社會管理創(chuàng)新不能游離于法律框架之外

　　改革開放初期，我國的政策、法律主要是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，不適應社會發(fā)展的需要，因此，此時突破法律進行改革是有特殊的社會背景的，但代價也是巨大的。伴隨著改革開放的深入，中國特色社會主義法律體系的形成，我國憲法和法律適應了改革開放和現(xiàn)代化建設的需要，一切體制、機制和方法上的創(chuàng)新都必須在憲法和法律的框架內(nèi)進行。
　　
　　改革開放30多年來，我國社會發(fā)生了巨大的變化發(fā)展，有學者甚至將我國社會的變化發(fā)展稱之為發(fā)生了“社會轉(zhuǎn)型”。因此，以傳統(tǒng)的理念、思維、體制、方法去管理當今社會，顯然是不合適的。在此背景下，2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”。2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創(chuàng)新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上就社會管理創(chuàng)新發(fā)表了重要講話，提出了八個方面的要求。同時，全國人大常委會吳邦國委員長代表國家向世界鄭重宣布，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。一方面，基于我國社會的變化發(fā)展需要進行社會管理創(chuàng)新，另一方面，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成，那么，社會管理創(chuàng)新與嚴格依法辦事之間的關(guān)系問題，就是在進行社會管理創(chuàng)新時必須首先需要解決的一個基本前提問題。
　　改革開放初期實行的是突破法律的改革
　　創(chuàng)新或者改革可以在兩種意義上進行：一是突破法律的創(chuàng)新或者改革；二是在法律范圍內(nèi)的創(chuàng)新或者改革。在我國改革開放初期，比較流行的口號是：“見到綠燈趕緊跑、見到黃燈使勁跑、見到紅燈繞著跑”；要“大膽地創(chuàng)、大膽地試、大膽地干”。安徽率先實行的農(nóng)村家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制、深圳和上海率先進行的國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、深圳等經(jīng)濟特區(qū)的建立及所實行的一系列特殊政策等，都是沒有法律依據(jù)或者是突破當時政策的改革舉措。這一階段改革措施的特點，主要是突破當時的法律或者政策。因此，當時曾經(jīng)引發(fā)改革與法律的關(guān)系的激烈爭論。也因為突破法律或者政策的改革給我國社會帶來了巨大的活力，促進了我國社會的變化發(fā)展，改革可以突破法律或者政策的界限的觀點一度占據(jù)了主流地位，出現(xiàn)了“良性違憲”與“惡性違憲”、“良性違法”與“惡性違法”的理論爭論。換言之，如果憲法和法律的規(guī)定阻礙了社會發(fā)展，改革措施違反了這樣的規(guī)定即屬于“良性違憲”或者“良性違法”，是值得肯定的；如果憲法和法律的規(guī)定符合社會發(fā)展，改革措施違反了這樣的規(guī)定即屬于“惡性違憲”或者“惡性違法”，是應當否定的。這一理論的基本根據(jù)是，法律或者政策屬于上層建筑，是第二位的，而社會實際是第一位的，法律或者政策只有符合社會實際，才能起到調(diào)整社會關(guān)系的作用，否則就會阻礙社會發(fā)展。在一定意義上，這一理論為當時突破法律或者政策的改革提供了正當性法理依據(jù)。
　　在承認良性違憲或者良性違法的理論之下，必須解決改革中“良性”舉措的判斷標準問題。關(guān)于“良性”舉措的判斷標準，分為三個階段：一、1978年底提出了“實踐是檢驗真理的唯一標準”，即實踐標準。二、隨著改革開放實踐的深入開展，進一步把實踐標準具體化，提出了“生產(chǎn)力標準”。1978年以后，由農(nóng)村基層干部和群眾創(chuàng)造的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，就是對過去適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的恢復和發(fā)展。