社會管理中行政權(quán)的司法制約

　　【摘要】行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)隨時接受司法權(quán)的審查與監(jiān)督。因為行政權(quán)具有的物質(zhì)利益性，增加了其被濫用的機(jī)率。行政權(quán)自身所承擔(dān)的政治使命也驅(qū)使其容易主動濫用。維護(hù)法律制度保障的司法權(quán)，具有運(yùn)行程序嚴(yán)格、法官遴選制度獨特、審判獨立等特征。必須確保司法對行政權(quán)的有效制約，最終實現(xiàn)公平和正義。
　　【關(guān)鍵詞】行政權(quán)力 行政權(quán)濫用 司法裁判 社會正義
　　
　　行政權(quán)指的是國家行政機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法賦予的權(quán)限，在立法機(jī)關(guān)授權(quán)下依法實施對國家外交、國防和社會綜合管理與指導(dǎo)的一種職能。2010年8月27日，溫總理在全國依法行政工作會議上指出：“我們必須認(rèn)識到在和平建設(shè)時期，執(zhí)政黨的最大考驗是腐敗。而滋生腐敗最基本的原因就是權(quán)力得不到有效監(jiān)督和制約。這個問題解決不好，政權(quán)的性質(zhì)就會改變。而‘人亡政息’，就是我們面臨的一個極嚴(yán)峻的重大問題。”①那么如何從制度架構(gòu)上約束行政權(quán)力、并從學(xué)理上為司法權(quán)制約行政權(quán)尋求知識性支持，從而遏制行政權(quán)力腐敗，對法律學(xué)術(shù)界有著積極的現(xiàn)實意義。
　　行政權(quán)濫用的根源
　　從諸多政治學(xué)家、法學(xué)家的論著中，可將權(quán)力概括為“支配社會、控制社會或影響他人的能力。體現(xiàn)不平等社會關(guān)系的一種強(qiáng)制性力量”。②由于權(quán)力總能為占有者帶來不盡的利益，滿足了人類精神與物質(zhì)上的需求。所以追求權(quán)力、并渴望在最大程度上獨享權(quán)力便成為人類社會的普遍現(xiàn)象。然而一旦權(quán)力到手，占有者大多都不能適度而合理地使用權(quán)力。按照古典自然法學(xué)思想家孟德斯鳩的邏輯：“每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條亙古不易的經(jīng)驗?！雹刍谏鲜鲱檻]，孟德斯鳩精心設(shè)計了一個民主共和制國家權(quán)力配置的最佳方案，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的“三權(quán)分立”。當(dāng)然，在《論法的精神》一書里，孟德斯鳩自始至終都沒有直言國家的三權(quán)之中唯有行政權(quán)才易于濫用，但是從其“三權(quán)分立”的結(jié)構(gòu)圖和序列編排上，似乎能撲捉到“三權(quán)分立”學(xué)說之奧秘，那就是由于行政權(quán)易被濫用，所以“將立法權(quán)交給議會，將司法權(quán)交給法院；讓行政權(quán)的行使既受到立法權(quán)的規(guī)范和控制，又要受到司法權(quán)的事后監(jiān)督和審查”。
　　另外，行政權(quán)的物質(zhì)利益性也增加了其被濫用的機(jī)率。行政權(quán)的基本功能之一是通過社會事務(wù)管理為公民提供公共產(chǎn)物，通過行政手段協(xié)調(diào)處理利益關(guān)系，以保證公共秩序和市場運(yùn)行有序。市場經(jīng)濟(jì)的多樣性與復(fù)雜性，決定了行政權(quán)在享有社會管理與指導(dǎo)權(quán)能的同時，還能享有一定幅度的自由裁量權(quán)。這樣，就為不同利益集團(tuán)爭取行政權(quán)有利于己并盡可能為自己私利服務(wù)提供了動機(jī)和空間，導(dǎo)致行政權(quán)不得不被卷入各種利害關(guān)系的漩渦和誘惑中。利益各方博弈的結(jié)果常表現(xiàn)在行政權(quán)被金錢物質(zhì)腐化，使行政權(quán)力變成個別經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢集團(tuán)謀取不正當(dāng)利益的工具。
