湖南外來(lái)物種立法評(píng)價(jià)與建議

　　【摘要】《湖南省外來(lái)物種管理?xiàng)l例》草案在國(guó)內(nèi)開(kāi)啟了外來(lái)物種立法的先河。草案規(guī)定的立法目的科學(xué)，設(shè)置的管理體制相對(duì)合理，遵守了相關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本原則，規(guī)定了多項(xiàng)外來(lái)物種入侵引入的重要制度。但其也存在一些不足，要完善相應(yīng)的法律責(zé)任，進(jìn)一步理順各行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)與關(guān)系。
　　【關(guān)鍵詞】湖南 外來(lái)物種立法 亮點(diǎn) 責(zé)任
　　
　　目前，湖南省外來(lái)入侵物種已從2005年的69種，激增到97種，其中包括68種植物、18種動(dòng)物、11種病原微生物。世界公認(rèn)的16種典型外來(lái)入侵物種中，湖南省已有11種。初步估算，湖南省每年因外來(lái)物種入侵造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)10億元以上，生態(tài)危害與間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)100億元。①面對(duì)日益嚴(yán)重的外來(lái)物種入侵，2009年底，湖南省擬定了《湖南省外來(lái)物種管理?xiàng)l例》草案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案），在國(guó)內(nèi)開(kāi)啟了外來(lái)物種立法的先河。2010年11月27日，湖南省十一屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上，草案首次提請(qǐng)審議。
　　在我國(guó)外來(lái)物種立法不完善且全國(guó)層面立法還不成熟的情況下，湖南省根據(jù)本省的實(shí)際事先制定應(yīng)對(duì)外來(lái)物種入侵立法的意義重大：第一，能為湖南省防治外來(lái)物種入侵提供強(qiáng)力法律保障；第二，為國(guó)家出臺(tái)外來(lái)物種的相關(guān)法律積累經(jīng)驗(yàn)；第三，符合環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法制的需要。
　　草案的亮點(diǎn)
　　第一，立法目的更科學(xué)與合理。我國(guó)防范外來(lái)物種入侵法律法規(guī)的立法目的單一，甚至沒(méi)有涉及生態(tài)安全、生物多樣性、生態(tài)平衡等，而主要是基于農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)安全、人體健康以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等方面的考慮。防治外來(lái)物種入侵的立法屬于環(huán)境立法，而環(huán)境法的立法目的，應(yīng)立足于以下幾個(gè)方面：第一，尊重和體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律，促進(jìn)人與自然的和諧；第二，全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求；第三，確立代際正義原則。②因此，草案將“保護(hù)生物多樣性，維護(hù)生物安全和生態(tài)安全，保障人體健康”作為立法目的，相比我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的立法目的更合理、更科學(xué)。
　　第二，管理體制相對(duì)合理。目前，我國(guó)防范外來(lái)物種入侵尚處于多頭管理的局面，各監(jiān)管機(jī)關(guān)間職責(zé)不夠清晰，涉及的部門(mén)包括農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家環(huán)?？偩值?。在實(shí)踐中往往導(dǎo)致一些本可以被拒之門(mén)外的外來(lái)入侵物種，由于管理體制的問(wèn)題，錯(cuò)過(guò)了預(yù)防和扼制其生長(zhǎng)繁殖的最佳時(shí)機(jī)。③而草案第五條的規(guī)定在一定程度上明確了省外來(lái)物種管理機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)與林業(yè)行政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)的各自職責(zé)。特別是由省外來(lái)物種管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)工作，且由農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的外來(lái)物種實(shí)施綜合監(jiān)督管理，一定程度上避免了信息溝通不暢、分散管理、職權(quán)分開(kāi)的弊端。