正是在這個背景下，鄧小平先后指出：“對實現(xiàn)四個現(xiàn)代化是有利還是有害，應當成為衡量一切工作的最根本的是非標準?！薄吧鐣髁x經(jīng)濟政策對不對，歸根到底要看生產(chǎn)力是否發(fā)展，人民收入是否增加。這是壓倒一切的標準?！薄案黜椆ぷ鞫家兄诮ㄔO有中國特色的社會主義，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于國家的興旺發(fā)達，作為衡量做得對或不對的標準?！比?、“三個有利于”標準。即改革舉措是否有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。南方談話就是鄧小平“三個有利于”判斷標準提出的載體。
　　突破法律改革的原因及代價
　　考察改革或創(chuàng)新與法律的關(guān)系不能離開我國當時的社會背景。首先，在改革開放初期，我國的法律還處于恢復時期，在這一時期，由全國人大及其常委會制定的法律還非常少，嚴格意義上說，我國的法律制度是伴隨著改革開放逐步完善起來的。當時真正起作用的是法律位階比較低的、由各行政機關(guān)自己制定的規(guī)范性文件，其中主要是政策，亦即俗稱的“紅頭文件”。在許多領(lǐng)域，國家并未能夠及時制定法律。因此，當時的提法是治理國家主要依靠政策同時也依靠法律。其次，當時的法律特別是政策主要是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，是適應計劃經(jīng)濟體制需要的，而改革開放的主要目標是突破計劃經(jīng)濟體制的束縛。第三，當時的法律或者政策在理念上比較落后。其落后性主要表現(xiàn)在：一、國家應當包辦所有的社會事務，個人和社會都應當納入國家事務之中；二、國家處理社會事務主要是對社會進行管理，同時諸多管理措施是從便于管理者管制社會出發(fā)而非從提供社會服務出發(fā)；三、當時的法律或者政策的基本功能也在于維持社會秩序，但維持社會秩序的基本方法是通過以戶籍為依據(jù)，維護城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民之間不進行流動來達到的。
　　從一般意義上看，突破法律的改革或者創(chuàng)新是一種不尊重法律規(guī)則、不尊重現(xiàn)有法律秩序的思維的產(chǎn)物。任何社會都必須有秩序，而秩序的形成和維持都必須依據(jù)規(guī)則。無視既有的規(guī)則和秩序而恣意作為，是一種革命的行為。在這一意義上，正如鄧小平所說，“改革就是一場革命”。革命的前提必須是既有的規(guī)則和秩序完全不適應社會的需要，無法滿足社會發(fā)展變化的需求，這些規(guī)則和秩序?qū)嶋H上已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展的羈絆。改革開放初期的我國，應當屬于這種情形。
　　毋庸置疑，突破法律的改革的社會代價是巨大的：一、沖擊社會成員的規(guī)則意識。無視既有的規(guī)則，也就難以培養(yǎng)其尊重規(guī)則特別是法律規(guī)則的意識，規(guī)則的權(quán)威性和尊嚴必然需要通過長期的過程才能樹立起來。二、改革的成果缺乏保障。改革是在沒有規(guī)則依據(jù)的前提下進行的，也就缺乏既有規(guī)則的保障，即使在改革之后制定規(guī)則保障改革成果，但在人們的觀念中，這一規(guī)則仍然是可以突破的，導致改革成果無法得到有效保障。
　　中國特色社會主義法律體系確保改革發(fā)展有法可依
　　如前所述，伴隨著改革開放的深入，我國的法律制度逐步完善起來，至2010年底，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。這一法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成。到目前，包括現(xiàn)行憲法在內(nèi)，全國人大及其常委會制定現(xiàn)行有效法律239件，國務院制定行政法規(guī)690多件，地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)8600多件。中國特色社會主義法律體系的形成，標志著我國整體上實現(xiàn)了有法可依，體現(xiàn)了各項制度的成熟。