　　再者，行政權(quán)的政治功能促使行政權(quán)力會主動去濫用。概觀中外古今，無論行政權(quán)來自“議會制”，還是“君主立憲制”，抑或是現(xiàn)階段中國社會主義的“人民代表大會”制度，都表明行政權(quán)本身所承擔(dān)的是國家執(zhí)政黨強(qiáng)大的政治使命。為完成執(zhí)政黨交付的各種政治使命，行政權(quán)自然要義不容辭去接受一些任務(wù)。而今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要務(wù)，在體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的制度“斷檔”、新舊體制共存的情況下，我們不但面臨著城鄉(xiāng)矛盾、區(qū)域矛盾，同時還面臨著干群矛盾、勞資矛盾、國家利益與個人利益矛盾，這些矛盾與沖突的存在，使各級行政組織想要在這種矛盾的合圍之下優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就必然會在一定程度上“主動濫用”行政權(quán)力，以求得并保持社會經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。
　　社會環(huán)境變化為行政權(quán)濫用提供了條件?！岸兰o(jì)里，授權(quán)立法普遍出現(xiàn)，并范圍越來越廣、數(shù)量越來越多”。④所謂“授權(quán)立法”，也稱“委托立法”，是指國家立法機(jī)關(guān)通過一項決定授權(quán)（委托）負(fù)責(zé)某項具體事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)起草完成有關(guān)該項事務(wù)的法律文件。既然是自己為自己制定規(guī)則，那么顯而易見，行政機(jī)關(guān)必然會在最大限度內(nèi)為自己的權(quán)力行使?fàn)幦∽畲蟮睦婵臻g。從而為行政權(quán)力的擴(kuò)張和“濫用”從制度方面進(jìn)行鋪墊。
　　除卻以上原因，少數(shù)行政職員道德缺失、行政問責(zé)制度不完善、行政許可及行政聽證制度落實不到位等等，也在一定程度上促使了行政權(quán)力被濫用。
　　司法制約行政權(quán)力的根據(jù)
　　司法裁判的依據(jù)是國家法律制度規(guī)定。法律是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，集中體現(xiàn)了全社會人民的普遍意愿，代表國家和社會群體最基本的共同利益。司法權(quán)作為國民最根本利益的最后“保護(hù)神”，地位神圣、作用非凡。溫總理要求各級行政機(jī)關(guān)和行政人員必須嚴(yán)肅地對待司法權(quán)，“在行政訴訟中，政府和原告是平等的法律主體。各級政府的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員一定要擺正位置，尊重法律、尊重當(dāng)事人、自覺履行人民法院的判決和裁定?！雹?br/>　　司法裁判的運(yùn)行模式不同于行政權(quán)的行使。這種不同主要體現(xiàn)在司法裁判不但要“以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，而且必須嚴(yán)格遵循程序法的相關(guān)規(guī)定，以保障相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益不受非法侵害。以行政訴訟為例，《中華人民共和國行政訴法》規(guī)定了公民起訴行政機(jī)關(guān)必須在“具體的行政行為作出后的三個月內(nèi)”、同時還規(guī)定了“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)”。為了確保裁判公正公允，行政訴訟法規(guī)定了“兩審終審制度”，設(shè)計了錯案審判監(jiān)督制度、法官作為案件利害關(guān)系人申請或者強(qiáng)制回避制度，案件裁決“簡易制”與“合議制”相結(jié)合評議制度、重大疑難案件“審委會討論制度”等等。程序法如是規(guī)定，其目的就是盡最大可能為案件當(dāng)事人的合法權(quán)益提供最充分最周到的保障渠道，實現(xiàn)法治社會司法裁判公平與正義的終極目標(biāo)。
