城鄉(xiāng)基礎教育均等化的政府責任機制

　　【摘要】城鄉(xiāng)基礎教育均等化是人們對教育公平的基本要求。長期以來，我國在城鄉(xiāng)基礎教育供給上存在嚴重不均等現(xiàn)象。政府作為推進城鄉(xiāng)基礎教育均等化的責任主體，應在推進城鄉(xiāng)基礎教育均等化過程中強化投入責任，建立合理的經(jīng)費分配機制；明確支出責任，界定事權(quán)范圍；同時要加強協(xié)調(diào)責任，整合城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)教育資源。
　　【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)基礎教育 均等化 政府責任
　　
　　問題的提出
　　基本公共服務均等化是指政府通過制定相關(guān)基本公共服務最低標準，確保不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、不同群體的公民享有機會均等、結(jié)果大體相等、具有自由選擇權(quán)的基本公共服務。城鄉(xiāng)基礎教育是城鄉(xiāng)基本公共服務中的重要內(nèi)容，所謂城鄉(xiāng)基礎教育均等化是指基礎教育中的各級各類學校在辦學經(jīng)費投入、學校布局、硬件設施、師資調(diào)配、辦學水平和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態(tài)，與基礎教育的公共性、普及性、基礎性相適應，使每一位受教育者得以公正地擁有接受教育的機會。
　　隨著社會的發(fā)展以及經(jīng)濟水平的提高，越來越多的農(nóng)民迫切需要通過知識來改變命運，基礎教育均等化問題開始凸顯出來。一方面，基本完成普九任務以及城鄉(xiāng)全面實現(xiàn)義務教育免費的情況下，人們對于受教育的觀念已經(jīng)開始發(fā)生了很大的變化，對于政府提供的教育有了更高的要求。不再僅僅滿足于就學權(quán)利得到保障，而是在基本實現(xiàn)了就學權(quán)利平等以后，對就學條件有了新的要求。另一方面，長期以來，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及“先重點，后一般”教育觀的影響，城鄉(xiāng)基礎教育在供給上嚴重不均。主要體現(xiàn)在辦學條件的教育經(jīng)費、物質(zhì)條件、師資條件等方面。以生均教育費用指標為例，財政對城市學校的支持力度要遠遠大于農(nóng)村，2001年城市小學和初中的生均預算內(nèi)經(jīng)費均是農(nóng)村的1.7倍，生均預算內(nèi)公用經(jīng)費則分別是農(nóng)村的3.4倍和3.2倍；①從城鄉(xiāng)中小學教師的學歷情況來看，農(nóng)村中小學與城鎮(zhèn)乃至全國平均水平都存在較大的差距：以小學為例，2007年，學歷為研究生和本科的教師，城鎮(zhèn)占全國的71.47%和69.81%，而農(nóng)村僅為28.53%和30.19%，比城鎮(zhèn)低42.94%和39.62%；在?？埔韵拢ê瑢？疲W歷的教師中，農(nóng)村中小學比城鎮(zhèn)分別高出11.22%、50.34%和69.96%。②社會心理學研究表明，如果人們的期望值在不斷上升，而政府滿足其需求的能力卻在下降，這樣會直接影響政府的權(quán)威，甚至會動搖政治統(tǒng)治的合法性基礎。因為人們對心理期望值和實際能力之間差距的理解，即人們想得到和能得到之間差距的認識會使人們產(chǎn)生相對剝奪感，人們?nèi)绾胃兄驼J識他們的狀況和條件要比實際的狀況和條件更加重要，而感知和認識來自于人們和以前狀況的比較以及人們和其他集團成員的比較?？梢?，各級政府要提高執(zhí)政能力，促進社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，滿足人們對于教育公平的基本要求，必須明確其在基礎教育均等化中的責任。
　　政府是推進城鄉(xiāng)基礎教育均等化的責任主體