　　第三，遵守了相關(guān)基本原則。我國(guó)目前《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則主要包括：綜合治理原則、開(kāi)發(fā)者保護(hù)原則、污染者治理原則、公眾參與原則等。外來(lái)入侵物種法是環(huán)境法體系中的一部分，環(huán)境法的基本原則當(dāng)然適用于該法，與此同時(shí)，外來(lái)入侵物種法因其獨(dú)特性，其基本原則亦有獨(dú)特內(nèi)容。④在草案中，第三條、第六條、第二十五條分別規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、公眾參與原則、省際合作和國(guó)際合作原則、污染者負(fù)擔(dān)原則，等等。防治外來(lái)物種入侵立法的基本原則，反映了防治外來(lái)物種入侵的基本理念、價(jià)值、特點(diǎn)和目的，這將對(duì)外來(lái)物種防治工作和活動(dòng)具有普遍指導(dǎo)作用。⑤
　　第四，涵蓋了多項(xiàng)重要制度。草案的第二章，集中規(guī)定了外來(lái)入侵物種引入的若干重要制度。其中，第八條規(guī)定了外來(lái)物種引入實(shí)行名錄管理制度，將外來(lái)物種分為三類(lèi)，Ⅰ類(lèi)禁止引入，Ⅱ類(lèi)限制引入，Ⅲ類(lèi)可以引入；第九條規(guī)定了外來(lái)物種引入實(shí)行物種許可、備案制度；第十一條規(guī)定了引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；第十二條規(guī)定了外來(lái)物種引入許可證制度，等等。總之，草案中對(duì)于外來(lái)物種管理的具體制度和措施規(guī)定得比較詳細(xì)、到位，彌補(bǔ)了我國(guó)目前立法中的空白，克服了我國(guó)相關(guān)法律條文分散、過(guò)于原則且操作性和針對(duì)性不強(qiáng)的缺陷。
　　草案的不足
　　第一，法律責(zé)任的規(guī)定不完善。草案中法律責(zé)任類(lèi)型包含行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩種，對(duì)相對(duì)人所承擔(dān)的行政責(zé)任做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)也涉及外來(lái)物種管理行政主管部門(mén)的工作人員和從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作人員的行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。但是行政主體的工作人員承擔(dān)行政責(zé)任的情形比較籠統(tǒng)、模糊，而且更重要的是忽略了行政主體的行政責(zé)任。如果只規(guī)定主管機(jī)關(guān)的職責(zé)而不規(guī)定履行該職責(zé)的法律責(zé)任，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致主管機(jī)關(guān)怠于或者不正當(dāng)履行，致使該條例防止外來(lái)物種入侵的目的不能得到有效的落實(shí)。在設(shè)立行政主體監(jiān)督管理權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)確立其履行法定職責(zé)的義務(wù)和責(zé)任。
　　第二，主管機(jī)關(guān)職權(quán)存在交叉。草案的第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)、出入境檢驗(yàn)檢疫行政主管部門(mén)按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)外來(lái)物種的有關(guān)監(jiān)督管理工作?！边@很可能導(dǎo)致各部門(mén)之間的職權(quán)交叉。以引進(jìn)植物為例，林業(yè)行政主管部門(mén)按國(guó)家林業(yè)局頒布的《引進(jìn)林木種子苗木及其它繁殖材料檢疫審批和監(jiān)管規(guī)定》對(duì)林木種子苗木及其他繁殖材料擁有檢疫審批、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)管的權(quán)利，而出入境檢驗(yàn)檢疫行政主管部門(mén)按照國(guó)家質(zhì)檢總局頒布的《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》，具有對(duì)進(jìn)境植物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的職責(zé)。顯然，在這個(gè)方面林業(yè)行政主管部門(mén)和出入境檢驗(yàn)檢疫行政主管部門(mén)都有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管的職權(quán)。即使規(guī)定農(nóng)業(yè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的外來(lái)物種實(shí)施綜合監(jiān)督管理，在管理實(shí)踐中，這兩個(gè)部門(mén)仍難以避免多重管理的問(wèn)題和沖突。
　　對(duì)湖南外來(lái)物種立法建議