　　法官遴選制度確保了司法裁判能保證公正與廉潔。為了保證法官隊伍廉政高效，幾乎所有的國家都為法官職務(wù)晉升制定了極為嚴(yán)格的法律制度。2002年，我國確立了國家統(tǒng)一司法考試制度，2008年8月8日，修訂后的《國家司法考試實施辦法》正式施行。根據(jù)這一制度及相關(guān)規(guī)定，初任法官者必須通過國家統(tǒng)一司法考試。對法官的任命權(quán)以及職務(wù)的晉升權(quán)，統(tǒng)一由法官所在法院的當(dāng)?shù)赝壢舜髞頉Q定，非人大任免，不受其他任何組織或者個人控制。2009年開始，根據(jù)最高人民法院關(guān)于法官遴選制度規(guī)定，中級以上人民法院的法官人選，原則上也應(yīng)當(dāng)在下級人民法院中產(chǎn)生，以保證上級人民法院對下級人民法院業(yè)務(wù)監(jiān)督成效顯著，確保司法裁判的最終結(jié)果經(jīng)得起檢驗。
　　審判獨立的原則能保證法官行使職權(quán)時不受非法定機(jī)關(guān)之外的其他任何外界的干預(yù)?？偟目磥?，行政權(quán)具有明顯的自上而下屬性，即行政下級對行政上級基本處于服從地位，非極特殊情況下，應(yīng)無條件執(zhí)行上級的指令。然而，“與此相反，司法權(quán)的典型特征之一就是具有獨立自主權(quán)。無論是司法機(jī)構(gòu)還是司法官員，在從事司法裁判活動時都必須在證據(jù)采納、事實認(rèn)定以及法律適用等方面保持獨立自主性，不受來自司法機(jī)構(gòu)外部或內(nèi)部的任何壓力和影響以及阻礙?！雹薹ü賹徟邪讣莫毩⑿?，既體現(xiàn)在法官審判案件不受法院系統(tǒng)之外的任何行政部門、黨政機(jī)關(guān)或者團(tuán)體以及個人的干預(yù)，同時還表現(xiàn)為不受法院系統(tǒng)內(nèi)的任何上級人民法院組織或者個人的干預(yù)?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》第四條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”；第十六條第二款規(guī)定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督”。
　　中國語境下亟待解決的三個問題
　　要達(dá)到司法權(quán)有效制約行政權(quán)之目的，我們應(yīng)首先解決好以下三個問題：一、司法權(quán)（機(jī)關(guān)）必須享有獨立的物質(zhì)財政保障。由于當(dāng)前司法審判機(jī)關(guān)的財政權(quán)還掌握在同級行政部門手里，這顯然不利于司法裁判機(jī)關(guān)公正而不計后果地裁斷行政行為。二、應(yīng)取消行政解釋權(quán)。1981年6月10日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》。其中第三條規(guī)定：“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋”。這一規(guī)定對于司法審判機(jī)關(guān)對行政部門的具體行為審查極為不利。因為既然行政機(jī)關(guān)可以對非審判或者檢察工作中的其他法律進(jìn)行解釋，那么，行政機(jī)關(guān)完全可以為自己的具體行政行為進(jìn)行合法辯護(hù)。三、應(yīng)廢止政法委對公檢法統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能。由于司法裁判權(quán)要接受各級政法委的統(tǒng)一指導(dǎo)，導(dǎo)致司法裁判權(quán)的政治化、行政化功能更突出。且由于各級政法委的主要領(lǐng)導(dǎo)一般由行政首長擔(dān)任，進(jìn)而導(dǎo)致司法權(quán)對行政權(quán)力的審查與監(jiān)督職能的弱化。長此以往，司法權(quán)制約行政權(quán)只能是流于形式而無實質(zhì)。（作者單位：棗莊學(xué)院團(tuán)委）
　　
　　注釋
　　①⑤溫家寶：“在全國依法行政工作會議上的講話”，2010年8月27日。
　?、趧⒔饑骸霸僬摍?quán)力腐敗的法律制約”，《政法論壇》，2001年第4期。
　?、郏勖溃莶┑呛Ｄ骸斗ɡ韺W(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第55頁。
　　④李步云，汪永清：《中國立法的基本理論和制度》，北京：中國法制出版社，1998年，第175頁。
　?、揸惾鹑A：“司法權(quán)的性質(zhì)”，《法學(xué)研究》，2000年第9期。