論基層政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用

　　一、引言
　　
　　改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變換，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)更是取得了巨大的成功。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題也日益突出，已經(jīng)成為制約我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要因素之一。2008年7月，李克強(qiáng)副總理在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村環(huán)保電視會(huì)議上就曾指出，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，“事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，事關(guān)全國(guó)人民的福祉，事關(guān)整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展”。同時(shí)，很多學(xué)者也從不同角度討論了農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，包括污染產(chǎn)生的原因，污染帶來(lái)的危害以及解決的辦法。如赫曉霞（2006）分析了農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)行為對(duì)農(nóng)村環(huán)境帶來(lái)的影響；張成立（2007）認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法制建設(shè)，從而有效遏制農(nóng)村環(huán)境污染；馮濤（2007）認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有效參與環(huán)境保護(hù)，能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境正義和環(huán)境效益的雙重價(jià)值。
　　但是，從已有的文獻(xiàn)來(lái)看，從基層政府角度探討農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的文章卻不多。環(huán)境資源、環(huán)境保護(hù)都具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，所以，解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題主要應(yīng)通過(guò)政府的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一級(jí)政府，在農(nóng)村環(huán)保工作中更應(yīng)首當(dāng)其沖。因此，本文將以總結(jié)農(nóng)村環(huán)境存在的主要問(wèn)題為基準(zhǔn)，探討基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保工作中的主導(dǎo)作用。
　　
　　二、當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境存在主要問(wèn)題
　　
　　（一）農(nóng)業(yè)面源污染加重
　　目前，農(nóng)業(yè)造成的面源污染問(wèn)題相當(dāng)突出。各類(lèi)農(nóng)藥、化肥、生產(chǎn)激素等農(nóng)用化學(xué)品施用強(qiáng)度大、頻率高、流失快，對(duì)水體、土壤造成了嚴(yán)重污染?；柿魇Ъ觿×撕恿?、湖泊和海洋等水體污染和富營(yíng)養(yǎng)化。中國(guó)不但是世界上最大的化肥使用國(guó)，也是最大的農(nóng)藥使用國(guó)。中國(guó)農(nóng)科院土肥所的調(diào)查顯示，全國(guó)有17個(gè)省氮肥平均施用量超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的上限225公斤/公頃。河南全省每年使用的300多萬(wàn)噸化肥中，只有1/3被農(nóng)作物吸收，1/3進(jìn)去大氣，1/3沉留在土壤中。
　　而近年來(lái)，中國(guó)政府最為頭疼且下了最大力氣進(jìn)行的“三河三湖”污染治理中，最大的污染源并非工業(yè)污染，而是農(nóng)業(yè)面源污染。南水北調(diào)東線工程飽受污染之困，接近不可治理狀態(tài)，最大的難題同樣是農(nóng)業(yè)面源污染。目前，農(nóng)業(yè)對(duì)我國(guó)污染的“貢獻(xiàn)率”已達(dá)到一半。
　?。ǘ┺r(nóng)作物秸稈污染突出
　　農(nóng)作物秸稈是部分地區(qū)年年頭疼的一件難事。雖然禁止秸稈焚燒可謂老生常談，但是卻屢禁不止。江蘇省每年產(chǎn)生農(nóng)作物秸稈約3700萬(wàn)噸，許多秸稈被廢棄在田間地頭、道路與河溝兩側(cè)或在田間焚燒。秸稈焚燒的危害是顯而易見(jiàn)的，一方面，嚴(yán)重污染城鄉(xiāng)大氣環(huán)境，對(duì)人們的身體健康不利；另一方面，焚燒的煙霧還會(huì)造成大氣能見(jiàn)度下降，妨礙飛機(jī)起降和交通運(yùn)輸，威脅高壓輸電路安全。因此，國(guó)家嚴(yán)禁焚燒秸稈，并先后出臺(tái)了一系列管理辦法和通知。世博會(huì)期間，更是加大整治秸稈焚燒力度，隨意焚燒得到較好的遏制。但這些秸稈只是暫時(shí)堆放在河塘等水體旁邊，下暴雨時(shí)秸稈沖入水中，又將造成水體污染。而由于堆放不便，很多百姓還是選擇在管制松弛的時(shí)候偷偷焚燒。
