新扶貧綱要帶來的三大追問

　　2011年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議提高了我國的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，反映了最高決策層著眼于2020年全面建成小康社會的一種緊迫感、壓力感。我認(rèn)為這是最高決策層傳達給全國各級黨政機關(guān)的一個明確信號，即扶貧開發(fā)重任在肩，時不我待。
　　我國參照聯(lián)合國每人每天消費1美元的標(biāo)準(zhǔn)修訂貧困線，比原來標(biāo)準(zhǔn)提高了92%，貧困人口猛增1億多，表明黨中央、國務(wù)院是給自己確定了一個明確的發(fā)展目標(biāo)，更是自加壓力。按照新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，很多貧困縣的貧困人口也會突然增加很多，有的貧困縣可能不僅增加92%，可能增加一倍甚至兩倍，這就給這些地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以更大的壓力，也是更大的發(fā)展動力。
　　
　　追問一：新標(biāo)準(zhǔn)下，貧困縣的線該如何劃，如何搞好扶貧開發(fā)管理工作呢？
　　
　　扶貧開發(fā)工作，不僅扶貧標(biāo)準(zhǔn)線的調(diào)整備受關(guān)注，同樣廣受大眾和媒體關(guān)注的還有貧困縣標(biāo)準(zhǔn)的劃定，即在這一新背景下如何確定貧困縣的進退機制，是一個需要探討的新問題。首先，確定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)要有扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在統(tǒng)計法的貫徹落實方面一定要嚴(yán)肅，不能在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上搞虛假。這樣，不僅有利于決策部門科學(xué)合理地分配扶貧資金，也有利于對扶貧工作進度和質(zhì)量的科學(xué)考核。
　　其次，在扎實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，確定貧困縣的動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。連片特困地區(qū)脫貧必然是動態(tài)的。一個區(qū)域內(nèi)有很多個縣，他們在脫貧上不可能齊步走，會有快有慢。對于脫貧步伐快的地區(qū)，要給予一定的獎勵。脫貧的線如何界定，可以根據(jù)實際情況調(diào)整。即使是國家規(guī)定的2300元貧困標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是動態(tài)的，至少應(yīng)考慮物價上漲因素而使每年的貧困標(biāo)準(zhǔn)線有所提高；或者規(guī)定全縣貧困人口降低到某一個比例以下，比如20%；當(dāng)然還可以以最低生活保障達到了多少為標(biāo)準(zhǔn)。
　　第三，很重要的一點是，要考察貧困縣是否擁有穩(wěn)定脫貧致富的產(chǎn)業(yè)。這個產(chǎn)業(yè)要有穩(wěn)定的支撐，比如，農(nóng)業(yè)方面土地資源是否充足，技術(shù)服務(wù)體系是不是完善，產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠褡銐蜷L，能否保證產(chǎn)品生產(chǎn)得出來且銷售得出去。
　　我認(rèn)為，貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)不一定要很多指標(biāo)，只要明確幾個關(guān)鍵性指標(biāo)就可以。只要做到以上三點，那么這個標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該是比較實在的?？傊?，在提高扶貧開發(fā)管理工作方面，確實需要一套科學(xué)的、可操作的貧困縣進出機制。以前長期存在的脫貧之后還要戴著“窮帽子混吃混喝”的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)取締。
　　另外需要強調(diào)的是，扶貧開發(fā)管理工作的懲罰機制一定要到位。曾經(jīng)有中央領(lǐng)導(dǎo)同志倡導(dǎo)“執(zhí)政從嚴(yán)”，但一直沒有做到。個別黨政機關(guān)中貪腐現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，財經(jīng)紀(jì)律松松垮垮的現(xiàn)象更是較普遍。對于扶貧項目資金，要從中央國家機關(guān)做起，吃住行費用應(yīng)該怎樣分擔(dān)，都應(yīng)該有非常明確的規(guī)定，如果這些問題不能解決，就很難杜絕扶貧資金從上到下的嚴(yán)重“漏損”現(xiàn)象。扶貧攻堅資金如同打仗中的彈藥，中間各環(huán)節(jié)截留資金，同打仗時倒賣軍火沒有區(qū)別。我在日本做訪問學(xué)者時了解到，只要公務(wù)員故意侵犯國家或公眾的利益超過5000日元，就會被無條件地開除出公務(wù)員隊伍。而5000日元只相當(dāng)于日本一個高中級公務(wù)員一個小時的工資。這個標(biāo)準(zhǔn)在我們看來可能是過于嚴(yán)厲，但日本人是毫不手軟地執(zhí)行這個規(guī)定的。其實，所有發(fā)達國家都是這樣的。所以，對扶貧資金的侵占挪用，我們也應(yīng)該零容忍。思想錯誤、決策錯誤可以教育，一旦涉及侵占公共利益，應(yīng)該立馬滾蛋。
　　當(dāng)然我們也要充分考慮到貧困地區(qū)黨政機關(guān)干部切身利益。要從上級下達的扶貧開發(fā)資金中拿出一定比例的管理費用，結(jié)合工作考核，體現(xiàn)多勞多得原則。干與不干、干好與干差要在報酬上區(qū)別開來。新扶貧綱要規(guī)定，從扶貧資金中提出2%作為管理費，夠不夠，值得商榷。我認(rèn)為，2%的比例可能比較低，大項目可能還可以，小項目很可能不夠。扶貧，也要調(diào)動積極性，一般干部的待遇尤其是貧困地區(qū)的干部待遇要適當(dāng)提高，上百萬的干部不可能要求他們覺悟都很高。欠發(fā)達地區(qū)群眾脫貧致富，還是要靠連片特困地區(qū)的干部。特別是縣鄉(xiāng)兩級干部付出的努力最多最直接，因此不僅要給他們以政治上的肯定，還要保證他們在待遇上不吃虧，應(yīng)該建立貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)同級公務(wù)員待遇差距不斷縮小的鼓勵機制。
