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    放射性廢液處理的法律調(diào)控研究

    2011-12-29 00:00:00尹亞姝


      
      【摘要】隨著國(guó)內(nèi)核電的蓬勃發(fā)展,對(duì)核廢料處理中的放射性廢液處置的規(guī)范顯得尤其重要。我國(guó)應(yīng)制定和修改相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督核電站運(yùn)行的實(shí)際情況。要建立完善的廢液處理管理體系,盡快頒發(fā)《放射性廢液處置法》,加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督和對(duì)新技術(shù)的研究,不斷吸收國(guó)外核電管理經(jīng)驗(yàn)。
      
      【關(guān)鍵詞】放射性廢液處理核電管理法律調(diào)控
      
      引言
      核能又稱(chēng)原子能,是指原子核裂變、原子核聚變或在其轉(zhuǎn)變過(guò)程中所釋放的能量。從上世紀(jì)30年代末科學(xué)家們發(fā)現(xiàn)利用中子轟擊鈾原子核可維持鏈?zhǔn)胶肆炎兎磻?yīng)并獲得巨大能量至今的70多年間,核能的開(kāi)發(fā)利用,無(wú)論在技術(shù)上、經(jīng)濟(jì)上,還是生產(chǎn)規(guī)模上,都已取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。中國(guó)對(duì)于核電的規(guī)劃數(shù)量正在不斷刷新。
      在2007年的《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2005~2020年)》中,2020年核電裝機(jī)容量為4000萬(wàn)千瓦,根據(jù)正等待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《新興能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》,這一數(shù)字將被改寫(xiě)為8600萬(wàn)千瓦。截至2010年9月底,國(guó)務(wù)院已核準(zhǔn)34臺(tái)核電機(jī)組,裝機(jī)容量3692萬(wàn)千瓦,其中已開(kāi)工在建機(jī)組達(dá)25臺(tái)、2773萬(wàn)千瓦,是全球核電在建規(guī)模最大的國(guó)家。
      預(yù)計(jì)未來(lái)10年內(nèi),中美兩國(guó)新開(kāi)工建設(shè)核電站的數(shù)量,將占世界新開(kāi)工建設(shè)核電站的一半以上。對(duì)于核廢物的處理,各國(guó)普遍采取的方法有以下幾種:一種是直接將核廢料轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家;另一種是將核廢料拋到公海里;還有就是在國(guó)內(nèi)設(shè)法處理、儲(chǔ)存。但無(wú)論哪一種方法都不能圓滿(mǎn)地解決核廢物的處置問(wèn)題,或帶來(lái)各種爭(zhēng)議。所以,核廢料的處理問(wèn)題依舊是各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。目前,我國(guó)的高放射性核廢物的處置研究還屬于初級(jí)階段。
      立法及管理現(xiàn)狀
      自20世紀(jì)80年代以來(lái),我國(guó)開(kāi)始對(duì)核安全與輻射進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)過(guò)努力,現(xiàn)已基本形成了一套與國(guó)際接軌的核安全監(jiān)督管理體制和相關(guān)法律法規(guī)體系。從法律淵源來(lái)講,與核安全有關(guān)的法律法規(guī)主要包括憲法、法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方性政府規(guī)章、自治條例和單行條例、國(guó)際條約等。從具體內(nèi)容上來(lái)說(shuō),主要包括通用系列、核動(dòng)力廠系列、放射性廢物管理系列、核材料管理系統(tǒng)等。
      《憲法》的有關(guān)規(guī)定。憲法在我國(guó)是根本法,具有最高的法律地位。我國(guó)現(xiàn)行憲法是1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò),1982年12月4日全國(guó)人民代表大會(huì)公告公布施行的,到目前為止,經(jīng)過(guò)四次修訂。憲法第二十六條明確規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。”這是憲法對(duì)核安全進(jìn)行監(jiān)管的具體規(guī)定,而核電站廢液處理是核安全的重要內(nèi)容之一。
      法律的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)核安全的專(zhuān)門(mén)法律主要有兩部:一是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(2002年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò),自2002年10月1日起施行);二是《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》(第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2003年6月28日通過(guò),自2003年10月1日起施行)。另外,我國(guó)刑法、民法通則當(dāng)中也有相關(guān)的規(guī)定。
      《環(huán)境保護(hù)法》第九條和第十條明確了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定的部門(mén)?!董h(huán)境保護(hù)法》第二十一條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。向海洋排放污染物、傾倒廢棄物,進(jìn)行海岸工程建設(shè)和海洋石油勘探開(kāi)發(fā),必須依照法律的規(guī)定,防止對(duì)海洋環(huán)境的污染損害。”從這條規(guī)定可以看出,向海洋排放核廢液必須依照法律的規(guī)定。第二十四條規(guī)定:“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位,必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃,建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度;采取有效措施,防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害?!雹俚谌龡l規(guī)定:“生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、使用有毒化學(xué)物品和含有放射性物質(zhì)的物品,必須遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定,防止污染環(huán)境?!睆倪@兩條規(guī)定可以看出,核電站有義務(wù)對(duì)核廢液進(jìn)行防治,以防止對(duì)環(huán)境的污染和危害。第四十三條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,造成重大環(huán)境污染事故,導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的,對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。”這是關(guān)于法律責(zé)任的條文,對(duì)責(zé)任人最嚴(yán)重的處罰可以追究刑事責(zé)任。