　　法律是制度載體，形成法律體系是人類法治文明和立法進步的重要標志，是一個國家各項制度成熟的根本體現(xiàn)。我國是一個成文法國家，中國特色社會主義法律體系匯集了多個法律部門的法律，以及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范，涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化和社會的方方面面，是各方面法律主體在經(jīng)濟社會生活中實現(xiàn)依法活動的制度保障，從而保證了各項經(jīng)濟社會活動能夠依法進行。憲法、憲法相關(guān)法確立了國家政治制度、基本經(jīng)濟制度、國家機關(guān)組織制度、司法制度等，保障了我國的社會主義性質(zhì)和人民主權(quán)。各部門法確立了各自法律領(lǐng)域的相關(guān)制度，保障了政府依法行政、市場經(jīng)濟順利發(fā)展，維護了公民權(quán)利、社會秩序和社會公共利益。這些通過立法程序確立的制度統(tǒng)籌兼顧了社會各方的利益，為社會各個領(lǐng)域的行為提供了法律依據(jù)，使國家各項制度走向成熟有序。
　　
　　中國特色社會主義法律體系適應我國改革開放和現(xiàn)代化建設的需要
　　在做到有法可依的基礎上，更為重要的是，經(jīng)過改革開放過程中的不斷反思，與我國社會發(fā)展進步同步，在國家治理的認識上取得了巨大飛躍，并且把這種認識體現(xiàn)在社會主義法律體系之中。
　　第一，確立了依法治國的理念和方略?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，我國曾就人治與法制孰優(yōu)孰劣的問題進行過激烈的爭論，確立了加強社會主義法制建設的目標。其后，又就應當建設的是“社會主義法制”還是“社會主義法治”的問題進行了爭論，最終于1999年在憲法修正案中確立了“建設社會主義法治國家”的目標。法治與法制雖一字之差，但在內(nèi)涵上相去甚遠。法制所強調(diào)的是法律制度，而法治不僅強調(diào)要有法律制度，而且憲法和法律要處于至上的地位，一切國家權(quán)力及掌握國家權(quán)力的國家機關(guān)和工作人員都在憲法和法律之下，都必須服從憲法和法律，一切社會主體都必須以憲法和法律為自己的行為準則。換言之，全社會都必須尊重憲法和法律的權(quán)威、維護以憲法和法律為依據(jù)而形成的統(tǒng)一秩序，任何人都不具有超越憲法和法律的特權(quán)，任何違反憲法和法律的行為都必須予以追究。
　　第二，確立了人權(quán)保障的理念。改革開放初期，我們還停留在“人權(quán)是資產(chǎn)階級的專利、是資產(chǎn)階級欺騙人民群眾的工具”的認識，因而對人權(quán)持排斥態(tài)度。實際上，社會主義制度是在人類歷史上特別是國家歷史上最保障人權(quán)的社會制度?；谶@一認識，2004年憲法修正案在“公民基本權(quán)利和義務”部分增加了“國家尊重和保障人權(quán)”條款，將國家尊重人權(quán)和國家保障人權(quán)作為國家治理的基本目標和基本理念。以憲法為依據(jù)和統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系中，以這一基本目標和基本理念為指導而形成，并得到充分的體現(xiàn)。
　　第三，確立了公平正義的理念。公平正義是社會主義制度的本質(zhì)屬性。資本主義制度雖然在形式上強調(diào)人人生而平等，但由于實行的是私有制或者以所有制為基礎建立起來的國家制度，因此，在實質(zhì)上是少數(shù)人對多數(shù)人的統(tǒng)治，是少數(shù)人的民主，無法體現(xiàn)公平正義和基本人權(quán)保障。社會主義制度實行的是公有制或者以公有制為基礎建立起來的國家制度，因此，不僅能夠做到形式上的人人平等，而且能夠保證實質(zhì)上的絕大多數(shù)人的公平正義和人權(quán)。因此，公平正義是社會主義的核心價值理念，是社會主義制度的優(yōu)越性的最大體現(xiàn)和最根本體現(xiàn)。在我國現(xiàn)行法律制度上，最大限度地平衡不同利益之間的關(guān)系，保證社會公平正義的實現(xiàn)。