　　從基礎教育性質(zhì)的角度看。薩繆爾遜在《公共支出的純理論》中給出了公共產(chǎn)品的嚴格定義：純粹的公共產(chǎn)品是指這樣的物品，即每個個人消費這種物品不會導致別人對該物品的消費的減少。純粹的公共產(chǎn)品有兩個基本特征：非排他性和非競爭性。據(jù)此，基礎教育具d56b9985a0caddb483f054f55cbde77a有明顯的強制性、社會性、公益性和公平性等特征，決定了在市場機制“市場管效率、政府管公平”的情況下，政府承擔相應的責任，是促進城鄉(xiāng)基礎教育均等化的基本前提。
　　從公民權(quán)利的角度看?；A教育是全體社會成員享有的一項基本權(quán)利，其所對應的正是國家和政府的基本義務，是公民對政府的要求?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十六條第1款規(guī)定“人人享有受教育的權(quán)利”。同時認定受教育權(quán)是28項基本人權(quán)之受益權(quán)的重要方面。這種權(quán)利是個人對國家的要求，并且是積極要求即個人要求國家加以積極行為的權(quán)利，對這些權(quán)利國家不得消極無為，而必須積d56b9985a0caddb483f054f55cbde77a極地實現(xiàn)和加以保障，對此，國家有不可推卸的實施義務。對于廣大公民而言，基礎教育并不僅僅意味著適齡兒童家長及監(jiān)護人的責任和義務，基礎教育首先是國家和政府的責任。采取各種有效措施確保城鄉(xiāng)適齡兒童入學接受大致均等的規(guī)定年限的基礎教育，是現(xiàn)代政府不容推辭的責任和義務。
　　從社會發(fā)展和民主政治的角度看。各個社會成員素質(zhì)的平衡發(fā)展和總體提升是社會可持續(xù)發(fā)展的必要條件。維持社會的穩(wěn)定，促進社會的和諧發(fā)展，實施科教興國戰(zhàn)略，變?nèi)丝诖髧鴥?yōu)勢為人力資源大國優(yōu)勢，政府就必須在完成九年義務教育全面免費和普九任務的基礎上大力推進城鄉(xiāng)基礎教育的均等化。因而，政府有責任保證學校尤其是農(nóng)村學校大量擴充設施，并提高效率，不只在名義上，而是在事實上減輕城鄉(xiāng)教育不平等的影響，使全國的青少年能享受同等的教育。布萊斯曾指出，現(xiàn)代民主政治建立在兩大基礎之上，授以選舉權(quán)者，使民有機會申其意思；授以知識者，使民有行使其權(quán)利之能力。沒有大眾的普及教育，沒有大致均等的教育機會保障教育公平的實現(xiàn)，就不可能有效地表達民意、對政府進行監(jiān)督批評。而政府能否為城鄉(xiāng)公眾提供大致均等的基礎教育，也是判斷一個政府公正與否、民主與否的基本標準之一，對政府存在的合法性及政府的權(quán)威和公信力有直接的影響。
　　強化政府責任，推進城鄉(xiāng)基礎教育均等化的路徑選擇
　　強化投入責任，建立合理的經(jīng)費分配機制。加大政府財政投入是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎教育均等化的前提和基礎。法律明確了農(nóng)村基礎教育經(jīng)費保障的基本內(nèi)容。修訂后的《義務教育法》第二條規(guī)定國家將基礎教育中的義務教育全面納入財政保障范圍，用公共財政支持義務教育發(fā)展，使義務教育今后有可靠的穩(wěn)定的來源。同時規(guī)定農(nóng)村基礎教育所需經(jīng)費由各級人民政府根據(jù)國務院規(guī)定分項目按比例負擔，明確政府的責任，加大省級政府實施基礎教育的責任。這一點非常重要，比起在以縣為主的管理體制，政府可以在大范圍內(nèi)更高的層次上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有利于推進本地區(qū)基礎教育均等化。政府應當在實際工作中嚴格依照法律的規(guī)定，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，進一步理順中央、省、縣的財政分配關(guān)系，確保教育財政撥款預算和決算都要達到法定增長要求；合理確定各級教育中政府的投入比例，突出重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和提高教育質(zhì)量的投入力度，推進城鄉(xiāng)基礎教育供給的均等化。在此基礎上，還應發(fā)揮政府撥款的導向作用，建立均等化的基礎教育經(jīng)費分配機制，公開分配標準和程序，增強透明度。