      《放射性污染防治法》中第八條規(guī)定,國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)放射性污染防治工作依法實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)依據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé),對(duì)有關(guān)的放射性污染防治工作依法實(shí)施監(jiān)督管理。第二十一條規(guī)定,與核設(shè)施相配套的放射性污染防治設(shè)施,應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。第四十一條規(guī)定,產(chǎn)生放射性廢氣、廢液的單位向環(huán)境排放符合國(guó)家放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)的放射性廢氣、廢液,應(yīng)當(dāng)向?qū)徟h(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)放射性核素排放量,并定期報(bào)告排放計(jì)量結(jié)果。向環(huán)境排放不得排放的放射性廢氣、廢液的,由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令其停止違法行為,限期改正,處以罰款;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。②但是,該條款并未規(guī)定具體的罰款數(shù)額,對(duì)何種行為構(gòu)成犯罪也無(wú)描述,所以不方便執(zhí)行。
      行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。目前有關(guān)核安全的行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章主要有《中華人民共和國(guó)民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)核材料管制條例》、《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》等,共35部。
      國(guó)際公約的有關(guān)規(guī)定。目前,我國(guó)已加入的、與放射性污染防治有關(guān)的國(guó)際公約主要有6種,即《核安全公約》、《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》、《放射性物質(zhì)越境運(yùn)輸公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、《核事故或輻射緊急援助公約》和《及早通報(bào)核事故公約》。
      1994年在國(guó)際《核安全公約》發(fā)布以后,IAEA(國(guó)際原子能機(jī)構(gòu))組織制定了《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》。該公約的目標(biāo)是在放射性廢物管理方面在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)并維持高度的安全性,以便根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則使人類(lèi)健康和環(huán)境在現(xiàn)在和將來(lái)都可以得到保護(hù)。我國(guó)于2006年4月加入此公約。
      與此同時(shí),1970年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)2749號(hào)決議和后來(lái)的《國(guó)際海洋法公約》,其內(nèi)容包括公海、大陸架、領(lǐng)海的規(guī)定、捕魚(yú)及公海生物資源的養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境的保護(hù)(包括防止污染)和科學(xué)研究等。1982年中國(guó)簽署了此條約,條約的第十二部分內(nèi)容是對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全,相當(dāng)大的篇幅是針對(duì)放射性廢液的。
      《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第一百九十四條規(guī)定了防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的措施。依據(jù)本部分采取的措施,針對(duì)海洋環(huán)境的一切污染來(lái)源。這些措施,應(yīng)包括旨在最大可能范圍內(nèi)盡量減少下列污染的措施:從陸上來(lái)源、從大氣層或通過(guò)大氣層或由于傾倒而排放出的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì),特別是持久不變的物質(zhì)。這一條充分體現(xiàn)了國(guó)際法中合作保護(hù)人類(lèi)環(huán)境原則和不損害域外環(huán)境原則。
      第一百九十八條規(guī)定了對(duì)即將發(fā)生的損害或?qū)嶋H損害的通知。當(dāng)一國(guó)獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險(xiǎn)或已經(jīng)遭受污染損害的情況時(shí),應(yīng)立即通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國(guó)家以及各主管?chē)?guó)際組織。對(duì)于此條,由核電廠上報(bào)核安全局,再由國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)上報(bào)IAEA通報(bào)世界各國(guó)③。這一條也顯示了各國(guó)必須聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行對(duì)海洋這種公共水域的保護(hù),即遵守共同但有差別的保護(hù)全球環(huán)境的責(zé)任原則,和平解決國(guó)際爭(zhēng)端原則。
      
