試論灌溉管理與用水戶參與灌溉管理

徐云清

（黑龍江省方正縣螞蟻河灌區(qū)灌溉管理站，黑龍江 方正 150812）

1 中國(guó)灌溉管理

1.1 灌溉行政管理體制

中國(guó)的大中型灌區(qū)大多數(shù)采用專業(yè)管理與農(nóng)民集體管理相結(jié)合的管理形式，即由同級(jí)人民政府成立灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，如灌區(qū)管理局等，負(fù)責(zé)支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益戶推選出來(lái)的支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)進(jìn)行管理，支斗渠委員會(huì)或支斗渠長(zhǎng)受灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)；小型灌區(qū)基本上采取農(nóng)民集體管理，即由受益戶直接推選管理委員會(huì)或?qū)Ｈ诉M(jìn)行管理。

1.2 灌區(qū)的民主管理

灌區(qū)在專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行民主管理。灌區(qū)經(jīng)過(guò)民主協(xié)商選舉代表，成立灌區(qū)代表會(huì)，代表中一般包括用水戶代表、管理單位代表、地方政府代表和有關(guān)部門的代表，代表一般任期3～5年。灌區(qū)代表會(huì)是灌區(qū)的最高權(quán)力組織，每年至少召開(kāi)一次，聽(tīng)取專管機(jī)構(gòu)工作匯報(bào)，審查灌區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、年度計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)、決算等重大事項(xiàng)。灌區(qū)代表會(huì)通過(guò)協(xié)商產(chǎn)生灌區(qū)管理委員會(huì)，是灌區(qū)代表會(huì)閉會(huì)期間的權(quán)力機(jī)構(gòu)，代行灌區(qū)代表會(huì)的一切職權(quán)。支渠以下至田間的灌溉工程管理出灌溉管理站、斗渠斗長(zhǎng)及灌溉委員會(huì)負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)、村集體管理的小型灌區(qū)則出受益戶直接推選委員會(huì)進(jìn)行管理；農(nóng)戶自建自用或幾戶農(nóng)民合作興建和使用的小塘、池、井等工程，由農(nóng)戶自己管理。這些民主管理形式與國(guó)際上受到重視的用水戶參與灌溉管理有相似之處。但由于過(guò)去中國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，造成灌區(qū)管理權(quán)力過(guò)多地集中在專管機(jī)構(gòu)，灌區(qū)管理委員會(huì)作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，農(nóng)民參與程度較低。

1.3 農(nóng)業(yè)灌溉有關(guān)的法律、政策

主要有：《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)管理規(guī)定》、《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》、《灌區(qū)管理暫行辦法》等。

1.4 灌溉管理的改革

1978年以米，經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，在灌溉管理體制和機(jī)制改革方面，我們一直因地制宜地進(jìn)行了多種形式的探索，特別是在加強(qiáng)民工管理、調(diào)動(dòng)集體和農(nóng)民參與灌溉管理的積極性、提高灌區(qū)管理水平和管理效率方面做了很多的嘗試。目前主要有四種形式：

1.4.1 承包責(zé)任制。這是把土地承包責(zé)任制引入到水利行業(yè)的一種形式。在這種體制下，灌區(qū)管理的部分職能實(shí)行了責(zé)任承包，支渠以下和田間工程的灌溉管理承包給了一個(gè)小組或個(gè)人，有不少地方采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)承包的方式（基層干部習(xí)慣稱之為拍賣）。小型灌溉工程的管理實(shí)行整體承包。

1.4.2 租賃制。把具有一定經(jīng)營(yíng)性的水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)租賃給個(gè)人（一定的年限），這種形式多限于小型灌溉工程。

1.4.3 對(duì)經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的鄉(xiāng)村生活供水設(shè)施采用股份合作制組建實(shí)體，按辦法經(jīng)營(yíng)。

1.4.4 把支渠或斗渠以下工程及管理權(quán)移交給受益農(nóng)戶，組建用水戶協(xié)會(huì)。灌溉專業(yè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)骨干工程的管理，資產(chǎn)所有權(quán)歸政府。斗渠以下工程交給用水戶協(xié)會(huì)管理，田間工程的資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)歸用水戶協(xié)會(huì)，用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的服務(wù)型社會(huì)實(shí)體。它與灌區(qū)管理單位是水的買賣關(guān)系，而不是上下級(jí)關(guān)系。

通過(guò)多年來(lái)的實(shí)踐，以上幾種改革方式在不同地區(qū)都取得了較好的效果。這幾種形式的共向之處是引入了激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本原則，而且在擁有者或參與者取得經(jīng)營(yíng)管理或使用權(quán)后，不僅在經(jīng)濟(jì)上享有受益權(quán)、在用水上享有一定的優(yōu)先權(quán)以外，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的管理、維修、養(yǎng)護(hù)義務(wù)，并要遵守相應(yīng)的約束機(jī)制，保證用水和收費(fèi)的公開(kāi)公平。

