《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與對農(nóng)民直接支付立法

　　【摘要】制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》等低位階規(guī)范難以適應(yīng)時代要求，實現(xiàn)對農(nóng)民收入進(jìn)行保障的目的?；诖松鐣P(guān)系的重要性，及其所處階段的特殊性，須盡快制定《對農(nóng)民直接支付法》。其立法目標(biāo)應(yīng)確定為“保障農(nóng)民最低收入”，改變當(dāng)今相關(guān)規(guī)范或政策中矛盾的價值傾向。
　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持 對農(nóng)民直接支付法 農(nóng)民收入
　　
　　WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與相關(guān)概念的辨析
　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。WTO框架下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有兩層含義：一種是狹義補(bǔ)貼，又稱保護(hù)性補(bǔ)貼，通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接或明顯的扭曲性影響，因而也叫“黃箱措施”；另一種是廣義補(bǔ)貼。即政府對農(nóng)業(yè)部門的所有投資或支持，不會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場產(chǎn)生直接或明顯的扭曲作用的“綠箱措施”。①《農(nóng)業(yè)協(xié)定》主要規(guī)制市場準(zhǔn)入、出口補(bǔ)貼和國內(nèi)支持措施，后二者構(gòu)成了完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。本文認(rèn)為，必須嚴(yán)格依據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》和《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（簡稱SCM協(xié)定），將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼界定為由政府或公共機(jī)構(gòu)提供，在農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通中向接受者提供的財政資助。
　　農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持?！皣鴥?nèi)支持”首現(xiàn)于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，但并未嚴(yán)格定義。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定，②結(jié)合SCM協(xié)定，可以將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持定義為“一國政府或公共機(jī)構(gòu)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為資助對象所提供的不以出口為目的的各種財政支出，包括扭曲貿(mào)易的支持措施和不扭曲或扭曲作用很小的支持措施”。國際貿(mào)易法中，有三個基本概念涉及這一主題：國內(nèi)支持、國內(nèi)補(bǔ)貼和生產(chǎn)補(bǔ)貼。其中，國內(nèi)支持在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中才作為一個明確法律概念存在。這三大概念在實踐中區(qū)別，人們普遍認(rèn)為指的是同一問題。③Desta認(rèn)為，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的國內(nèi)支持規(guī)則并沒有將非補(bǔ)貼措施納入多邊約束。理由如下：首先，從《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的內(nèi)容來看，國內(nèi)支持規(guī)則的范圍無他，只有國內(nèi)補(bǔ)貼。其次，所有應(yīng)計入綜合支持總量的措施從概念上和傳統(tǒng)上都被認(rèn)為是國內(nèi)補(bǔ)貼。④本文也同意這種看法。
　　農(nóng)民補(bǔ)貼。農(nóng)民補(bǔ)貼也稱生產(chǎn)者補(bǔ)貼，是指政府或公共機(jī)構(gòu)直接提供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。根據(jù)補(bǔ)貼目的，其在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》下可以是出口補(bǔ)貼措施，但更多則屬于國內(nèi)支持措施。本文亦將在國內(nèi)支持的范疇內(nèi)討論農(nóng)民補(bǔ)貼。目前，我國對生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼主要包括三類：對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼都是直接支付或應(yīng)當(dāng)直接支付給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，屬于我們所討論的農(nóng)民補(bǔ)貼的范圍。此外，我國還有農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、測土配方補(bǔ)貼、膜下滴灌補(bǔ)貼、土壤有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)貼和蘋果套袋技術(shù)補(bǔ)貼等，根據(jù)各有關(guān)文件，這些制度補(bǔ)貼資金并非發(fā)放給農(nóng)民。
　　制定《農(nóng)民直接支付法》是當(dāng)務(wù)之急
　　在規(guī)范的建構(gòu)上，我國往往是先出臺行政法規(guī)，然后再制定立法。⑤但綜合現(xiàn)實中國社會各方面情況，直接制定《對農(nóng)民直接支付法》更為有利。
　　制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》不可行。首先，我國在入世議定書中已承諾不對農(nóng)產(chǎn)品維持或采取任何出口補(bǔ)貼，受該協(xié)議制約，其規(guī)范的稱謂應(yīng)是《農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持條例》。其次，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持涉及的內(nèi)容非常龐雜，很難被一部單行行政法規(guī)全面規(guī)制，且農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持范圍的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、糧食公共儲備、災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)業(yè)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，在我國已有一些專門的法律或法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。如果要制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》，勢必涉及如此眾多的法律法規(guī)的整合和修改，工程量大，難保證其效果。此外，鑒于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼字樣在國際場合的敏感性，WTO成員鮮有將相關(guān)立法直接以“補(bǔ)貼”命名的，直接以“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”命名而使我國成為眾矢之的。