      指導(dǎo)性文件(安全導(dǎo)則)的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)的指導(dǎo)性文件主要有通用系列、核動(dòng)力廠系列、放射性廢物管理系列、核材料管理系統(tǒng)等63件。其中放射性廢物管理系列主要包括《核電廠放射性排出流和廢物管理》、《核電廠放射性廢物管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)》、《放射性廢物焚燒設(shè)施的設(shè)計(jì)與運(yùn)行》、《放射性廢物的分類(lèi)》、《放射性廢物近地表處置場(chǎng)選址》、《放射性廢物地質(zhì)處置庫(kù)選址》等。
      管理現(xiàn)狀。1984年10月,國(guó)務(wù)院專(zhuān)設(shè)了環(huán)保總局下屬的核安全局,其主要職責(zé)是:制定有關(guān)核安全監(jiān)督管理法規(guī);依法行使對(duì)境內(nèi)核設(shè)施的審批權(quán);依法獨(dú)立行使核安全監(jiān)督權(quán)。由于我國(guó)對(duì)核電站建設(shè)從一開(kāi)始就采取了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全監(jiān)督分權(quán)管理的方式,使核安全監(jiān)督機(jī)關(guān)不涉及工程投資與進(jìn)度,這就從根本上避免了安全、進(jìn)度、投資相互影響、相互制約的弊端。
      國(guó)家環(huán)保總局參加環(huán)境保護(hù)國(guó)際條約談判;管理并組織協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)國(guó)際條約國(guó)內(nèi)履約活動(dòng)和對(duì)外聯(lián)系;承擔(dān)與環(huán)境保護(hù)國(guó)際組織的聯(lián)系事務(wù)。
      另外,我國(guó)設(shè)立了全國(guó)和核電站所在省區(qū)核事故應(yīng)急委員會(huì)、核電廠運(yùn)營(yíng)單位核事故應(yīng)急指揮部等應(yīng)急管理組織系統(tǒng),確保在一旦發(fā)生核事故的緊急情況下,能夠最大限度地控制、避免、減輕核損害。國(guó)家核事故應(yīng)急機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)核事故公約、國(guó)際通報(bào),提出請(qǐng)求國(guó)際援助的方案等。
      當(dāng)前法律規(guī)定存在的缺陷和問(wèn)題
      核能和其他工業(yè)不同,其污染有肉眼的不可見(jiàn)性、后果的不確定性、長(zhǎng)期危害性嚴(yán)重、根治需要花費(fèi)極其昂貴的人力物力等特點(diǎn)。前蘇聯(lián)的切爾諾貝利核泄漏事故就是最好的前車(chē)之鑒。
      法律本身的缺陷。核電廠放射性污染防治的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完備。放射性廢物管理是防治環(huán)境污染的主要任務(wù),但我國(guó)目前在法規(guī)方面很不健全,與IAEA新近通過(guò)的放射性廢物安全管理公約很不協(xié)調(diào)。對(duì)核電廠放射性污染的防治尚缺乏完整的監(jiān)督體系,包括監(jiān)督的法律依據(jù)不健全、監(jiān)督的執(zhí)法專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍有待加強(qiáng)、嚴(yán)格的監(jiān)督制度尚未形成等。
      核電廠場(chǎng)外的應(yīng)急管理,在某些方面還存在職責(zé)不清或職責(zé)重疊的現(xiàn)象,一些協(xié)調(diào)關(guān)系尚未理順。新建核電站也應(yīng)在此方面多做工作、未雨綢繆,應(yīng)對(duì)將來(lái)可能產(chǎn)生的政府—電廠—公眾—媒體等多方關(guān)系。
      不斷發(fā)展的核電和科技給法律提出新的要求。當(dāng)前,我國(guó)發(fā)展核電的大政方針已經(jīng)確定,藍(lán)圖已經(jīng)規(guī)劃,核電發(fā)展將步入歷史的快車(chē)道,這對(duì)核與輻射安全監(jiān)管部門(mén)而言,既面臨著不可錯(cuò)失的機(jī)遇,也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)核電事業(yè)的發(fā)展,核與輻射安全監(jiān)管工作越來(lái)越艱巨。
      以秦山基地的核電站為例,目前嚴(yán)格執(zhí)行的廠規(guī)都是以國(guó)際相關(guān)核法規(guī)為基礎(chǔ)制定的,并嚴(yán)于國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn),因此排放的廢液全部符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。但在國(guó)內(nèi)立法中,還欠缺針對(duì)放射性液體排放具體標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。具體的法規(guī)內(nèi)容,譬如電站各種放射性的廢液排放噸數(shù)的具體限值、超標(biāo)排放的懲罰措施等尚在規(guī)劃之中。隨著未來(lái)國(guó)內(nèi)核電站大規(guī)模的建造,如果不盡快出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī),由于公眾和國(guó)家工作人員的環(huán)境意識(shí)普遍不高,則難免造成污染或破壞環(huán)境的后果。