2 中國(guó)用水戶參與灌溉管理

2.1 用水戶參與灌溉管理試點(diǎn)情況

中國(guó)在全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，對(duì)灌溉管理的改革做了大量的探索。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)結(jié)合大小型灌區(qū)更新改造和續(xù)建配套工作，在世界銀行和國(guó)際灌排組織的支持下，開(kāi)展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點(diǎn)。目前，中國(guó)有19個(gè)省、80多個(gè)灌區(qū)開(kāi)展了試點(diǎn)工作，共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)約1000多個(gè)。我們的指導(dǎo)思想是“結(jié)合中國(guó)國(guó)情，吸收借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造有中國(guó)特色的'用水戶參與灌溉管理'模式”，把工作重點(diǎn)放在支渠以下渠道，按渠系組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。

2.2 用水戶參與灌溉管理的做法和經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 籌建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。首先對(duì)灌區(qū)農(nóng)民及鄉(xiāng)、村、組工部進(jìn)行廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，共同認(rèn)識(shí)和明白建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區(qū)管理單位向當(dāng)?shù)卣鼍呱暾?qǐng)報(bào)告，取得政府同意。

2.2.2 編制灌區(qū)改革方案。一般采用“港區(qū)管理單位＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區(qū)管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協(xié)會(huì)管理，減少行政干預(yù)。用水戶通過(guò)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)自主管理、良性運(yùn)行。建立起一種新型的供用水關(guān)系。

2.2.3 成立用水戶協(xié)會(huì)。用水戶協(xié)會(huì)代表人數(shù)一般以用水組為單元，每個(gè)用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協(xié)會(huì)代表大會(huì)，代表大會(huì)要有3／4以上的代表出席，代表大會(huì)選舉產(chǎn)生協(xié)會(huì)主席和執(zhí)委會(huì)，并表決通過(guò)協(xié)會(huì)章程和工程管理、灌溉管理、水費(fèi)征收、財(cái)務(wù)管理等制度。協(xié)會(huì)要到民政部門登記注冊(cè)，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護(hù)。

2.2.4 用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理。用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理各地在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多做法和經(jīng)驗(yàn)，一般包括：①制定執(zhí)行細(xì)則。②一般成立灌溉服務(wù)小組或工程維護(hù)小組等。③實(shí)行水務(wù)公開(kāi)。用水量指標(biāo)公開(kāi)、水價(jià)格公開(kāi)、實(shí)用水量公開(kāi)、財(cái)務(wù)帳目公開(kāi)。用水戶協(xié)會(huì)向用水小組公開(kāi)，召開(kāi)會(huì)議并在顯要地方張榜公布。用水小組向用水戶公開(kāi)并在顯要地方公布用水戶的用水、收費(fèi)情況。

2.3 用水戶參與灌溉管理的成效

2.3.1 調(diào)動(dòng)了農(nóng)民自覺(jué)維護(hù)管理的積極性，加強(qiáng)了支、斗渠以下工程的管理。

2.3.2 減少了中間環(huán)節(jié)，避免了各種不合理負(fù)擔(dān)和收費(fèi)，保護(hù)了農(nóng)民利益。

2.3.3 降低了水價(jià)成本，明顯提高了水利用效率。

2.3.4 按量收費(fèi)，收費(fèi)到戶，減少了用水糾紛，提高了管理水平。

2.4 用水戶參與灌溉管理的優(yōu)點(diǎn)

2.4.1 用水戶參與灌溉管理保證了支渠以下水利設(shè)施的所有權(quán)與使用權(quán)歸全體受益農(nóng)戶所有，與原體制容易接軌，大多數(shù)農(nóng)民能夠接受。用水戶協(xié)會(huì)是一個(gè)集體的概念，能更有效地保證各用水戶享受公平、合理的灌溉排水服務(wù)。

2.4.2 用水戶協(xié)會(huì)是具有法人地位的社團(tuán)組織，其工作具有長(zhǎng)期性、連續(xù)性和計(jì)劃性，不會(huì)出現(xiàn)短期行為。

2.4.3 用水戶協(xié)會(huì)容易與地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，并得到廣大用水產(chǎn)的信賴。

2.4.4 用水戶參與灌溉管理有利于田間工程的維護(hù)和改造。

2.4.5 用水戶參與灌溉管理的核心是參與，參與的過(guò)程就是監(jiān)督的過(guò)程。用水戶協(xié)會(huì)不僅要監(jiān)督水管單位的行為，還要接受政府、水管理單位的監(jiān)督，更重要的是接受農(nóng)戶的監(jiān)督。

2.5 需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

2.5.1 用水戶協(xié)會(huì)人員素質(zhì)教育問(wèn)題。由于大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化比較落后，加之受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，用水戶協(xié)會(huì)從主席到工作人員的基本素質(zhì)急需培訓(xùn)提高。內(nèi)容包括：法制教育、灌溉業(yè)務(wù)培訓(xùn)、服務(wù)意識(shí)和服務(wù)觀念的教育等。今后要采取多種途徑，加大培訓(xùn)教育的力度，不斷提高協(xié)會(huì)人員素質(zhì)。

2.5.2 用水戶參與灌溉管理的配套政策問(wèn)題。用水戶參與管理的改革涉及農(nóng)村管理和經(jīng)營(yíng)中的許多方面，需要政府出臺(tái)相關(guān)的法律和政策規(guī)定，目前水利部正在研究起草加強(qiáng)用水戶參與管理的政策文件。

[1]孟德鋒.農(nóng)戶參與灌溉管理改革的影響研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009-06-01.