　?。ㄈ╇娮永廴炯觿?br/>　　電子垃圾污染是當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的新污染源，已成為威脅農(nóng)村環(huán)境的隱形殺手。廢舊家用電器中主要含有鉛、鎘、汞等有害物質(zhì)，如果將這些電子垃圾隨意丟棄或掩埋，有害物質(zhì)滲入地下，會(huì)造成地下水嚴(yán)重污染；進(jìn)行焚燒，則會(huì)釋放有毒氣體，造成空氣污染。而農(nóng)村地區(qū)由于回收體系不完善，更容易因?yàn)樘蕴叻宓牡絹?lái)發(fā)生環(huán)境事故。如廣東汕頭貴嶼鎮(zhèn)是著名的電子廢棄物處理點(diǎn)，當(dāng)?shù)氐你U濃度高于世界塵埃所記錄的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)百倍。由于有利可圖，在貴嶼，幾乎家家戶(hù)戶(hù)、男女老少都在處理電子垃圾。雖在一定程度上利用了電子垃圾，但其拆解方式粗糙簡(jiǎn)單，對(duì)環(huán)境的污染依舊很?chē)?yán)重，對(duì)拆解者的健康也危害甚巨，且并不能有效利用電子垃圾資源。
　　環(huán)境問(wèn)題也帶來(lái)了社會(huì)問(wèn)題。2007年，江蘇省農(nóng)村環(huán)保系統(tǒng)受理的90395件信訪投訴案中，60%以上發(fā)生在農(nóng)村。因環(huán)境污染引發(fā)的群體性上訪事件近年來(lái)有所增加，2007年到江蘇省里集體上訪的事件比2006年上升69%。
　　因此，處理好農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題刻不容緩。各級(jí)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府更是要發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的責(zé)任。維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，加強(qiáng)農(nóng)民環(huán)境教育，建立和完善公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民及社會(huì)力量參與、支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。
　　
　　三、基層政府的主導(dǎo)作用
　　
　　(一)正確處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系
　　在多年的宣傳下，基層領(lǐng)導(dǎo)均能意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，將經(jīng)濟(jì)與環(huán)境放在同等重要的位置，堅(jiān)持兩手抓，兩手硬。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中保護(hù)環(huán)境，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，努力做到不以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展，這些理念可謂深入人心。
　　然而，在多數(shù)人眼中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系就等同于工業(yè)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的關(guān)系，更多重視工業(yè)企業(yè)對(duì)環(huán)境帶來(lái)的危害，往往忽略了其他產(chǎn)業(yè)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響。當(dāng)然，在傳統(tǒng)理念中，農(nóng)業(yè)一直被認(rèn)為是清潔產(chǎn)業(yè)。加之，隨著農(nóng)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)逐步減少，農(nóng)民的增收更多依賴(lài)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等因素，基層政府對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展也就停留在確保糧食產(chǎn)量，維持現(xiàn)有耕地量等基本層面上。農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型更多地只是從土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)角度來(lái)考慮，如發(fā)展規(guī)模、高效農(nóng)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。農(nóng)業(yè)也就成為最容易被忽視的污染源。
　　因此，基層政府在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系時(shí)，應(yīng)該將眼光放得更廣些，切不可顧此失彼。必須意識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的相依相偎不僅僅在工業(yè)領(lǐng)域，更在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。而處理好農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題，農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵，這也是國(guó)家一再提倡發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的原因所在。以此為基礎(chǔ)，基層政府在謀求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中保護(hù)環(huán)境的理念才會(huì)更為務(wù)實(shí)。