　　明確支出責任，界定各級政府的事權(quán)范圍。各級政府應進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將教育支出列為財政支出的重點領(lǐng)域，保證教育財政撥款增幅明顯高于財政經(jīng)費收入增長幅度。積極探索建立制度化、規(guī)范化的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，要結(jié)合省內(nèi)區(qū)域功能定位，建立受益者付費與補償機制，在利益補償?shù)幕A上形成政府間橫向轉(zhuǎn)移支付關(guān)系；繼續(xù)完善對口支援、結(jié)對幫扶等合作形式，積極探索城鄉(xiāng)在新形勢下結(jié)對幫扶的新形式和內(nèi)容。在此基礎上，還應根據(jù)公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系來劃分各級政府的事權(quán)，對于各級政府共有的職能，應在深入調(diào)查研究的基礎上，從立法的角度對各級政府的支出責任給予明確的界定，避免事權(quán)錯位和重疊現(xiàn)象。
　　加強協(xié)調(diào)責任，整合城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)教育資源。加強協(xié)調(diào)責任，是實現(xiàn)基礎教育均等化的關(guān)鍵。各級政府應積極發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，重點考慮如何合理配置教育資源，縮小城鄉(xiāng)之間的辦學差距，加強對農(nóng)村薄弱學校的改造。建議政府通過制定有效政策、采取合理措施，積極推動優(yōu)質(zhì)教育、教學資源向農(nóng)村、基層流動。一方面，教育主管部門可以通過一些優(yōu)惠政策鼓勵優(yōu)秀畢業(yè)生和優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學任教、示教、支教，每年選派城鎮(zhèn)學校教師、行政人員到農(nóng)村學校任教、擔任領(lǐng)導職務或掛職鍛煉，在此基礎上建立城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學校輪崗、中心校教師到村小輪崗制度，以及要求城鎮(zhèn)學校教師晉升中高級專業(yè)技術(shù)職務必須有在農(nóng)村學校任教一至兩年的經(jīng)歷等。另一方面，教育主管部門還應創(chuàng)造條件，鼓勵、支持農(nóng)村中小學的教師到優(yōu)質(zhì)學校跟班進修、交流學習。需要注意的是，當前農(nóng)村中小學布局特點是規(guī)模小且分散，建議政府相關(guān)部門以農(nóng)村中心集鎮(zhèn)為中心，實行撤、合、并、建等方式，把邊遠的農(nóng)村中小學建成寄宿制學校。這樣做還可以讓那些父母長期在外打工的“留守學生”集中在學校學習和生活，以促進“留守學生”的健康成長。另外，各級政府還應當采取有效的策略整合社會各界力量，通過輿論宣傳、政策傾斜鼓勵，引導社會力量投資基礎教育。
　　基礎教育作為一種公共產(chǎn)品，應該由政府去平衡城鄉(xiāng)之間的差異。如何將公平、公正、均衡發(fā)展理念深入到各級政府領(lǐng)導的思想中，積極探索有效的機制及模式，保障城鄉(xiāng)公民都享有一定標準之上的基礎教育公共產(chǎn)品，并隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平的提高不斷提高均等化的底線，應成為理論界與實務界的研究熱點與關(guān)注焦點。（作者單位：黑龍江省牡丹江師范學院政法學院；本文系教育部人文社會科學研究一般項目“城鄉(xiāng)基礎教育均等化的動力機制與模式選擇”研究成果，項目編號：09YJC810038）
　　
　　注釋
　?、偈B賓：《基礎教育均等化供給研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2008年，第2～3頁。
　?、邶嬓γ龋骸拔覈青l(xiāng)基礎教育供給的不均等及制度創(chuàng)新”，《首屆農(nóng)林院校教育管理類研究生學術(shù)論壇論文集》，2009年。