　　第四，確立了國家權(quán)力監(jiān)督的理念。人類的國家生活經(jīng)驗證明，絕對的國家權(quán)力必然導致絕對的腐敗。只有對國家權(quán)力實施有效的監(jiān)督，國家權(quán)力才不至于腐敗，才能達到尊重人權(quán)和保障人權(quán)的國家管理目標。因此，在我國的憲法和法律上，對國家權(quán)力監(jiān)督原則和制度作出了具體規(guī)定：一、將國家權(quán)力在橫向國家機關(guān)之間和縱向國家機關(guān)之間進行了分工，每一個國家機關(guān)只能在憲法和法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力，而不得超越自己的職權(quán)。二、在每一個國家機關(guān)內(nèi)部，將其所掌握的國家權(quán)力進行適當?shù)姆蛛x，使國家權(quán)力不因過分集中而導致濫用。三、上級國家機關(guān)按照職權(quán)對下級國家機關(guān)進行監(jiān)督。四、專門國家機關(guān)對其他國家機關(guān)進行監(jiān)督，如人民檢察院對其他國家機關(guān)及其工作人員的行為是否合法實施監(jiān)督，人民法院對行政機關(guān)的行政行為是否合法進行司法審查，行政監(jiān)察機關(guān)對其他國家機關(guān)及其工作人員的行為是否合法進行監(jiān)督等。
　　嚴格依法辦事，創(chuàng)新社會管理
　　進而言之，我國的憲法和法律適應了我國改革開放和現(xiàn)代化建設的需要，具有鮮明的中國特色。它不僅是我國現(xiàn)階段社會主義建設的法治經(jīng)驗和法治需要的結(jié)晶，更是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。同時，它又具有鮮明的時代特色，是在全球背景下研究和借鑒當代國際社會相關(guān)法治經(jīng)驗和教訓的結(jié)晶。憲法和法律立足于我國社會主義初級階段的國情和實際，不斷總結(jié)改革開放和現(xiàn)代化建設的實踐經(jīng)驗，確立符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際的法律制度。正確把握和解決立法理論與實踐中帶有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性的問題，與深入實際、調(diào)查研究相結(jié)合，與分析社會生活各方面所提出的實際問題相結(jié)合，使制定出來的法律規(guī)范既符合全局和長遠發(fā)展的需要，又能考慮不同地區(qū)的實際情況，切合當前的實際。將憲法和法律的內(nèi)容扎根于我國改革開放和現(xiàn)代化建設的偉大實踐，符合改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的內(nèi)在需求。以憲法為例，我國現(xiàn)行憲法形成于改革開放之初的1982年，這部憲法是在正確的思想路線指導下修改的，因此，它的內(nèi)容與我國當時的社會實際相一致。但在改革開放過程中，我國的社會實際發(fā)生了巨大的變化，為了既保持憲法的穩(wěn)定性又能夠使憲法與變化了的社會實際相一致，全國人大采用憲法修正案的方式對現(xiàn)行憲法進行了四次修改?？梢哉f，這部憲法是與我國改革開放以后發(fā)展變化的社會實際基本相一致的。
　　那么，在今天我國的法治背景下進行社會管理創(chuàng)新是否可以突破法律的規(guī)定，答案應當是非常明確的。只有維護體現(xiàn)先進理念和符合我國社會實際的憲法法律的權(quán)威，尊重依據(jù)憲法和法律所形成的社會秩序，我國的社會才能夠達到長治久安、持續(xù)發(fā)展進步的目標，人民幸福安定的生活才有保障。因此，嚴格依法辦事實際上就是最大的也是最好的社會管理創(chuàng)新，一切體制、機制和方法上的創(chuàng)新都必須在憲法和法律的框架內(nèi)進行。（作者為中國人民大學法學院教授、博導）
　　
　　延伸閱讀
　　社會管理創(chuàng)新的方向是走向法治化
　　我國當前的社會管理創(chuàng)新工作是在依法治國、建設社會主義法治國家的歷史大背景下展開的。做到依法行政、依法辦事，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下建成法治國家，就是最大的社會管理創(chuàng)新。各種社會管理創(chuàng)新的具體舉措，都應當在法治的框架下展開，因為只有在法治框架內(nèi)完成的社會管理創(chuàng)新，才是真正的創(chuàng)新，才會有持久的生命力。首先，應加強社會管理創(chuàng)新立法。要穩(wěn)步推進政治改革，擴大民主有序參與。加快制定和完善社會法立法，積極完善金融秩序監(jiān)管立法，加快網(wǎng)絡信息管理立法。其次，保障司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)。第三，要認清堅持司法為民和維護司法權(quán)威并不矛盾。（節(jié)選自西北政法大學校長、博導賈宇教授在2011年中國法學會首場“雙百”報告會的發(fā)言）