      意見(jiàn)和建議
      建立完善的廢液處理管理體系。放射性廢液的處理并不是一個(gè)簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的環(huán)境問(wèn)題,更和工業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)密切相關(guān),所以環(huán)境保護(hù)的法規(guī)不能和安全生產(chǎn)的相關(guān)法律脫離開(kāi)來(lái)。立法上,用更嚴(yán)格的排放量限額和更嚴(yán)厲的超標(biāo)懲罰措施可以提高電站的運(yùn)行水平和責(zé)任心;在核電站建設(shè)和日常運(yùn)行時(shí),要求更嚴(yán)密的多重屏障體系,可以減少事故后果。
      但是,以上的方法對(duì)目前的技術(shù)水平來(lái)說(shuō)難度不小,對(duì)生產(chǎn)成本和經(jīng)濟(jì)利益的獲取來(lái)說(shuō)影響更是巨大,所以還需要更加長(zhǎng)期的調(diào)研和論證,依靠相關(guān)法律體系的不斷完善以達(dá)到一個(gè)核電發(fā)展和環(huán)境保護(hù)共贏的局面。
      我國(guó)也應(yīng)該和其他核電國(guó)家一樣,把核電廠貫徹廢物最少化的情況,即向環(huán)境排放的放射性核素量和最終需外運(yùn)處置的廢物體積作為考核核電廠業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容之一,以全面提高我國(guó)的放射性廢物管理水平。同時(shí),還要不斷完善我國(guó)公眾參與制度,提高我國(guó)環(huán)境保護(hù)的水平。
      盡快頒發(fā)《放射性廢液處置法》。對(duì)核電廠的放射性污染防治必須實(shí)行依法管理。我國(guó)應(yīng)該盡快頒發(fā)《放射性廢液處置法》,應(yīng)對(duì)使用多年、內(nèi)容過(guò)時(shí)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂,然后制定相應(yīng)配套的、層次分明的有關(guān)廢液排放的條例、規(guī)定、管理導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)體系。
      加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)健全監(jiān)督法規(guī),加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),完善執(zhí)法制度,控制放射性廢物的產(chǎn)生量,實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督。要以核設(shè)施和放射源監(jiān)管為重點(diǎn),確保核與輻射環(huán)境安全。全面加強(qiáng)核安全與輻射環(huán)境管理,國(guó)家應(yīng)對(duì)核設(shè)施的環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。
      對(duì)核電發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè),要充分考慮核安全、環(huán)境安全和廢物處理處置等問(wèn)題;要加強(qiáng)對(duì)在建、在役核設(shè)施的安全監(jiān)管,加快核設(shè)施退役和放射性廢物處理處置步伐;加強(qiáng)電磁輻射和伴生放射性礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境監(jiān)督管理;健全放射源安全監(jiān)管體系。
      加強(qiáng)新技術(shù)的研究。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)核電廠放射性廢物管理、重水堆核電廠氚的污染防治、核電廠退役的環(huán)境管理以及對(duì)核電廠事故中、后期環(huán)境保護(hù)管理等的科學(xué)研究,以提高從事核電廠環(huán)境保護(hù)的專(zhuān)業(yè)人員業(yè)務(wù)水平,為制定相應(yīng)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建立科學(xué)的基礎(chǔ),及時(shí)反饋到法律規(guī)定中去。
      吸收國(guó)外核電管理經(jīng)驗(yàn)。聯(lián)合國(guó)《人類(lèi)宣言》指出:“保護(hù)和改善人類(lèi)環(huán)境是關(guān)系全世界各國(guó)人民幸福和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題,是全世界各國(guó)人民的迫切希望和各國(guó)政府的責(zé)任?!蔽覀冞€應(yīng)該積極和國(guó)際接軌,不斷借鑒別國(guó)的經(jīng)驗(yàn),提高自己的管理水平。(作者單位:嘉興廣播電視大學(xué))
      
      注釋
     ?、佟吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》,北京:中國(guó)法制出版社,1999年,第15頁(yè)。
     ?、凇斗派湫晕廴痉乐畏ā?,北京:中國(guó)法制出版社,2003年,第12頁(yè)。
     ?、壑腥A人民共和國(guó)海事局:《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》,北京:人民交通出版社,2004年,第369頁(yè)。
      

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