政府就試圖考察建立一種新型傳播監(jiān)管模式的可能性，但是當(dāng)時有關(guān)“內(nèi)容”和“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”之間的關(guān)系卻很難協(xié)調(diào)好（Seamus Simpson，2003）。OFCOM是后來從很多方案中因其能符合“靈活性”與“一致性”的監(jiān)管要求而被選擇的。
　　OFCOM的職責(zé)在2000年的傳播白皮書和2003年的傳播法案中都有詳細(xì)規(guī)定，從這些規(guī)定來看，其對于“公民”與“消費者”之間的張力在心態(tài)上始終是很矛盾的。在2000年的傳播白皮書中，先是開篇明確提出“未來針對公民（citizens）的公共服務(wù)應(yīng)該作為此領(lǐng)域（指傳播領(lǐng)域）公共政策的中心任務(wù)。⑩”緊接著后文便說，“我們希望新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（指OFCOM）能夠清醒地認(rèn)識到自己的目標(biāo)是保護(hù)消費者（consumers）的利益和促進(jìn)市場的開放與競爭?！比欢?003年的傳播法案里，相關(guān)表述又發(fā)生了變化。該法案明確寫到OFCOM的基本職責(zé)有兩點：“進(jìn)一步維護(hù)公民（citizens）在與傳播相關(guān)事宜中的利益和以提高競爭的方式進(jìn)一步維護(hù)消費者（consumers）在相關(guān)市場中的利益。”同時該法案還對公民（citizens）的概念作出了明確的界定，即“英國的全體公眾（all members of the public in the United Kingdom）”。這等于承認(rèn)了the public是與citizens而非consumers等同的概念。然而該法案卻并沒有具體說明究竟如何維護(hù)公民（citizens/the public）的利益，倒是明確提出了“要進(jìn)一步維護(hù)消費者的利益就特別要在選擇、價格、服務(wù)質(zhì)量以及價值觀上尊重他們?！比缃裨贠FCOM的官方主頁上，“消費者”作為一個獨立的欄目與其他欄目并立，此欄目的說明中倒是宣稱要為公民和消費者服務(wù)，然而卻沒有任何相關(guān)解釋。至此，“公民”成為一個被不斷征用卻被不斷抽象化的概念，沒有任何人宣布對它負(fù)責(zé)。
　　而關(guān)于普遍服務(wù)，2000年的傳播白皮書只是抽象地有所涉及，其具體準(zhǔn)則及操作辦法到了2003年的傳播法案中才有所呈現(xiàn)。然而，這個階段對于普遍服務(wù)的理解與20世紀(jì)八九十年代并沒有什么不同。
　　在傳統(tǒng)傳播格局中，廣電業(yè)經(jīng)營的是“內(nèi)容”，電信業(yè)經(jīng)營的是“基礎(chǔ)設(shè)施”。而媒介融合卻在一定程度上地消解了兩者之間的壁壘，這使得雙方所持有的行業(yè)理念都可能面臨一個重新的檢驗，對于過去僅僅針對network的普遍服務(wù)來說，當(dāng)電信業(yè)面對content的時候，它該如何被詮釋？而筆者以為，在這樣的交會點上，“公民”的角色可能會再次被喚起，因為它是傳統(tǒng)意義上“公共服務(wù)”與“普遍服務(wù)”唯一的交集。
　　Lan與Rosenbloom曾經(jīng)指出，誠然，公民（citizens）也希望所得到的服務(wù)是經(jīng)濟(jì)的、有效的以及有效率的，但同時，他們也希望能有更多基于社會價值的考慮。但事實上，當(dāng)社會價值威脅到獲取利潤的時候，基于市場所提供的服務(wù)就會對其有所敵意。（Lan&Rosenbloom，1992）這便是追問普遍服務(wù)的緣由——如果“消費者”的角色不斷地擠占“公民”角色的空間（尤其是以政策的形式明確下來），那么基于“公民”角色考慮的諸多社會價值就有被基于“消費者”角色考慮的市場價值不斷擠占的可能。從歷史上看，英國電信業(yè)對全體公民有過類似于“公共服務(wù)”的承諾，但它后來卻走到了遠(yuǎn)比廣電業(yè)更加市場化的境地，因而在媒介融合的背景下，OFCOM一邊大篇幅地不斷強(qiáng)調(diào)堅持不能完全依靠市場達(dá)成的“公共服務(wù)”廣播，一邊卻強(qiáng)化了電信業(yè)普遍服務(wù)的市場化內(nèi)涵。對此，英國學(xué)界已經(jīng)發(fā)出了大量反思的聲音，而這一切也值得同樣走進(jìn)了媒介融合的我們?nèi)シ此肌?br/>　　注釋：
　　①②“Universal Telecommunications Services：Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997”，p5，11.
　　
　?、跰artin Cave，Peter Williamson，”Entry，competition，and regulation in UK telecommunications”，Oxford Review of Economic Plicy，1996，Vol.12，No.4，p102.
　　④Martin Cave，“The evolution of telecommunications regulation in the UK”，European Economic Review，1997，41，p696-697.
　?、軷obert F.Durant，Jerome S.Legge，Jr，Antony Moussios，“People，profits，and service delivery：lessons from the privatization of British Telecom”，American Journal of Political Science，1998，Vol.42，No.1，p124.
　　⑥“Universal Telecommunications Services：Consultative Document on Universal Service in the UK from 1997”，p10.
　　⑦M(jìn)aria Michalis，The debate over universal service in the European Union：plus ca change，plus c’est la meme chose.Convergence，2002，8，p81.
　?、啖酖randy，Oscar H，“Chapter26-The digital divide：citizens vs consumers”，in Lievrouw，Leah A.，Livingstone，Sonia(ed)，Handbook of New Media：Social Shaping and Consequences of ICTs， London，UK：SAGE Publications Ltd，2002，p449.
　?、狻癟he Communications White Paper”，p1，2.
　　“Communications Act 2003(chapter21)”，p3，5，4.
　?。ㄗ髡邽閺?fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院廣播電視學(xué)2008級博士生）
　　編校：鄭艷