　　制定《對農(nóng)民直接支付法》的必要性和可行性?？梢詮娜齻€方面理解制定《對農(nóng)民直接支付法》的必要性：首先，以立法形式把對農(nóng)民直接支付的三項制度加以固定，能夠加強(qiáng)國家與農(nóng)民的直接聯(lián)系，提升政府自身的合法性，維護(hù)國家政治穩(wěn)定。其次，對農(nóng)民直接支付需要巨額資金，涉及公共財政支出，理應(yīng)有法律依據(jù)。再次，這是縮小城鄉(xiāng)收入差距的需要。收入支持制度是WTO主要成員農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的發(fā)展方向，有財政能力的WTO成員紛紛建立了對生產(chǎn)者的收入支持制度，如歐共體的單一農(nóng)業(yè)支付制度、美國的直接支付制度、日本式直接支付制度和韓國的直接收入支持制度等。⑥
　　制定《對農(nóng)民直接支付法》的可行性在于：第一，對農(nóng)民直接支付輔助制度已基本成熟，立法的實踐基礎(chǔ)已經(jīng)具備。中央和各地政府相關(guān)部門已經(jīng)形成了比較穩(wěn)定和規(guī)范的補(bǔ)貼資金的發(fā)放程序，積累了不少的經(jīng)驗。第二，經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的研究為對農(nóng)民直接支付立法提供了充分的理論支持。經(jīng)濟(jì)學(xué)諸多領(lǐng)域的學(xué)者都從各自角度對農(nóng)民利益保護(hù)和收入提高進(jìn)行了大量的探討，法學(xué)視野的弱勢群體保護(hù)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、利益機(jī)制等理論則為提高農(nóng)民收入提供了充分的法理根據(jù)。⑦第三，全社會已經(jīng)形成了重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益保護(hù)的良好輿論氛圍。《我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》更是在首篇明確提出，要“強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。第四，國家日益增加的財政收入為之提供了充分的財政保障，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)初步具備對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持的條件。最后，主要WTO成員的直接支付立法經(jīng)驗?zāi)転槲覀兲峁┮欢ǖ慕梃b。
　　《對農(nóng)民直接支付法》的立法構(gòu)想
　　立法目標(biāo)：保障農(nóng)民最低收入。根據(jù)2004年以來的“中央一號文件”和財政部相關(guān)文件，現(xiàn)行三項對農(nóng)民直接支付制度的目標(biāo)定位于促進(jìn)糧食增產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)民增收。然而，糧食增產(chǎn)與糧農(nóng)增收這兩個目標(biāo)間存在矛盾和沖突，根本無法兼顧。有鑒于此，在制定《對農(nóng)民直接支付法》時，必須從戰(zhàn)略角度有所取舍，把直接支付的目標(biāo)一元化，且只能定位于提高農(nóng)民收入。除了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自然特點之外，還有國際規(guī)則的限定。將糧農(nóng)直補(bǔ)等對農(nóng)民的直接支付措施定位于保障農(nóng)民的最低收入，不與當(dāng)年的生產(chǎn)掛鉤，同樣能夠起到政策效果，卻可以規(guī)避WTO的削減義務(wù)，為我國進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度預(yù)留更大空間。
　　《對農(nóng)民直接支付法》的立法原則：與國家財政能力相適應(yīng)。盡管我國財政能力已經(jīng)有了很大提高，但NWFOogd73ct08oYaiULxrQ==與發(fā)達(dá)國家相比，仍屬有限。同時我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，很多方面都需要支付改革成本。此外，對農(nóng)民直接支付僅屬于國內(nèi)支持的一小部分，國家還需要在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)、培訓(xùn)農(nóng)民、糧食最低價收購等其他領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)進(jìn)行國內(nèi)支持，因此對農(nóng)民直接支付的標(biāo)準(zhǔn)不宜過高，要與中央和地方財政能力相適應(yīng)。
　　《對農(nóng)民直接支付法》的補(bǔ)貼類型。在將《對農(nóng)民直接支付法》的目標(biāo)定位于保障農(nóng)民最低收入之后，由于我國政府財政能力仍然有限，再加上我國農(nóng)民基數(shù)極大，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)固定在糧農(nóng)直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼的范圍，不宜再行擴(kuò)張。當(dāng)然，在今后可以進(jìn)一步探究對生產(chǎn)者直接支付的其他方式。同時，必須將這三類對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼合并為一類，即對農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼，以充分服務(wù)于保障農(nóng)民收入的目標(biāo)。
　　對農(nóng)民直接支付的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。第一，支付標(biāo)準(zhǔn)。東部地區(qū)的省市維持原狀；中部地區(qū)（山西、河南、安徽、江西、湖北和湖南）和西部地區(qū)適度增加。第二，支付依據(jù)。支付依據(jù)可根據(jù)近五年間農(nóng)戶的歷史種植面積加以確定，并與當(dāng)年生產(chǎn)脫鉤。這樣可以使直接支付資金不計入我國當(dāng)期綜合支持總量，不受WTO規(guī)則要求削減的約束。同時，對農(nóng)民直接支付屬于綜合補(bǔ)貼，而綜合補(bǔ)貼在瞄準(zhǔn)機(jī)制上只要求包容目標(biāo)農(nóng)戶，而不要求完全排斥非目標(biāo)農(nóng)戶。換言之，補(bǔ)貼只要能夠發(fā)放到目標(biāo)農(nóng)戶，政策目標(biāo)即已實現(xiàn)。至于是否有非目標(biāo)農(nóng)戶也得到了補(bǔ)貼，則在所不問。
　　對農(nóng)民直接支付資金的發(fā)放程序。目前，我國已建立了較規(guī)范的糧農(nóng)直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)的發(fā)放程序，即通過中國農(nóng)民補(bǔ)貼網(wǎng)，利用一卡通或者一折通的形式，直接發(fā)放到農(nóng)戶手中。因此，《對農(nóng)民直接支付法》通過之后，只需將良種補(bǔ)貼與糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金一并發(fā)放即可。與此同時，該法應(yīng)建立完全透明的直接支付資金發(fā)放的程序，將具體補(bǔ)貼的計算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放的方式和時間、數(shù)額都要以村為單位及時向農(nóng)戶公布。（作者單位：河南大學(xué)法學(xué)院）
　　
　　注釋
　?、俑叻?，羊文輝，王學(xué)真：《開放經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年，第15頁。
　?、诎ǖ幌抻凇掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》序言第4段、第3條、第四部分（包括第6條和第7條）以及附件2、附件3和附件4。
　?、跩.H. Jack