　　
　　追問二：集中連片開發(fā)將對貧困縣產(chǎn)生怎樣的影響？
　　
　　“連片特困地區(qū)”這個概念是符合我國實際情況的。到下面調(diào)研就會發(fā)現(xiàn)， 遠離了中心城市之后，這些地區(qū)的貧困是均質(zhì)化的，區(qū)域性貧困是一種普遍現(xiàn)象。
　　從理論上講，這種現(xiàn)象是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的具體體現(xiàn)。在連片特困地區(qū)，小農(nóng)經(jīng)濟起主導(dǎo)作用，即使有一些現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，也是受小農(nóng)經(jīng)濟包圍，競爭力比較差。我研究發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的地區(qū)，尤其是連片特困地區(qū)，有一個基本特點，就是貨幣經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢。公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給不足，也就是政府財政在這方面的投入是比較差的；加之金融系統(tǒng)很不發(fā)達，資本市場介入就更差。這類地區(qū)勞動力、土地等經(jīng)濟發(fā)展的要素都有，但是貨幣供應(yīng)比較差，貨幣很難流入。這是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的傳統(tǒng)部門的重要特征，也就是說，傳統(tǒng)部門占主導(dǎo)地位的區(qū)域是一種貨幣短缺經(jīng)濟，導(dǎo)致勞動力過剩，各種資源配置效率比較低下。連片開發(fā)這個舉措就是要加大支持力度，在財政方面，要求各級財政投資要傾斜，新增加的扶貧資金要重點向連片特困地區(qū)傾斜。在金融方面，鼓勵和支持貧困地區(qū)縣域法人金融機構(gòu)將新增可貸資金70％以上留在當(dāng)?shù)厥褂谩?br/>　　扶貧資金的增加首先要解決公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給問題，比如說交通、農(nóng)田水利建設(shè)，還有教育、衛(wèi)生、文化等等。從公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的領(lǐng)域切入，能夠比較快地縮小同其他地區(qū)的發(fā)展差距。因為公共產(chǎn)品、公共服務(wù)對所有市場中的主體而言都是競爭平臺。比如你在北京郊區(qū)種土豆和在甘肅種土豆，銷路就不一樣，這是因為市場競爭平臺不一樣。從這個角度切入，體現(xiàn)了政府在市場經(jīng)濟中的一個基本的職責(zé)。
　　如果分析這些年我們地區(qū)發(fā)展差距拉大的原因，我認(rèn)為就是片面強調(diào)了競爭，忽視了政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的職責(zé)。發(fā)達國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度的核心就是，政府要為所有的老百姓、市場主體提供大體上均等的公共產(chǎn)品，這是他們?yōu)楸苊鈪^(qū)域發(fā)展差距和階層差距的一個基本的制度安排，我們在這方面做得比較差，說明我們對公共財政理解得不是很透。
　　新扶貧綱要強調(diào)扶貧資金要落實到村到戶，這個指導(dǎo)思想是對的。過去我們的資金使用存在一定的問題，通過上級政府傳達給下級政府，這中間就會存在截留、漏損。扶貧資金到戶，應(yīng)該能夠有效地糾正不正之風(fēng)的漏損。
　　
　　追問三：需要擔(dān)心減貧效應(yīng)嗎？
　　
　　有一些專家擔(dān)憂，扶貧工作面臨的更大挑戰(zhàn)是經(jīng)濟增長對減貧的效應(yīng)正逐漸減弱。對這種看法我不贊同。我認(rèn)為，扶貧開發(fā)最大的挑戰(zhàn)就是資金不足。財政資金、金融資金供應(yīng)不足，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)是金融機構(gòu)的空白點。有些地方的農(nóng)村信用社為了自己的經(jīng)濟效益，把網(wǎng)點都撤了；貧困地區(qū)高利貸盛行，資金供應(yīng)嚴(yán)重不足。解決這個問題要有適應(yīng)貧困地區(qū)的資金供應(yīng)方式，應(yīng)該有一個適合貧困地區(qū)的財政投入、金融支持、資本介入機制，國內(nèi)外都有很多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒。
　　扶貧當(dāng)然有賴于全國經(jīng)濟的發(fā)展。但是我們應(yīng)該更積極看重扶貧這個概念，更注重“開發(fā)”。如果我們通過宏觀調(diào)控資金充足地供應(yīng)連片特困地區(qū)，不但不會受制于經(jīng)濟放緩，還會促進經(jīng)濟發(fā)展保持比較高的速度。貧困地區(qū)資金支持到位，產(chǎn)業(yè)就能夠發(fā)展起來，也照樣表現(xiàn)為GDP的增長。 所以，在連片特困地區(qū)扶貧攻堅，不是經(jīng)濟發(fā)展的包袱，而是推動國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的動力。他們之所以貧困是因為“陽光沒有普照到那里”。我們的社會精英更應(yīng)該積極看待這一現(xiàn)實，應(yīng)該為他們建言獻策，使之獲得更好地發(fā)展。
　?。ㄗ髡邽橹醒朦h校經(jīng)濟學(xué)部教授；人民論壇記者張曉采訪整理）
　　責(zé)編/王慧 美編/李祥峰