　?。ǘ┱_處理好政府主導(dǎo)與公眾參與的關(guān)系
　　毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)具有公共產(chǎn)品特性的農(nóng)村環(huán)境，政府有責(zé)任也有義務(wù)通過(guò)各種途徑來(lái)改善和治理。如江蘇規(guī)定，全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保辦公室，行政村要設(shè)立專(zhuān)職環(huán)保監(jiān)督員。在這些舉措中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主導(dǎo)作用顯而易見(jiàn)。
　　當(dāng)然，基層政府在推進(jìn)環(huán)境建設(shè)的同時(shí)必須，也應(yīng)該將農(nóng)民群眾動(dòng)員和組織起來(lái)，激發(fā)農(nóng)民群眾投身農(nóng)村環(huán)境綜合整治的熱情，但這一點(diǎn)卻是目前基層政府最為薄弱的環(huán)節(jié)。如作為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)生態(tài)文明重要載體和平臺(tái)的農(nóng)村生態(tài)創(chuàng)建雖然激發(fā)了基層政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力，基層投入大量的人力與物力，整治農(nóng)村環(huán)境，取得了良好的成果。然而，改善環(huán)境的過(guò)程卻沒(méi)有發(fā)揮農(nóng)民群眾的主人翁精神，沒(méi)有培育群眾的參與意識(shí)。整治的目標(biāo)由上級(jí)政府確定，整治的過(guò)程由基層政府主導(dǎo)，整治的結(jié)果雖由群眾共享，但是，這樣的結(jié)果只是領(lǐng)導(dǎo)所想要的，卻未必符合農(nóng)民的心意。整治的過(guò)程只是基層政府的工作，卻未必得到農(nóng)民的認(rèn)可。
　　因此，在改善農(nóng)村環(huán)境過(guò)程中，民眾的參與至關(guān)重要。一方面，要強(qiáng)化農(nóng)民群眾保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)大家珍愛(ài)環(huán)境，保護(hù)環(huán)境，凝聚大家的力量，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善，而不能變成政府的單線作戰(zhàn)；另一方面，政府的主導(dǎo)作用應(yīng)該建立在民眾參與的基礎(chǔ)之上，民眾的參與應(yīng)該貫穿始末，建立從下到上的引導(dǎo)機(jī)制，真正反映農(nóng)民的訴求。
　?。ㄈ┱_處理好環(huán)境整治與長(zhǎng)效管理的關(guān)系
　　十七屆三中全會(huì)公告提出，到2020年農(nóng)村“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系基本形成，農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善”的基本目標(biāo)。在這一大環(huán)境的影響下，各地紛紛將農(nóng)村環(huán)境整治納入工作日程，開(kāi)展各項(xiàng)創(chuàng)建工作，如環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)或生態(tài)村創(chuàng)建?；鶎诱且赃@些創(chuàng)建為抓手和載體來(lái)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善。但是，創(chuàng)建過(guò)后的長(zhǎng)效管理則跟進(jìn)困難，這一點(diǎn)也使農(nóng)村環(huán)境整治飽受詬病。比如，江蘇省近年實(shí)行的“六清六建”農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，“三清一綠”農(nóng)村清潔工程，開(kāi)展之初都是轟轟烈烈，環(huán)境大為改觀，但長(zhǎng)久推進(jìn)卻非常艱難，成效也不容樂(lè)觀，前功盡棄后老百姓埋怨不斷?？傊?，目前農(nóng)村環(huán)境形成了整治容易，管理難這一局面。造成這一局面的原因也是多方面的。以上級(jí)政府考核為主的評(píng)價(jià)體系注定了基層政府在最初的環(huán)境整治中會(huì)投入大量的人力與物力，以期獲得較高的評(píng)價(jià)，而在以后的推行中受各種因素的限制則難以維持。
　　因此，長(zhǎng)效的管理機(jī)制迫切需要基層政府建立長(zhǎng)效的投入機(jī)制、長(zhǎng)效的監(jiān)督機(jī)制、長(zhǎng)效的引導(dǎo)機(jī)制（引導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民科學(xué)的生產(chǎn)生活方式）等。除此之外，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)迫切需要建立配套的科技支撐體系，這是各級(jí)政府都應(yīng)積極關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，也是解決諸多農(nóng)村環(huán)境疑難問(wèn)題的關(guān)鍵所在。
　　(作者單位：1.江蘇省南通市委黨校；2.江蘇省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心)