　　第一，完善相應(yīng)法律責(zé)任。一、行政責(zé)任?！逗鲜⊥鈦?lái)物種管理?xiàng)l例》應(yīng)該增加行政主體的行政責(zé)任，構(gòu)成要件包括四個(gè)方面。主體要件：主要包括縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)與林業(yè)行政部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)與省外來(lái)物種管理機(jī)構(gòu)。受委托單位或公務(wù)員個(gè)人，如對(duì)外來(lái)入侵物種的違法行政行為負(fù)有直接責(zé)任，并且有故意或重大過(guò)失，亦屬于行政責(zé)任的承擔(dān)主體?？腕w要件：行政主體實(shí)施的違法行政行為須侵犯了外來(lái)入侵物種行政管理秩序。主觀要件：對(duì)于主管機(jī)關(guān)而言不管是否有過(guò)錯(cuò)都應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任，而對(duì)于受委托組織和公務(wù)員個(gè)人須有故意或重大過(guò)失?？陀^要件：行政主體實(shí)施了違法行政行為，包含認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、適用法律錯(cuò)誤、執(zhí)法程序違法、行政越權(quán)、濫用職權(quán)以及行政失職等。⑥行政主體承擔(dān)行政責(zé)任的主要形式應(yīng)該包含停止、撤銷(xiāo)違法行政行為，糾正不當(dāng)行政行為，履行行政職責(zé)以及行政賠償?shù)取Ｐ姓黧w的行政責(zé)任則由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)予以追究。對(duì)于行政相對(duì)人而言，可以運(yùn)用行政復(fù)議和行政訴訟手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益以及追究行政主體的行政責(zé)任。⑦二、刑事責(zé)任與民事責(zé)任。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，刑事責(zé)任和民事責(zé)任專(zhuān)屬于中央立法權(quán)?！逗鲜⊥鈦?lái)物種管理?xiàng)l例》作為地方性立法，權(quán)限不夠。等到立法條件成熟后，就可以把刑事責(zé)任和民事責(zé)任納入到外來(lái)物種的管理之中。將引入、釋放外來(lái)物種入侵造成巨大環(huán)境損害的行為認(rèn)定為犯罪行為，能夠從很大程度上減少該類(lèi)行為繼續(xù)發(fā)生，可以產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾作用。除此之外，引入或釋放外來(lái)物種往往是合法行為，經(jīng)過(guò)了行政許可、檢驗(yàn)檢疫，并且按規(guī)定采取了防治措施。但限于人類(lèi)認(rèn)知水平，引入該外來(lái)物種后也可能會(huì)出現(xiàn)由于生存環(huán)境的改變導(dǎo)致物種變異產(chǎn)生入侵性并造成環(huán)境損害的情形，此時(shí)往往很難追究當(dāng)初直接責(zé)任人的責(zé)任，導(dǎo)致?lián)p害最終由全社會(huì)或無(wú)辜者來(lái)承擔(dān)。而如果適用民事責(zé)任則能達(dá)到彌補(bǔ)損失和平衡利益的目的。在認(rèn)定外來(lái)物種入侵的民事責(zé)任時(shí)，可以適用無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則、舉證責(zé)任倒置、因果關(guān)系推定和利益衡量原則，其程序可以仿照環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定。責(zé)任形式則包括：賠償損害、排除危害、恢復(fù)原狀、采取補(bǔ)救措施等。
　　第二，進(jìn)一步理順各行政機(jī)關(guān)的管理職責(zé)與關(guān)系。作為地方性立法，《湖南省外來(lái)物種管理?xiàng)l例》不可能從國(guó)家層面對(duì)各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行重新分配，同時(shí)，考慮到外來(lái)物種入侵途徑的復(fù)雜性、影響的廣泛性以及生態(tài)系統(tǒng)往往與行政管轄范圍不吻合的情形。我們只能建立和強(qiáng)化各行政部門(mén)、各地域之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。要突出兩個(gè)重點(diǎn)：第一，明確出現(xiàn)職權(quán)交叉時(shí)的處理辦法以及最終裁決主體，最大限度統(tǒng)一執(zhí)法主體。第二，省外來(lái)物種管理機(jī)構(gòu)要站在一定高度，在全省范圍內(nèi)或者省際間充分發(fā)揮其在防治外來(lái)物種入侵中的溝通與協(xié)調(diào)作用，并最終形成相關(guān)機(jī)制。（作者分別為中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)；本文系湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目和中南林業(yè)科技大學(xué)研究生科技創(chuàng)新基金項(xiàng)目資助，編號(hào)分別為：CX2011B323、2009sx10）
　　
　　注釋
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